第5章

行政機關與立法機關

5.1在《基本法》訂立的香港特區政治體制下，行政機關與立法機關的關係是"相互制衡、相互配合"。[1] [2] 本章說明身為行政機關首長的行政長官與立法會在履行各自的職責時如何互動，以及行政長官如何就政府的工作對立法會負責。由於兩者的互動關係很大程度上建基於1997年7月前的既有慣例，本章亦全面説明這些慣例的歷史沿革，以及過去年間發生一些重大變化的原因，希望藉此鋪陳方式，有助讀者更了解這些慣例的理據。

在《基本法》下行政長官與立法機關的關係

5.2由行政長官領導的香港特區政府與立法會的關係受《基本法》規管，而在實際上，兩者在履行《基本法》第四章授予各自的職權時存在互動關係。

5.3政策制訂方面，政府具有制訂和執行政策的職能。行政長官由行政會議協助，決定公共政策。透過定期向立法會作施政報告、答覆立法會議員的質詢，行政長官及其政府對立法會負責。立法會相應具有職權，聽取行政長官的施政報告並進行辯論，以及對政府的工作提出質詢。立法會亦具有就任何有關公共利益問題進行辯論的職權。[3]

5.4立法方面，立法會具有制定、修改和廢除法律的職權，而政府則有擬訂並向立法會提出法案、議案、附屬法例的職權。行政長官在提交法案、制定附屬法例前，須徵詢行政會議的意見。立法會主席主持會議，決定議程，須將政府法案優先列入議程。立法會須根據《基本法》規定並依照法定程序[4] 處理法案及附屬法例。

5.5法案一經通過，行政長官須簽署法案，公布法律；政府須執行立法會通過並已生效的法律。[5] 然而，行政長官如認為立法會通過的法案不符合香港特區的整體利益，可在3個月內將法案發回立法會重議。立法會如以不少於全體議員三分之二多數再次通過原案，行政長官必須在一個月內簽署公布，而如行政長官拒絕簽署，經協商不能取得一致意見，行政長官在徵詢行政會議的意見後，可解散立法會。[6] 如所爭議的原案再次獲重選的立法會以全體議員三分之二多數通過，而行政長官仍拒絕簽署，行政長官必須辭職。[7]

5.6此外，如立法會拒絕通過政府提出的"重要"[8] 法案，經協商不能取得一致意見，行政長官在徵詢行政會議的意見後，可解散立法會。如重選的立法會拒絕通過所爭議的原案，行政長官必須辭職。

5.7立法會個別議員亦可根據《基本法》並依照法定程序提出法律草案，但法律草案不得涉及公共開支或政治體制或政府運作。[9] 如法律草案涉及政府政策，在提出前必須得到行政長官的書面同意。如議員的法律草案列入立法會議程，除表決程序及按《基本法》第七十二(二)條政府法案優先列入議程外，立法會處理相關法律草案的方式，須與處理任何政府法案的方式相同。法案經立法會通過後，須經行政長官簽署、公布，方能生效。法案一經簽署、公布，政府便必須執行新公布的法律。[10]

5.8根據《基本法》，財政政策由政府負責。此原則1997年前已存在。[11] 編製並提出財政預算、決算是政府的職權。任何有關財政收入或支出的議案須先經行政長官批准，而如議案涉及法例，行政長官亦需徵詢行政會議的意見。徵稅和公共開支須經立法會批准。立法會擁有審核、通過財政預算、稅收和公共開支的職權。如立法會拒絕通過財政預算案[12]，經協商不能取得一致意見，行政長官在徵詢行政會議的意見後，可解散立法會。如重選的立法會繼續拒絕通過所爭議的原財政預算案，行政長官必須辭職。[13]

5.9根據《基本法》，法官的任命及免職權屬於行政長官，而相關程序由第八十八條及第八十九條規定。根據第九十條，除第八十八條和第八十九條規定的程序外，終審法院的法官和高等法院首席法官的任命或免職，還須由行政長官徵得立法會同意。立法會擁有同意任免法官的職權。一經同意，行政長官便會任免法官。[14]

5.10行政長官委派政府官員列席立法會及其屬下的委員會會議並代表政府發言。立法會在行使其職權時，如有需要，可傳召有關人士出席作證和提供證據。這些人士包括指定政府官員或其他負責政府公務的人員。行政長官可根據安全和重大公共利益的考慮，決定這些人員是否向立法會或其屬下的委員會作證或提供證據。[15]

5.11根據《基本法》第七十二條，立法會主席亦具有應行政長官的要求召開立法會緊急會議的職權。

行政長官出席立法會會議

5.12為對立法會負責，行政長官身為香港特區政府的首長，有責任出席立法會會議，包括發表施政報告及答覆立法會議員的質詢。為此，《議事規則》第8條規定，行政長官可為以下目的酌情決定出席立法會或立法會轄下任何委員會或小組委員會的會議：

(a)在任何其認為適當的時間，包括在特別會議上，向立法會發言；

(b)就政府的工作，答覆立法會議員向其提出的質詢；及

(c)提出任何政策、措施、法案、決議案、議案或議題，以便由及在立法會或有關委員會或小組委員會辯論。

5.13行政長官出席的會議不受立法會會議一般預告規定所規限。《議事規則》第14條規定，遇緊急情況，或按第8條(行政長官出席會議)舉行的會議，立法會主席可免卻14整天前發給各議員書面預告，而在此情況下會議預告須盡早發給各議員。[16]第18條亦為訂定行政長官出席的會議上處理各類事項的次序提供彈性。

5.14行政長官在出席立法會或立法會轄下委員會會議時，享有《立法會(權力及特權)條例》(第382章)第3、4及5條所提供的或授予立法會議員的相同特權及豁免權，即言論及辯論的自由、有關法律程序的豁免權、免遭逮捕。行政長官如被合法地命令到立法會或任何委員會席前以證人身份作證，亦享有權利及特權，與他在法院所享有的權利及特權相同。政府及立法會曾討論行政長官是否受立法會根據《立法會(權力及特權)條例》第9條傳召證人的權力所規限。詳情載於本章下文。

施政報告

歷史背景

5.15《基本法》第六十四及七十三(四)條所提述的施政報告，按歷史傳統，是香港政府首長在每個立法會期開始時，向立法會所作的發言。在1929年之前，《會議常規》仍未訂立條文，讓總督隨時向立法會發言；而作為主持立法會會議的主席所採用的慣例，就是請官守議員在會議上代其讀出文告。即使在1929年後，總督僅是在有需要時，而且大都是為了回應公眾關注的事件，才會發言或發表聲明。由於1941年至1946年發生第二次世界大戰，立法局在此期間暫停會議。立法局於1946年恢復舉行會議時，當時的總督楊慕琦爵士就香港至關重要的事項向立法局發言，並將其發言結合於1946年7月25日提交的《撥款條例草案》。

5.16葛量洪爵士於1948年3月19日發表了首份總督"施政報告"。這份報告提出了對香港宏觀經濟的表現，並重點提述了政府亟需立刻採取行動的迫切議題。同樣，總督的發言亦結合財政司將在同一次會議提交的《撥款條例草案》。此做法維持至1969年2月為止。

5.171968年出現了重大改變。立法局在10月修訂了《會議常規》[17]，訂明立法局每年有一個會期。在此之前，據當時的總督戴麟趾爵士在1967-1970年度立法會期之初，於1969年10月1日所發表的施政報告中所說，"以往的《會議常規》讓我們有一個極其漫長的會期。也許可這樣說，上一個會期早在1844年已經開始！"[18]

