ISE20/15-16

• 由於科技發展迅速及生產成本下降，民用無人飛機^{1註釋符號代表本文討論的無人機是較常見的一種小型無人駕駛飛機(small unmanned aircraft)，體積輕巧，配備攝錄儀器，由電池驅動，一般航程在30分鐘以下。}(即無人駕駛飛機)的使用近年急速增長。根據市場估計，無人機的全球銷售額可於2017年高達50億美元(390億港元)，為2015年的3倍。^{2註釋符號代表根據高盛投資研究部(Goldman Sachs Investment Research)的資料，2015年全球民用無人機市場的價值為15億美元(117億港元)，預計到2017年將增加3倍至50億美元(390億港元)。} 雖然無人機在商業應用上有巨大潛力，但如何在推動科技創新與保障公眾安全及私隱之間謀求平衡，將成為世界各地監管當局的新挑戰。
• 香港約有5 000部^{3註釋符號代表請參閱Hong Kong Business (2015年7月)。}無人機，主要用於消閒或商業用途，例如空中攝影、測量及製圖，以及進行氣體喉管檢查等。據現行的民航規則，用於消閒用途而重量少於7千克的無人機，若符合指定的操作安全規定，可在未經許可的情況下使用。^{4註釋符號代表重量不足7千克的無人機不受《1995年飛航令》(Air Navigation Order 1995)的大部分條文約束。但無人機不可在300呎以上的上空、機場500米範圍內或在不受無人機操作者管轄的任何人士、船隻、車輛或構築物之上或其內的50米範圍飛行。魯莽或疏忽操作無人機而危害他人或財產安全，可被檢控。} 不過，無人機若用於商業用途，不論其重量，必須事先獲得當局許可。2013年至2015年期間，共有111宗許可證申請，當中共84宗獲得批准。
• 政府於2016年4月回應立法會就無人機安全問題提出的關注時表示，當局正了解"海外民航當局對無人機規管要求的進展"，以便"檢討規管政策"。由於美國及新加坡均曾在2012年至2016年期間修訂其規管制度，本期《資訊述要》扼要論述兩地在規管無人機方面的發展。

近年使用無人機的全球趨勢

• 廣泛商業應用：無人機配備全球衛星定位系統、高解像度攝影機，甚至熱能感應器等裝置，可以更有效益和以創新的方式執行任務。這些創新的應用方式包括：(a)農業上的農作物監測；(b)建築業的工地及布局規劃；(c)採礦業的石油及氣體開採；(d)公用事業的維修保養；(e)物流業的貨物運輸；(f)媒體及娛樂業的空中攝影；及(g)搜索及救援工作。
• 潛在經濟效益：因此，無人機的創新應用被公認為有潛力提升及改善許多行業的生產力。根據美國消費電子協會(US Consumer Electronics Association)在2015年發表的研究結果，無人機產業及其應用可在2015年至2025年間帶來多達820億美元(6,400億港元)的整體經濟效益，創造逾10萬個職位。
• 風險及威脅：然而，無人機的運行數量增加，亦會帶來一定風險，當中包括威脅公眾安全，因為魯莽的操作者可能會使無人機飛近機場、飛機或高樓大廈，造成人命傷亡及財物損毀。事實上，美國當局在2015年內收到有關不安全操作無人機的報告，已飆升4倍至1 200宗。無人機亦可能威脅敏感設施如軍事設施、監獄、體育場館及主要政府建築物，特別在未有妥善的身份識別措施下，當局難以對擅闖者採取執法行動。此外，無人機亦引起保障私隱的關注，因為無人機配備的攝影機及感應器可在航行時收集大量資料(不論有意或無意)，可對個人私隱造成附帶的侵擾。
• 尚未制訂共同的規管制度：全球各地的監管機構仍未對無人機制訂共同的規管標準。國際民用航空組織(International Civil Aviation Organization)(下稱"國際民航組織")^{5註釋符號代表國際民用航空組織(下稱"國際民航組織")是聯合國屬下的專門機構，成立於1944年，負責《國際民用航空公約》(Convention on International Civil Aviation)(即《芝加哥公約》(Chicago Convention))的施行及管理事宜。國際民航組織致力與其成員國及業界團體就國際民航標準和建議做法及政策達成共識，以建立一個安全、高效、穩妥、經濟上可持續發展及對環境負責的民航業界。}191個成員當中，迄今只有約三分之一制訂了無人機的規管制度，而且該等制度目前並不一致。雖然國際民航組織現正在研究對無人機制訂自願性的標準及建議做法，但目前缺乏共同一致的規管情況會持續一段時間，直至國際民航組織在2018年提出有關的初步建議。