5.18另一項重大改變，是1968年的《會議常規》明文規定，在每次會期的第一次會議，"總督可隨其意願，向立法局發言"，而議員無須預告，可以就總督的發言動議致謝議案。1969年10月1日，在總督發表首份施政報告後，議員隨後在1969年10月8日動議了致謝議案，並就議案進行辯論，而立法局最終通過了議案。其後，總督在新立法會期開始時發言，以及議員就總督的發言動議致謝議案的做法，成為了政府首長與立法局之間憲制關係的主要特色。總督在每個立法會期的首次會議席上的發言，涵蓋範圍非常廣泛，而自1972年起[19]，有關發言被稱為總督報告(或稱"施政報告")。這些施政報告均於立法會期首次會議席上發表[20]。

發表施政報告的時間安排

5.19安排政府首長在立法會發表施政報告，以及讓立法會就報告進行辯論的安排，已寫入《基本法》，作為香港特別行政區立法會所行使的職權之一。[21] 香港特別行政區首屆立法會採用了1997前總督向立法機關發表施政報告的安排，並為此在《議事規則》第8條下訂明規定。《議事規則》並無規定行政長官，必須在會期開始的第一次會議席上向立法會發表報告；行政長官可酌情決定何時向立法會發言。此乃第一屆立法會作出的深思熟慮決定，因為當時第一屆立法會的任期自7月1日開始，而按慣例施政報告是在10月發表。

5.20一如第2章所述，第一屆立法會任期開始後不久，即1998年7月休會的6個星期，讓議事規則委員會研究何時是立法會期開始的最合適時間。在研究過程中，議事規則委員會注意到長久以來，政府內部的工作機制設計，是配合在10月發表施政報告，即1997前的立法局開始新立法會期之時，而隨後會在3月發表財政預算案。議事規則委員會建議立法會期應在10月開始。此建議獲全體議員支持，並為政府所接納。

5.21隨着立法會期在10月開始，議事規則委員會建議增補《議事規則》第13(1A)條。新條文訂明"行政長官可隨其意願在每一會期首次會議上向立法會發表施政報告"。有關建議是在諮詢全體議員後提出。大部分議員均認為，《議事規則》應明文訂明施政報告須在會期開始的第一次會議上發表。政府認為新規則並無必要，並認為最佳方法，是讓行政長官有充分彈性，決定何時發表施政報告。儘管如此，立法會於1999年4月28日通過在《議事規則》內增訂第13(1A)條。在1999至2001年間，施政報告均在10月發表。

5.222002年7月，在行政長官董建華就任第二任行政長官，以及在任期開始時任命了新的主要官員團隊後，決定把發表施政報告的時間，推延至2003年1月，而其後的施政報告，亦於每年1月份發表。政務司司長把有關決定轉達內務委員會主席，內務委員會於2002年7月5日邀請了政務司司長出席內務委員會的會議，以說明作出有關決定的理據。政府認為，縮短發表施政報告與財政預算案(預定於3月份發表)的時間差距，有助迅速推行施政報告中宣布而需要撥款支持的新措施，以惠及市民大眾。議員一般認為，施政報告在會期之初發表，是長久以來的傳統慣例，一直為歷屆政府所遵循，背後必有恰當的理由；而在作出有關決定前，應審慎考慮把施政報告延至翌年1月發表的做法，對立法機關運作的影響。

5.23為回應議員的關注[22]，政府就日後發表施政報告及財政預算案的時間表，進行了檢討。政府於2003年4月作出總結，認為發表施政報告及財政預算案的時間差距，不應相距超過兩個月，以便政府能在財政預算案中，迅速反映施政報告及施政綱領內所承諾的優先措施及政策，從而加強整體政策的制定及推行的成效。基於發表財政預算案的時間安排不能改變，日後所有施政報告均會在1月發表，以維持兩項發言的時間差距在大約兩個月之內。然而，大部分議員依然認為，在10月份發表施政報告，是較為適合立法會運作的安排。但是，政府依然認為，平衡而論，在1月發表施政報告是最佳安排，並應於日後採用同樣安排。其後，在2005年3月10日董先生辭職之前的兩次施政報告，分別在2004年1月7日及2005年1月12日發表。

5.24曾蔭權先生在2005年6月21日繼任行政長官，並於2005年7月1日決定，在他兩年任期內，會在2005年10月發表他的首份施政報告，並於2006年10月立法會期開始時，發表第二份施政報告，以回應議員所表明的意向。曾先生在2007年再次獲選為行政長官後，在第二任期內的所有施政報告，均在10月份發表。

5.25梁振英先生在2012年7月出任行政長官後，出席新選出的第五屆立法會第二次會議時，闡述了他的施政理念，檢討了第四屆政府首3個月的工作進度，並勾劃出他在2013年的施政方向及工作優次。至於施政報告方面，他決定了他的首份施政報告將在2013年1月發表，以期讓新的主要官員團隊，充分諮詢新一屆當選的立法會議員，從而與立法會建立具建設性的合作關係。梁先生於2013年1月16日發表其首份施政報告。

5.26梁先生把施政報告延至2013年1月才發表的決定，受到部分議員反對。這些議員認為由於時間不足，財政司司長未能及時把公眾對1月發表的施政報告的意見，反映在財政預算案內。政府向立法會表示，行政長官打算在現屆政府餘下任期內，於1月發表施政報告的意向，將不會改變。政府重申須確保施政報告中宣布而需要新撥款支持落實的措施，可以盡早推行。

發表施政報告的特別安排

5.27為確認施政報告的重要，1997前的立法機關訂有慣例，在發表施政報告的會議上，立法局不會處理其他事項。在每一會期首次會議上不會處理其他事項的做法，體現該項慣例體，並反映於《會議常規》內。雖然這些安排依然存在於現行《議事規則》，例如在行政長官發表施政報告的會議上不得提出質詢[23]，而立法會各類事項的次序，無須依照載於《議事規則》第18條下所述的議程進行等，但觀乎近年來，鑒於有需要恪守立法時間表，處理在上一會期內已提交立法會的附屬法例[24]，立法會若干事項亦列於有關會議的議程內。由於發表施政報告的時間安排從10月改至1月，立法會越來越難避免在施政報告發表的會議日期，安排處理其他事項。此外，如行政長官根據《議事規則》第8條出席立法會會議，《議事規則》關乎向政府提出的質詢的E部(第25條(質詢內容)除外)亦不適用於向行政長官提出的質詢[25]。E部載列向政府提出質詢的預告規定，以及質詢的提出及答覆的方式。

致謝議案

歷史背景

5.28正如本章先前所述，《會議常規》於1968年曾作修改，讓議員可在無經預告下動議議案，藉以感謝總督發表演辭。《會議常規》亦載列指定措辭，而議員也可就議案動議作出修正，但修正案只限於在句末增添字句。按照慣例，該項議案是由布政司動議，而到了1988年，動議議案的責任繼而落在立法局最資深的非官守議員。1992年，隨着內務委員會在正式的委員會架構下成立，議員決定由內務委員會主席負責動議該項議案，而此安排自此成為常規慣例。

形式及程序

5.29《基本法》並無規定立法會須提出議案，感謝行政長官發表施政報告，但《基本法》第七十三(四)條訂明，立法會的職權包括"聽取行政長官的施政報告並進行辯論"。議員如要進行辯論，便須動議議案。首屆立法會的議事規則委員會曾就此事進行討論。有委員建議，這項旨在為議員就施政報告提供辯論機會的議案應予檢討，以界定該議案的性質為感謝行政長官的議案(即致謝議案)、措辭較中立的議案，還是無須進行表決的議案，惟大部分委員認為，在未有更佳方案的情況下，維持現狀較為合適。[26]

5.30《議事規則》第13條訂明動議致謝議案的程序，當中包括以下部分︰

(a)在行政長官向立法會發表施政報告不少於14天後擧行的會議上，議員可於不少於7整天前作出預告，動議就行政長官發表施政報告向其致謝；

(b)上文(a)分段所述的議案，格式如下："本會感謝行政長官發表施政報告。"

(c)議員可就議案動議作出修正，但修正案只限於在句末增添字句。議員應在該次會議舉行的5整天前就修正案作出預告，但立法會主席可批准免卻有關預告。

預告規定

5.31致謝議案的7整天預告期，是2000年4月透過修改《議事規則》第13條而訂立的特別安排，而有關條文原先是以1997年前立法機關的《會議常規》第6(3)、(5)及(6)條為藍本。根據原有的第13條，議員可無經預告動議議案或修正案。議員可在辯論的任何時間提出修正案，以致對會議過程造成困難。然而，一如其他議案般採用12整天的一般預告期，在實際上亦不可行，因為按照慣例，致謝議案的辯論會在施政報告發表後兩周進行。因此，立法會採用了較短的7整天預告期，並維持動議修正案所需的5整天標準預告期，因為此安排既可讓立法會主席有充分時間考慮擬議修正案可否提出，而議員又可在準備辯論時有足夠時間研究有關修正案。

5.32在2013年1月，內務委員會曾檢討2013年施政報告的辯論安排，當中有議員關注到，在施政報告發表後僅兩周便進行辯論，議員(特別是經由新增的區議會(第二)功能界別產生的議員)沒有足夠時間在地區層面進行諮詢。因應議員要求，政府同意致謝議案的辯論會在2014年施政報告發表後4周才進行(已計及其間的公眾假期)，好讓議員在就議案發言前有更多時間諮詢其所屬選區。

發言時間

5.33在2001年以前，致謝議案的辯論與立法會其他的議案辯論類同，每位議員發言不得超過15分鐘，只可發言一次，而議案動議人另有15分鐘發言答辯。如有議員已就修正案作出預告，合併辯論即可進行，議員會先獲邀發言，當有意發言的議員均已發言完畢後，立法會隨即休會。這部分的辯論會連續兩天在同一次會議上進行。在下一次會議復會時，官員會獲邀發言，繼而由議案動議人發言答辯，最後議員會就修正案及議案或經修正的議案進行表決。第二部分的辯論一般可於1天內完成。這種由兩部分組成的流程通常稱為"2加1"模式。

5.34在2000至2001年度會期內，議事規則委員會在檢討施政報告的辯論程序時，曾就辯論的編排提出建議，讓議員能在辯論期間指定的日子就特定政策範疇發言，並由負責有關政策範疇的獲委派官員出席該部分的辯論。第二屆立法會曾試行兩種模式，包括在2001年10月的辯論中採用的"3加1"模式[27]，每位議員發言合共不得超過15分鐘；以及在分別就2003年1月及2004年1月發表的施政報告而進行的辯論中，採用"3天5環節"模式，議員的發言時間增加至合共20分鐘。"3天5環節"模式的運作細節如下︰

(a)在施政報告發表後，政府和內委員會應隨即就5個辯論環節的政策範疇組合達成協議；

(b)5個辯論環節將分3天進行，每位議員在各個環節中發言不得多於1次，而他們在整項辯論中的總發言時間亦不得超過20分鐘；

(c)在各個辯論環節結束時，每位官員可發言15分鐘，而他們在各個環節的發言時間合共不得超過45分鐘；及

(d)議案動議人在最後一天的辯論中發言答辯後，議員隨即會就修正案及議案進行表決。

5.352004年12月，內務委員會同意每位議員的總發言時間應延長至25分鐘。2005年10月7日，內務委員會進一步將每位議員的總發言時間延長至30分鐘，此時限一直沿用至今。

5.36立法會未有修改《議事規則》，以反映總發言時間以至議員可就致謝議案發言次數所出現的變更。立法會主席可按內務委員會建議的指定安排行使酌情權，以決定採用各種曾於以往的辯論中採用的模式。

辯論環節的政策範疇組合

5.37辯論環節的編排與該年度施政綱領的政策範疇互相對應。由於該組合並非依循各政策局負責的政策範疇或事務委員會所處理的政策範圍，按2007年施政報告的辯論情況所見，有意在一次發言中就跨越不同辯論環節的政策範疇內的事項發言，或是就多個政策範疇發言的議員，數目均有增加，未能達到有關官員可於各辯論環節結束時即時回應議員對其政策範疇所提出的意見，令辯論更有系統及更為聚焦的原意。與政府商討後，立法會最終將政務司司長及財政司司長所出席的辯論環節安排在最後，讓議員可提出任何在較早的辯論環節未能由相關獲委派官員回應的事宜，並由該兩位官員作出回應。

5.38在2002至2012年的10年間，該5個辯論環節基本上涵蓋5大範疇，包括經濟、社會需要、教育與文化、發展與環境以及整體管治。自2013年起，辯論組合是按照與局長屬下政策範疇相對應的特定政策範疇而訂定。

5.39至於立法會主席可否容許議員就不屬相關辯論環節的指明政策範疇的事項發言，立法會主席可行使其認為合適的酌情權，提醒該議員相關的獲委派官員未能在席聽取其意見，亦未能在該環節結束時作回應。

5.40將政策範疇編成組合的安排，可有助議員就致謝議案進行更有意義的辯論，但並無在《議事規則》或《內務守則》內訂明。立法會主席可根據內務委員會經考慮政府意見後所作出的建議，行使酌情權實行該項安排。

行政長官答問會

歷史背景

5.41在1992年10月7日發表的施政報告中，總督彭定康宣布建議設立立法局主席一職，由議員互選產生。他作為總督不會再主持立法局會議，但為要實行向立法局負責，他會在立法局會期內，每個月與議員會面一次，答覆議員的質詢和討論政府的政策及建議，以及就一些重要的官式外訪及其他重要發展，向立法局作出匯報。總督在1992年10月8日應邀出席立法局會議，答覆議員有關施政報告的質詢。該次答問會為時1小時。雖然議員普遍認為這類答問會每次應為時1.5小時，但總督堅持將每次答問會維持在1小時內。在1992年10月至1997年6月期間，立法局共舉行36次答問會，每個立法局會期舉行約7次。

5.42在立法會的正式會議上舉行答問會的做法，為香港特區每位行政長官所採納，但答問會的舉行次數及時間，則有所不同。按照一貫做法，行政長官在答問會開始時先向立法會發言，其後立法會主席會叫喚議員向行政長官提出質詢。

舉行次數及時間

5.43答問會的配合安排通常在內務委員會討論，議員的提問一般關乎答問會的舉行次數及時間。議員一直希望增加答問會的舉行次數，以及延長每次答問會的時間。在1998年7月，行政長官決定每年會出席3次答問會：一次在10月宣讀施政報告後；一次在2月公布財政預算案前，而餘下一次則在6月。在2002年7月宣布引入主要官員問責制後，行政長官決定，"為了加強行政與立法的關係"[28]，他會於每年到立法會4次，與各位議員見面。按照自2002年10月起的做法，每個立法會會期舉行4次答問會，其中一次在施政報告發表後隨即舉行，餘下3次則編定在適當時段舉行。

5.44如有需要，立法會可舉行特別答問會。在2011-2012年度立法會會期，時任行政長官曾蔭權應內務委員會的要求，答允出席在2012年3月1日舉行的特別答問會，就一連串圍繞他接受朋友款待及在深圳租用一個住宅單位的事件，答覆議員的質詢。這是在該個立法會會期內4次答問會以外的一次特別答問會，為時1小時。