美國對無人機的規管制度

• 儘管市場增長迅速，但在其嚴格民航規則下，美國在2012年前對民用無人機的使用，作出不少限制。故此，無人機主要用於研究及培訓活動，而民用無人機操作者亦須按個別情況，先向聯邦航空局(Federal Aviation Administration)申請許可。
• 美國國會於2012年通過《2012年聯邦航空局現代化及改革法案》(Federal Aviation Administration Modernization and Reform Act 2012)，訂定對重量不足25千克的小型無人機的規管大綱。^{6註釋符號代表該法例重申，所有無人機(包括用於業餘愛好的無人機)屬於飛機，因此必須根據既定規則註冊。該法例亦訂立臨時措施，授權聯邦航空局在全面實施無人機規例之前設立臨時的渠道，以供無人機擁有人就無人機用於所有非消閒用途申請豁免。當有關的新規則於2016年8月實施後，該項臨時安排便會取消。} 2015年初，聯邦航空局公布有關非消閒用途的小型無人機的擬議規則，並就此諮詢公眾。在考慮諮詢期間收到的意見後，該局隨後於2016年6月公布最終規則。
• 聯邦航空局在2015年12月，即在公布最終規則前，宣布即時實施強制性註冊及標識制度(即其中一項擬議規則)，以保障公眾利益。根據網上註冊制度，所有無人機(不論其用途為何)均須註冊，這亦是所有無人機操作的先決條件。聯邦航空局認為，註冊制度可(a)推動操作者負責任地使用無人機；(b)協助執法機構迅速識別涉及任何事件或意外的無人機；及(c)教育新投入航空活動的無人機擁有人及操作者。保險業界亦認為註冊及標識制度是為操作無人機提供保險保障的"必要條件"。
• 美國的無人機註冊制度的主要規定如下：
  
  

  (a)	註冊門檻：起飛時重量超過250克7註釋符號代表聯邦航空局轄下一個專責小組估計，重量為250克或以下的無人機墜落地面造成死亡的機會為每2 000萬飛行小時一次。然而，聯邦航空局認為，此項估計本身只適用於註冊目的，不應視作已通過驗證。但少於25千克的無人機被界定為小型無人機，必須在新設立的網上系統註冊；
  (b)	提交資料：無人機如僅作消閒用途，擁有人只需提交註冊者姓名、地址及電郵地址。如作非消閒用途，註冊者則需額外提交有關飛機的型號、序號及製造商的資料；
  (c)	註冊資格：所有申請者均須是年滿13歲的美國公民或設於美國的公司。海外的無人機必須獲得有關當局授權才可飛行；
  (d)	無人機的標記：成功申請者會收到一張證明書或飛機註冊證，上面附有註冊編號，有效期為3年。註冊編號必須在無人機上清楚展示；
  (e)	公開的註冊資料庫：聯邦航空局及執法機構設有註冊資料庫，公眾人士亦可按註冊編號搜尋註冊資料庫的相關資料，但系統不會顯示個人姓名及住宅地址；及
  (f)	費用和刑罰：每部無人機的註冊費約為5美元(39港元)。若擁有人未有為無人機註冊或加上標記，可最多罰款25萬美元(195萬港元)或監禁最長3年。