5.45雖然《議事規則》並無訂明行政長官答問會的舉行次數，但《內務守則》第4(a)條訂明，答問會每次為時"約一小時"。自2005年11月起，答問會通常為時約1.5小時，此安排至今維持不變。

舉行日期及時間

5.46按照一貫做法，行政長官會表明他屬意舉行答問會的時間，由立法會主席作正式決定。答問會最初在星期四下午舉行，由下午3時開始，但由於立法會會議越來越長，有時候在星期四下午後繼續進行，因此立法會主席決定，如已編定舉行答問會，而舉行答問會當天需繼續進行立法會會議，他會在答問會已編定的開始時間前將立法會會議暫停，並隨而恢復會議。自2012-2013年度立法會會期開始以來，立法會主席以更靈活方式決定答問會的開始時間，以顧及立法會及行政長官本人的需要。

擬提質詢所關乎的事項

5.47行政長官可在答問會開始時就其選擇的主題向立法會發言，而議員可建議任何特定事項，在答問會上就有關事項提出質詢。在答問會舉行前，內務委員會主席會在內務委員會會議上邀請議員就擬討論的特定事項提出意見，並在會後將議員的意見轉達政務司司長[29]。一般而言，除有關特定事項的質詢外，行政長官亦會答覆議員向其提出的其他質詢。

提出質詢的方式

5.48《內務守則》第4(c)條訂明，在答問會上，在立法會當屆任期內發問次數最少的議員可優先提出質詢。每位議員所提質詢的累計總數會用作斷定優先質詢次序。如有議員的優先質詢次序與其他議員相同，立法會主席可酌情決定首先叫喚哪位議員。按照一貫做法，立法會主席會根據議員表示有意提出質詢的次序，以及有關議員所屬的政黨，確保不同政黨的議員均有公平而平等的機會提出質詢。此規則並無應用於2012年3月1日舉行的特別答問會上[30]。

5.49《內務守則》第4(d)條訂明議員向行政長官提出質詢的方式。在一位議員應立法會主席叫喚提出質詢，並在行政長官答覆後，該位議員可提出一項簡短的補充質詢，以求澄清。立法會主席如認為該項補充質詢違反《議事規則》第25條(質詢內容)的規定，可拒絕讓有關議員提出該項補充質詢。

其他發言及聲明

歷史背景

5.50在1997年之前的立法機關，總督有時候認為有必要在立法局內發言(除發表施政報告外)或發表聲明，通常旨在回應公眾關注的事件。在回歸後，行政長官亦採納這種做法[31]。

5.51由於《議事規則》第8(a)條訂明，行政長官可在任何其認為適當的時間向立法會發言，因此行政長官有時候會在立法會會議開始時或在會議進行期間向立法會發言。行政長官的發言無需經過預告，亦不受《議事規則》第19條限制；該條訂明，每次會議所有事項須依照《議事規則》第18條(各類事項的次序)規定的次序，列於該次會議的議程內。因此，立法會主席會考慮行政長官的意願，才決定其發言在有關會議議程內的次序。

要求澄清或提出質詢

5.52有關議員可否就行政長官的發言要求澄清的問題，立法會主席裁定[32]《議事規則》第8(a)、(b)及(c)條須分別獨立處理。就行政長官根據《議事規則》第8(a)條所作的發言，議員不可要求澄清或提出質詢。在2002年4月17日，行政長官向立法會發言，而未有具體提述是根據那一條特定規則。在該次情況，行政長官在發言後接受議員的提問[33]。就在2008年6月25日及2012年10月17日的立法會會議上所作的另外兩次發言，行政長官表示他是根據《議事規則》第8(a)條出席會議。當時的立法會主席裁定，議員不可在當天隨後的會議過程中就行政長官在該次會議上所作的發言提出質詢。由於行政長官並非獲委派官員，因此《議事規則》第28條(該條准許議員向發表聲明的獲委派官員提出簡短扼要的問題)及第39條(該條准許議員打斷其他議員的發言以求澄清)，並不適用於行政長官所作的發言。

獲委派官員代表政府發表的聲明

5.53行政長官可指派一位獲委派官員(例如政務司司長或相關政策局局長)代表政府在立法會內發表聲明，以公布新的公共政策或匯報重要項目或研究的進度。

行政長官出席委員會會議

歷史背景

5.54雖然在1997年之前適用的《會議常規》訂明，總督可酌情出席立法局轄下委員會或小組委員會的會議(在他不再擔任立法局主席後)，但紀錄顯示，歷任總督不曾出席立法局轄下委員會或小組委員會的任何會議。

5.55議員自回歸以來不時詢問，除了出於自願而出席會議外，行政長官是否亦應該出席立法會轄下的委員會會議。根據《基本法》，行政長官行使領導香港特區政府的職權[34]，亦同時對立法會負責。除了為《議事規則》第8(c)條訂明的目的(即提出任何政策、措施、法案、決議案、議案或議題，以便由及在立法會或有關委員會或小組委員會辯論)外，個別委員會可自行決定應否為其他目的邀請行政長官出席立法會轄下的委員會或小組委員會會議。委員會可因應每次的情況作出處理。

有關嚴重急性呼吸系統綜合症爆發事件的調查

5.56在2004年5月調查政府與醫院管理局對嚴重急性呼吸系統綜合症爆發的處理手法期間，有關的專責委員會認為，由於行政長官董建華成立及親自主持一個督導委員會，負責指揮及統籌政府抗疫的應變，因此有必要向他取證。考慮到《立法會(權力及特權)條例》[35] 及《立法會議事規則》第8條對行政長官地位所確認的形式，以及與立法會要求證人到其席前作證的權力有關的法律條文，專責委員會認為立法會已獲賦權傳召任何人(包括行政長官)到其席前作證。然而，政府並不同意。由於需要更多時間研究香港特區首長須受制於相關傳票"在憲制上是否恰當"的問題，專責委員會其後要求行政長官提交書面回應，解答專責委員會所提出的問題，並在專責委員會的正式研訊程序以外，於2004年5月22日在香港禮賓府與行政長官舉行閉門會議。專責委員會在其商議過程中已考慮從行政長官取得的有關資料，並將該次會議的紀錄納入專責委員會報告內。

有關梁振英先生以西九龍填海區概念規劃比賽評審團成員身份在該比賽中的參與的調查

5.57立法會亦於2012年2月29日議決委任一個有傳召證人權力的專責委員會，以研究梁振英先生以西九龍填海區概念規劃比賽評審團成員身份在該比賽中的參與及相關事宜。當梁振英先生被傳召作為證人向專責委員會作證時，他是行政長官選舉的參選人之一。梁先生出席了2012年3月20日及4月21日的公開研訊。雖然梁先生在2012年3月25日[36] 當選為香港特區第四任行政長官，但對於他作為行政長官候任人在2012年4月21日出席會議向專責委員會作證，會否引起任何憲制問題，當時未有提出任何疑問。

立法會根據《基本法》第七十三(十)條傳召證人的權力是否適用於行政長官

5.58在2012年12月7日，關於議員就調查政府處理行政長官梁振英物業的涉嫌非法僭建物所提出的兩項建議，內務委員會研究與立法會傳召證人的權力有關的事宜，以及立法會的傳召權適用於行政長官所帶出的憲制、法律及其他相關考慮事宜。議員認為，行政長官具有憲制責任，尋求適當途徑讓立法會可根據《基本法》妥為履行職權。依委員會的觀點，《議事規則》第8條便是此等途徑的一例。

5.59《基本法》第四十八(十一)條賦權行政長官"根據安全和重大公共利益的考慮，決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其屬下的委員會作證和提供證據"，這項權力亦反映於《立法會(權力及特權)條例》第14(2)條。行政長官根據第四十八(十一)條可行使的權力是否適用於其本人，有待進一步探討，並會按個別情況考慮。

彈劾行政長官

實施第七十三(九)條的程序

5.60《基本法》第七十三(九)條訂明立法會行使以下職權[37]：

"如立法會全體議員的四分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過進行調查，立法會可委托終審法院首席法官負責組成獨立的調查委員會，並擔任主席。調查委員會負責進行調查，並向立法會提出報告。如該調查委員會認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定"。

(英文譯本)
"If a motion initiated jointly by one-fourth of all the members of the Legislative Council charges the Chief Executive with serious breach of law or dereliction of duty and if he or she refuses to resign, the Council may, after passing a motion for investigation, give a mandate to the Chief Justice of the Court of Final Appeal to form and chair an independent investigation committee. The committee shall be responsible for carrying out the investigation and reporting its findings to the Council. If the committee considers the evidence sufficient to substantiate such charges, the Council may pass a motion of impeachment by a two-thirds majority of all its members and report it to the Central People's Government for decision".

5.61概括而言，《基本法》第七十三(九)條賦權立法會可通過議案彈劾行政長官，前提是行政長官被指控有嚴重違法或瀆職行為，而首席法官擔任主席的調查委員會找到證據證實有關指控。2006年，鑒於第七十三(九)條性質重要，第三屆立法會的議事規則委員會開始研究是否有需要在《議事規則》下訂立特定規則，以處理該條文的實施。委員會認為，即使為此目的而訂立特定規則，規管議案、發言規則等的一般規則在適當情況下應該適用。議員及政府已就各項方案及實施細節獲得諮詢。

5.622008年，在第四屆立法會期內，議事規則委員會再度探討此議題，並擬訂建議方案，向議員及政府進行第二輪諮詢。委員會在建議方案中特別指出，第七十三(九)條包含3個步驟：

第I階段：啟動彈劾程序與調查議案

立法會全體議員不少於四分之一就調查議案聯名簽署預告(指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為的內容載於議案中)，委托終審法院首席法官負責組成獨立的調查委員會，並擔任主席，對有關指控進行調查。

第II階段：對指控進行調查

如果行政長官拒絕辭職，在立法會會議上動議調查議案並進行辯論，議案如分別獲出席會議的兩部分立法會議員各過半數票通過，立法會可委託首席法官調查有關指控。

調查委員會完成工作後，會向立法會提出報告。

第III階段：彈劾案

如調查委員會認為有足夠證據構成有關指控，可在立法會動議彈劾案。

如議案獲立法會全體議員三分之二多數票通過，須把決議報請中央人民政府決定。

5.63就這議題進行諮詢及進一步討論的過程中，委員會認為只須就關乎議會整體的兩類議案訂立特定規則，分別是調查議案(內載有向行政長官提出議案內所載指控的啟動步驟)及彈劾議案。委員會注意到政府要求就調查議案給予較長預告期，讓行政長官有充分時間考慮有關議案及決定是否辭職。委員會亦注意到，一些議員關注由首席法官組成的調查委員會的調查方式，以及如何才會構成第七十三(九)條中所指的"嚴重違法"及"瀆職"行為。由於《議事規則》未有訂立特定規則無礙於根據第七十三(九)條動議調查議案，經商議後協定，待進一步討論已提出事項及其他技術性安排的處理方法後，現行《議事規則》中規管議案、發言規則等的條文，應適用於議員根據第七十三(九)條動議的任何議案。

根據第七十三(九)條提出的行動

5.642012年5月，23位議員根據第七十三(九)條聯合提出行動，由其中一位議員作為調查議案動議人，指控在任行政長官有嚴重瀆職行為。該議案委託首席法官根據《基本法》組成調查委員會，並擔任該委員會的主席，以調查有關瀆職行為及向立法會提出報告。涉嫌瀆職行為的詳情載列於議案的附表。雖然《議事規則》中並無條文規管根據第七十三(九)條動議的議案，但該等議員採用的格式，與根據《基本法》第七十九(六)條及第七十九(七)條動議解除立法會議員職務的議案格式相類似。立法會於2012年4月26日接獲該議案的預告，當中表示擬於2012年5月16日的立法會會議上就該議案進行辯論。2012年5月8日，主席指示把該議案納入立法會會議議程。就該項辯論而言，關乎議案的一般規則適用。該等規則包括關乎發言次序的第33條、關乎發言時間及方式的第36(5)條，以及關乎就議員議案作表決的第46(2)條。然而，由於臨近2011-2012年度會期完結前議會事務繁多，在立法會會議議程上，此項議員議案編排在多項政府法案及議案之後，最終沒有機會於時任行政長官的任期於2012年6月30日完結前，在立法會會議上動議。

5.65立法會於2012年12月20日接獲預告，27位議員根據《基本法》第七十三(九)條聯合提出一項調查議案，並於2013年1月9日的立法會會議上動議該議案。在27位議員中，其中一位議員被指名為議案的動議人，指控在任的行政長官有嚴重違法及／或瀆職行為。該議案委託首席法官組成調查委員會，並擔任該委員會的主席，以調查涉嫌瀆職行為及向立法會提出報告。涉嫌瀆職行為的詳情載列於議案的附表內。該議案獲納入2013年1月9日立法會會議的議程，並在該次會議上動議及進行辯論。關乎發言次序、發言時間及方式的一般規則當時適用。該議案根據《議事規則》第46(2)條付諸表決，不獲通過。

5.66根據《議事規則》第46(2)條，通過議員議案的表決方法不適用於根據《基本法》第七十三(九)條就議員提出的彈劾議案而動議的議案。然而，由於在2013年1月9日立法會會議上表決的議案是調查議案而不是彈劾議案，因而採用了須獲功能界別選舉產生及地方選區直選產生的兩部分議員分別過半數通過的表決方法。只有當首席法官的調查委員會證實有足夠證據構成指控，其後並就此動議彈劾行政長官的議案，第七十三(九)條所訂"以全體議員三分之二多數通過"的表決規定，才告適用。

與行政長官有關的議案

5.67不時有個別議員提出議案，請求立法會批准成立專責委員會，以調查與在任行政長官履行職責或個人操守相關的事宜及／或請求獲得授權，命令在任行政長官出席與該等事宜有關的立法會委員會會議。只要該等議案符合《議事規則》中作出預告及其他相關規定，議案便會一如其他議案，被納入立法會會議議程，和進行辯論及表決[38]。

對行政長官的不信任議案

5.68對行政長官表達不信任或要求他辭職的議案，有別於《基本法》第七十三(九)條所載的議案。此類議案沒有立法效力，故此只是一種意見的表達。立法會就不信任政府首長的議案進行辯論的慣例，可追溯至1995年7月，當時一位議員對在任的香港總督提出不信任議案[39]。處理該議案的方式與其他不擬具有立法效力的議案相同。回歸後，曾有議員提出議案，要求行政長官辭職或對其表達不信任[40]，處理這些議案的方式亦與其他不擬具有立法效力的議案相同。

5.69與申請辯論時段提出議案表達意見一樣，有意對行政長官提出不信任議案的議員，必須先透過《內務守則》第13及14條所載的編配機制取得辯論時段，並根據《議事規則》第29(1)條，就擬動議的議案給予不少於12整天的預告。這類議案可被修正。《議事規則》G部規管議案及修正案的所有規則，以及H部規管發言規則的規則均適用。由於這類議案受第37條規管，內務委員會會建議指定的發言時限，供立法會主席採納。除非內務委員會另行提出建議，否則《內務守則》第17(b)條所載由內務委員會指定的發言時間，亦適用於對行政長官提出的不信任議案。這類議案屬於議員議案，因此會根據《議事規則》第46(2)條進行表決，須獲在席兩部分議員的多數票方為通過。