• 聯邦航空局於2016年6月21日公布有關無人機的最終規則。除了訂立註冊制度，有關規則亦規定無人機操作者^{8註釋符號代表根據於2016年6月21日發布的最終規則，無人機的機師須於首次及每隔24個月通過獲聯邦航空局認可的中心進行的航空考試，並須取得屬小型無人駕駛飛機系統等級的操作員證明書。該等機師應至少年滿16歲，如發生造成嚴重人命損傷或財物損毀的意外，須在10天內向聯邦航空局呈報。}須遵守若干航空及公眾安全的操作規例，包括最高飛行高度及速度、與機場相隔的最短距離、在人或人群上空及夜間飛行禁令、操作者須在視線範圍內控制無人機，以及操作者的資格核證等。此外，無人機操作者亦需遵守以保安理由而設的華盛頓特區禁飛空域，以及為保護動物而設的國家公園內禁飛規定。
• 儘管有意見關注到，部分無人機擁有人或操作者未必會依法註冊，但強制性註冊制度自2015年年底推出以來，公眾反應似乎頗為正面。超過40萬部無人機已在2016年3月前註冊。
• 聯邦航空局亦正考慮為操作"微型無人機"制訂更具彈性及按無人機操作出現故障時會否造成陸地上人身損傷的風險水平的情況訂定規則。舉例而言，起飛時重量為250克或以下的無人機，在人或人群以上飛行將不受任何額外規例約束。重量為250克或以上的無人機仍會受額外限制，例如須保持離開人或人群上空的最少距離，除非製造商能證明無人機在故障時造成的衝擊不會超過若干限值。
• 至於私隱問題，美國現時並無專門的聯邦法律處理由使用無人機引起的侵擾私隱問題，而《1974年私隱法案》(Privacy Act 1974)只規管聯邦政府機構收集及使用個人資料的事宜。針對個人作出的侵擾私隱行為，則由美國各州或地方自行規管。

新加坡對無人機的規管制度

• 新加坡市區人煙稠密，空域繁忙，因此無人機對當地可能構成的安全風險或會較高。2015年6月，新加坡政府制訂《2015年無人機(公眾安全及保安)法》(Unmanned Aircraft (Public Safety and Security) Act 2015)及修訂《飛航令》(Air Navigation Order)，設立規管無人機法律框架，該框架要點如下：
  
  

  (a)	許可證制度：一般情況下，用於業餘愛好的無人機無需申領許可證，但作商業用途及重量超過7千克的無人機，則須先獲民航局(Civil Aviation Authority of Singapore)分別發出兩張許可證。首先，民航局會發出操作員許可證予符合安全規定的操作員，該證有效期為1年。9註釋符號代表若申請人能確保安全操作該無人駕駛飛機，當局經考慮申請人所屬的機構、個人能力、安全程序及風險評估，以及該飛機的適航性後，會向申請人發出操作員許可證。 其次，民航局會按個別申請發出活動許可證，審批準則包括活動地點、活動性質、飛行高度，以及因應活動具體情況而採取的緩解措施等；
  (b)	無人機禁飛區：法例規定無人機不可在約70個的保安敏感地區(例如軍營、監獄及發電廠)飛行，禁飛地區會在公眾可瀏覽的多用途網上地圖中清楚標示。無人機亦不得飛越內政部(Ministry of Home Affairs)根據《公共秩序法》(Public Order Act)宣布設立的特別活動區；
  (c)	執法權力：根據經修訂的《公共秩序法》，無人機如干擾或破壞與特別活動相關的活動，不論在活動區內或外，均屬刑事罪行。一般而言，警務處處長(Commissioner of Police)有權終止無人機飛行或扣押有關無人機；及
  (d)	額外的許可證規定：對於偏離既定規則的無人機操作，操作者需向民航當局申請額外的許可證。這些特殊活動包括從無人機卸下物品、拍攝受保護地區或特別活動的照片，以及使用未經許可的無線電頻道。

• 新加坡政府認為，有關規則可確保操作者負責任及安全地使用無人機，而不會影響無人機的創新使用。事實上，新加坡政府仍認為它是引領無人機應用於商業的先驅。2015年10月，新加坡郵政(Singapore Post)完成被稱為全球首宗以無人機運送郵件的試驗計劃，以了解其對電子商業物流帶來的影響。公營機構亦正在進行25項無人機試驗計劃，用途包括溢油監測、登革熱控制及建築工地視察。
• 在保障私隱方面，雖然新加坡並無任何具體法例規管無人機的使用，但《2014年防止騷擾法》(Protection from Harassment Act 2014)提供法律依據，以便當局按個別情況調查任何侵犯私隱的行為。

觀察所得

• 美國及新加坡在規管無人機方面，均以公眾及航空安全作為主要關注點。美國較注重透過註冊制度追查無人機操作者及擁有人的身份，新加坡則較重視許可證審批程序、列明禁飛區域及釐清執法權力等事宜。
• 美國及新加坡的上述規管框架均沒有直接處理私隱問題，因為私隱問題並不屬於航空當局的政策範疇，而兩地均透過現行私隱法律處理相關問題。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
張志輝
2016年6月21日
於2016年6月23日更新