與提述行政長官的行為有關的規則

5.70現行《議事規則》中載有兩項條文，即第41(7)及25(1)(j)條，限制提及行政長官的行為及／或品格。該兩項規則如下：

第41條 (發言內容)

(7)除屬JA部(特定議案的處理程序)適用的議案所針對的行為外，不得提及行政長官、行政會議成員或立法會議員非履行公職時的行為。

第25條 (質詢內容)

(1)質詢須符合以下規則：

(j)不得問及本議事規則第41(7)條(發言內容)所述人士的品格或行為，亦不得問及其他人士在其公職或所參與的公共事務範圍以外的品格或行為。

5.71第41(7)條[41] 的用意是，除非彈劾案所針對的是行政長官的行為，否則議員不得在立法會發言中提及行政長官非履行公職時的行為。立法會主席在考慮是否接納擬提出的議案或修正案時，會參考此項規則。

5.72第25(1)(j)條就議員在立法會提出質詢，施以更嚴格的限制。嚴格而言，議員不得問及行政長官的品格或行為，包括與履行公職有關的品格或行為。下文各段將闡述第25(1)(j)及41(7)條的實際應用。

5.732012年2月，傳媒作出了一連串報道，指控當時的行政長官接受利益和款待，立法會主席於2012年2月29日的立法會會議上，根據《議事規則》第24(4)條准許就該等指控提出8項急切質詢。立法會主席以事項性質急切及與公眾有重大關係為理由，准許提出有關質詢。[42] 在同一次會議上，立法會主席亦根據《議事規則》第16(2)條准許無經預告而就以下議題動議一項休會待續議案："行政長官的誠信、清廉操守及維護3月25日來屆行政長官選舉公平、公正的責任"。第16(2)條關乎為方便議員討論某項對公眾而言有迫切重要性的問題而動議的休會待續議案。當立法會代理主席[43] 考慮這項議案是否可能會導致難以遵從第41(7)條時，接納該議案本身所針對的並非行政長官的個人行為，而是公眾對擔任行政長官的人的誠信和清廉操守，以及其維護即將舉行的選舉公平、公正的責任的期望，辯論範圍可以相當廣泛，因此批准將該議案列入立法會議程，但提醒議員就該議案發言時須留意第41(7)條的限制。

5.74在2012年2月29日的同一次會議上，議程已編排了8項急切口頭質詢及一項休會辯論，立法會主席應行政長官的要求，准許翌日暫停會議，以舉行一場特別答問會。行政長官回應了內務委員會的要求，並表示其誠信和品格已因該等指控而備受質疑，故認為可藉此機會向立法會作出交代，以及回應議員質詢。在暫停立法會會議以舉行特別答問會前，立法會主席藉此機會就第41(7)條如何適用於議員在休會待續議案辯論時的發言，以及第25(1)(j)條如何適用於在特別答問會上提出的質詢，表達了其意見。他的意見綜述如下：

(a)第41(7)條規定"不得提及行政長官......非履行公職時的行為"。立法會主席在主持就"行政長官的誠信、清廉操守及維護來屆行政長官選舉公平、公正的責任"進行的辯論時，相當關注議員發言時所提及行政長官的作為是否與辯論議題相關。由於他注意到並無議員提及與辯論議題無關的作為，或行政長官非履行公職時的作為，因此他認為立法會已在執行《議事規則》及准許議員進行有意義的辯論之間，取得合理平衡；

(b)第25(1)(j)條適用於所提出的質詢的內容，並規定議員不得問及行政長官的品格或行為。立法會主席認為，基於行政長官已答允出席是次答問會，讓議員就其接受朋友款待一事及其在深圳租住的單位提出質詢，議員因此不受藉第25(1)(j)條施加的限制所約束，否則將違背舉行答問會的目的。

重議發回的法案

5.75正如第5.5段所概述，根據《基本法》第四十九條，行政長官如認為立法會通過的法案不符合香港特別行政區的整體利益，可在3個月內將法案發回立法會重議。立法會如以不少於全體議員三分之二多數再次通過該發回的法案，行政長官必須在一個月內簽署公布。行政長官如拒絕如此行事，經協商後仍不能取得一致意見，行政長官可按照《基本法》第五十條解散立法會。重選的立法會如仍以全體議員三分之二多數通過所爭議的原案，而行政長官仍拒絕簽署，根據《基本法》第五十二條，行政長官必須辭職。

臨時立法會對有關程序的觀點

5.76臨時立法會議事規則委員會曾研究訂立機制，以處理《基本法》第四十九及五十條所述的情況。該委員會在1998年4月1日發表的報告中載錄其意見，並透過秘書處轉達首屆立法會，詳情如下：

(a)除非多數議員另有決定，否則應由一個委員會仔細研究該發回的法案及行政長官將法案發回的理由；

(b)在該程序中，經考慮有關各方(包括政府、負責該法案的議員或官員及其他相關各方)的意見後，應容許對該發回的法案作出修訂；

(c)如認為有需要，議員應獲准在立法會辯論該法案，並在全體委員會上作出修訂；及

(d)該法案不論經修訂與否，應在動議一項"法案經重議後予以通過"的議案後付諸表決。如有關法案以原來的形式獲全體議員三分之二多數通過，便須援用《基本法》第五十條。

《議事規則》第66條

5.77首屆立法會候任議員在1998年6月考慮有關事宜時，同意暫時在《議事規則》內訂立程序綱領，但須在稍後階段再作詳細討論。該程序綱領反映於立法會在1998年7月2日通過的《議事規則》第66條。在1999年5月至2000年6月期間，議事規則委員會繼續研究規則第66條所涉及的技術問題，特別集中探討"重議"過程、"取得一致意見"的機制，以及如何對發回的法案作出修訂。委員會認為應訂立程序安排，讓議員考慮政府提出的任何新建議，以及在認為該等建議可以接受時，可對原案作出修訂。政府接納此安排，認為有助於進行協商，從而取得一致意見。

5.782000年6月9日，議事規則委員會向內務委員會提出其擬議機制，徵詢議員意見，有關建議獲議員贊同。在2000年6月21日的立法會會議上，動議修訂《議事規則》第66條的議案獲得通過。獲核准的機制要點如下：

(a)立法會秘書在接獲由行政長官證明須發回立法會重議的法案後(應於該法案獲通過後的3個月內進行)，須將該發回的法案的一份文本送交每名議員，並安排在憲報刊登該法案全文；

(b)該法案的簡稱須列入立法會會議的議程內，並在立法會會議上宣讀。一名獲委派官員可以就該法案發回發言，該法案隨即交付內務委員會，除非立法會就所提出的一項可無經預告而動議的議案另有命令。如該議案獲得通過，即當作已動議就該發回的法案付諸表決，立法會即須就該議案進行辯論及付諸表決；

(c)政府屆時可向立法會提出另一項法案，以修訂該發回的法案。如該發回的法案交付內務委員會，內務委員會可安排按其認為適當的任何方式研究該發回的法案，而如已有另一項法案同時提出，亦可命令連同該另一項法案研究該發回的法案；

(d)內務委員會在完成該發回的法案的商議工作後，而同時並無通過另一項修訂該發回的法案的議案，便可在立法會會議上動議一項該發回的法案予以通過的議案。議員不得動議修正該議案；

(e)如動議該發回的法案予以通過的議案獲數目不少於全體議員三分之二多數的議員贊成，立法會秘書須核證該獲立法會第二度通過的法案的真確本一份，並將之呈交行政長官。

拒絕通過財政預算案或其他重要法案

5.79《基本法》第五十條就立法會拒絕通過由政府提交的財政預算案或其他重要法案的情況訂定條文。首屆立法會議事規則委員會亦在1999至2000年度立法會會期內，研究處理有關情況的程序安排。"財政預算案"及"重要法案"兩詞的詮釋問題交付政制事務委員會，以便與政府進行討論。政制事務委員會贊同政府的觀點，認為就《基本法》第五十及五十一條而言，"財政預算案"是指政府為取得每年開支預算批准而提出的撥款條例草案，而"重要法案"則是政府在向立法會提出時，已指明為重要法案的法案。委員會察悉政制事務委員會的觀點。

5.80在重新研究"財政預算案"(撥款條例草案)的諮詢過程中，議事規則委員會認為如該法案被立法會拒絕，處理發回的法案的機制亦適用於重新提交予立法會考慮的撥款條例草案。不過，在同一會期內重新提交的撥款條例草案將受《議事規則》第51(7)(a)條規限。該規則規定，如某法案載有與另一項在二讀時業經立法會表決的法案實質相同的條文，則該法案在同一會期內不得繼續進行立法程序。為使撥款條例草案可在同一會期內重新提交予立法會，委員會建議修訂《議事規則》第51條，訂明凡撥款法案的二讀或三讀議案遭否決，可在同一會期內提交另一項所載條文相同或實質相同的撥款法案。這項修訂在2000年6月21日的立法會會議上獲得通過。

委派官員列席立法會會議

5.81為體現對立法會負責，政府按照《基本法》第六十二條(六)規定，委派官員列席立法會會議並代表政府發言，包括答覆議員就政府的工作提出的口頭質詢[44]，以及參與議員在立法會會議上提出的議案辯論。行政長官作為政府的首長，憑藉此條款有權委派官員列席立法會或其屬下委員會、小組委員會的會議。行政長官委派官員的名單，載於附錄5-A的附表。

5.82該項委派官員的安排，亦適用於不時實任擔當或署理指明職位的官員。官員的委派通常在行政長官就任之初、或在政府經歷重大組織架構變動之後作出；此後，除非經由行政長官撤回，否則有關的委派安排繼續生效。根據《立法會(權力及特權)條例》(第382章)第8A條，指定的官員憑藉第3、4及第5條，享有與議員相同的特權及豁免權，即言論及辯論的自由、有關法律程序的豁免權及免遭逮捕權。至於不屬獲委派官員而被邀列席立法會委員會或小組委員會的會議，慣常做法是由該官員請求行政長官，按個別情況作出委派。[45]

《議事規則》中的相關條文

5.83為落實《基本法》第六十二(六)條，《議事規則》第9(1)條規定，獲委派官員可列席立法會、全體委員會、財務委員會或財務委員會屬下小組委員會的會議，並代表政府發言。此外，《議事規則》第9(2)條規定，獲委派官員可就擬列入立法會會議議程內的事項，向立法會秘書作出預告。該等事項包括提出政府法案及恢復二讀辯論、提交文件及就此向立法會發言、發表聲明，以及動議政府議案。當某一事項列入議程之內，就該事項列席的官員職位名稱，將在取得立法會主席批准後，載列於議程內。在實際安排上，行政署長會通知立法會秘書，就相關議程項目列席的官員職位名稱。

5.84根據《議事規則》第10(2)條，獲委派官員列席立法會會議時，將獲得與立法會議員同樣的對待，但以下的議事規則對他們並不適用：

—第1條(宗教式或非宗教式宣誓)

—第3條(主持立法會及全體委員會會議)

—第8條(行政長官出席會議)

—第17條(會議法定人數)

—第20條(呈請書的提交)

—J部(表決)

—第71(2)、(5A)、(5B)及(5C)條(財務委員會)

5.85除了就個別事項列席立法會會議的獲委派官員外，第10(3)條規定，政務司司長、財政司司長及律政司司長均為獲委派官員，除非行政長官另有指示，否則他們可以列席立法會、全體委員會、所有其他委員會及小組委員會的任何會議。

主要官員暫時缺席

5.862002年4月，行政長官董建華引入主要官員問責制。在此制度下，主要官員通過合約任用，並非公務員。此等主要官員被指派列席立法會全體會議，代表政府發言、回應議員質詢、提出法案及議案，並履行其他相關職責。在2002年4月，主要官員包括3位司長及11位局長。及至2007年7月，局長數目增至12位。由於常任秘書長負責協助局長，但本身並非主要官員，當時每有局長暫時缺席，便會安排另一位局長列席立法會會議，並就缺席局長職責範圍內的既定政策，代表政府發言。此等安排當時被指有欠妥善，而在立法會會議的質詢時段中情況更甚。

5.87在2007年，行政長官曾蔭權在政治委任制度中，引入另外一個層級的官員，即副局長，擔任局長的副手，協助局長處理一系列政治職務(包括立法會事務)。自2008年5月起，每當有局長暫時缺席，而相關政策局會委派副局長，而該位副局長會代局長行事。如副局長一職在政策局內懸空，當有會議需要相關局長列席，一貫做法是由另外一位局長代表缺席的局長發言。一個例外的情況是公務員事務局局長的暫替安排。由於該位局長沒有獲得編配政治任命的副局長或政治助理，每當他缺席時，便由該局常任秘書長列席立法會及其屬下委員會會議。

加強政府與立法機關溝通的方法

5.88自1997年以來，甚或在回歸之前，議會出現了不少變化，以促進與政府的溝通，並讓市民知悉一些可能會引起社會整體或特定界別關注的新政策和立法或財務建議。個別委員會舉行了更多公開聽證會，讓市民對立法建議或新政策提出的意見，可適時傳達負責政策制訂的決策者。就此，政府和立法會亦不時商定常規安排，加強溝通合作，以下是其中一些例子。

就公共政策向立法會諮詢

5.89政府與立法會的一項既有共識是，政府在切實可行的情況下，會盡早在立法會或其委員會會議宣布重大政策，並於制訂此等政策期間，諮詢議員的意見。

5.90政策議題通常在立法會18個事務委員會會議中討論。所有重要的立法或財務建議，均應先交由相關的事務委員會作初步討論，然後才分別正式提交立法會或財務委員會。相關文件應在事前盡早提交。政策局局長及／或副局長應出席相關事務委員會的所有會議，回應議員提出的質詢或索取與議程項目相關資料的要求。

5.91就施政報告及每年的財政預算而言，政府會在決定推出新的政策措施，以及稅務和公共開支建議前，諮詢立法會議員的意見。

讓議會有充分時間詳細審議立法建議

5.92政府與立法會另一既有共識是，讓立法會有充分時間研究及審議每項法案或附屬法例。訂明法例提交立法會時序的立法議程，應於新立法年度之初發出，而更新的立法議程則應於該年度較後時間提交。事務委員會主席與相關政策局局長在立法年度之始，會舉行會議，考慮就各項立法建議諮詢事務委員會的最合適時間。政府須就將會提交立法會的各項法案或附屬法例，提供立法會參考資料摘要。

5.93凡須由政府動議議案請立法會批准的附屬法例，倘決定交予內務委員會屬下小組委員會詳細研究，政府通常會撤回議案的預告。至於可由立法會修訂的附屬法例，審議期於提交立法會省覽後28天屆滿(並可由立法會決議延展21天[46])，除非有緊急和特殊的理由，否則生效日期應訂於延展審議期之後。

內務委員會的角色

5.94除《議事規則》正式訂明的職權範圍外，內務委員會亦同時提供一個討論場合，讓議員就有關立法機關與政府的關係，交換意見。在每次定期會議之後，內務委員會主席及副主席通常會與政務司司長會面，跟進議員在內務委員會提出的問題。內務委員會主席會於下一次會議，向內務委員會作出匯報。

與政務司司長及財政司司長的溝通

5.95按照一貫做法，政務司司長會定期出席內務委員會會議，解釋重要政策及回應議員提問。財政司司長則會每年最少兩次，出席財經事務委員會會議[47]，講述香港經濟情況及宏觀經濟問題的最新發展。財政司司長並會向財務委員會簡報每年的財政預算，以及在有需要時出席該委員會的定期會議。

[1]
香港特別行政區基本法起草委員會主任委員姬鵬飛先生1990年3月28日在第七屆全國人民代表大會第三次會議上的發言。
[2]
政制及內地事務局局長在2010年1月27日的立法會會議上就議員質詢的答覆。立法會議事錄。
[3]
《基本法》第六十四條及第七十三(四)、(五)及(六)條。
[4]
根據梁國雄訴香港特別行政區立法會主席，CACV 123/2012，法庭裁決"法定程序"指立法會《議事規則》。
[5]
分別載於《基本法》第四十八(三)、六十四及七十六條。
[6]
《基本法》第七十三(一)、五十六、六十二(五)、七十二(一)、四十八(三)、六十四、四十九及五十條。
[7]
《基本法》第五十二(二)條。
[8]
《基本法》第五十及五十二(三)條。
[9]
《基本法》第七十四條。
[10]
《基本法》第四十八(三)及六十四條。
[11]
梁國雄對香港特別行政區立法會主席[2007] 1 HKLRD 387判決書，第87至88段。此做法反映英國下議院一項常規慣例，即財政主動權在於政府。
[12]
就第五十、五十一及五十二條的文意而言，"財政預算案"指撥款法案。
[13]
《基本法》第六十二、四十八(十)、六十四、七十三(二)及(三)、四十八(三)、五十及五十二條。
[14]
《基本法》第七十三(七)及四十八(六)條。
[15]
《基本法》第六十二、七十三(十)及四十八(十一)條。
[16]
《議事規則》第14(2)條。
[17]
1968年《香港會議常規》第6(3)條。
[18]
《會議常規》雖無明文訂明，但在總督寶雲任內由1884年起曾設立會期，至總督德輔於1887年接任為止。總督寶雲確曾在每個會期開始時發表序辭。
[19]
《會議常規》第6(3)條：總督"表發演詞"於1971年11月3日修訂為向法局"發言"。
[20]
在1995-1996立法會期，由於有需要在首次立法局會議上選出主席，當天立法局會議在上午選出主席及議員宣誓後暫停會議，待下午復會時，總督始行發表其施政報告。
[21]
《基本法》第七十三(四)條。
[22]
內務委員會於2002年7月5日舉行特別會議，以討論政府改變在每年1月發表行政長官發表施政報告的決定。議事規則委員會及內務委員會繼續於2002年9月至2003年6月期間，討論日後發表施政報告及財政預算案的時間表。
[23]
《議事規則》第23(1)條。
[24]
例子包括在2009年10月14日修訂《2009年空氣污染管制(揮發性有機化合物)(修訂)規例》的決議案；以及在2010年10月13日修訂《2010年郊野公園(指定)(綜合)(修訂)令》和延展兩項附屬法例審議期限的決議案。
[25]
《議事規則》第27條訂明，《議事規則》E部(第25條(質詢內容)除外)並不適用於根據第8條(行政長官出席會議)向行政長官提出的質詢。
[26]
議事規則委員會的工作進度報告(2000年10月至2001年6月)。
[27]
在"3加1"模式下，可供議員發言的會議會由兩天延長至3天，包括針對特定政策範疇，分3天進行的合共6個辯論環節，以及針對一般政策，在會議最後一天進行的一般辯論。議員在各個辯論環節中發言不得多於一次；而在一般辯論中，他們每次發言不得超過7分鐘，總發言時間則為15分鐘。每個環節結束時，官員會獲邀作回應。
[28]
行政長官於2002年7月8日的答問會上所作的發言。
[29]
《內務守則》第4(b)條。
[30]
就2012年3月1日的特別答問會，立法會主席認為公平的做法是讓所有政治黨派的議員提出質詢，因此並無採用個別議員在立法會當屆任期內所提質詢的累計數目，來決定議員提出質詢的優先次序。
[31]
例子包括董建華先生在2002年4月17日就新設的主要官員問責制所作的發言；曾蔭權先生在2008年6月26日就政治委任制度所作的發言，以及梁振英先生在2012年10月17日就其管治理念、工作進度及政策方向所作的發言。
[32]
立法會主席就行政長官根據《議事規則》第8(a)條發言所作的裁決，該裁決關乎行政長官在2012年10月17日所作的發言。(2012年10月22日)
[33]
發言及質詢的總時間維持在45分鐘內。
[34]
《基本法》第四十八(一)條。
[35]
根據《立法會(權力及特權)條例》第8A條，行政長官在出席立法會或委員會會議時享有該條例第3、4或5條(即言論及辯論的自由、有關法律程序的豁免權及免遭逮捕)所提供的或授予議員[立法會議員]的相同特權及豁免權。
[36]
梁振英先生在2012年3月28日獲中央人民政府任命為香港特區行政長官。
[37]
《基本法》第七十三(九)條的中、英文版本並列，因為議事規則委員會認為，討論與實施此條文有關的任何事宜時，必須參考原文，即中文版本。
[38]
於2000年11月22日、2012年3月21日、2012年7月11日、2012年12月19日及2013年2月20日舉行的立法會會議。於上述會議動議的有關議案全遭否決。
[39]
有關的立法局會議於1995年7月12日舉行，有關議案遭否決。
[40]
於2003年5月14日、2003年10月8日、2012年4月18日及2012年12月12日舉行的立法會會議。
[41]
JA部(特定議案的處理程序)載於第41(7)條，因為此部分旨在涵蓋根據《基本法》的條文動議的議案，例如根據《基本法》第七十九(六)或七十九(七)條動議取消議員的資格的議案，以及一般議案規則未必適用的其他議案。若為根據《基本法》第七十三(九)條動議彈劾案制訂程序，該程序很有可能納入此部分。
[42]
經有關議員同意，內務委員會決定如行政長官答允出席答問會，於2012年2月29日提出的急切口頭質詢可改為書面質詢。在行政長官答允出席於2012年3月1日舉行的特別答問會後，該8項急切口頭質詢改為書面質詢。
[43]
議員根據《議事規則》第3(2)及(3)條要求立法會代理主席裁定可否提出與行政長官選舉有關的議案，因為立法會主席早前宣布正考慮是否參選成為候選人，並且認為不能執行有關職務，即作出裁決。
[44]
《議事規則》第22及23條訂明，每次會議可提出不多於22項質詢，而要求口頭答覆的質詢不得多於6項，除非某次會議將不會就不擬具立法效力的議案進行辯論，在此情況下，則可提出不多於10項要求口頭答覆的質詢。
[45]
其中一個例子是委派政制發展專責小組成員梁愛詩女士，由2005年10月20日至12月31日列席委員會及小組委員會的會議。
[46]
立法會可通過決議，延展審議期至原審議期屆滿21天後的首次會議。
[47]
根據內務委員會在1998年10月23日作出的決定，財經事務委員會獲賦職責，邀請財政司司長定期出席其會議。所有立法會議員均會獲邀出席該等會議。