ISE08/18-19
| 主題： | 環境事務、光污染、戶外燈光 |
- 根據2012年發表的一項學術研究，香港是全球光污染最嚴重的地方之一。1註釋符號代表Pun et al. (2012)。 這應與香港人口稠密，廣告招牌接近民居相關。長期面對光滋擾，據報對人體健康有不良影響，如可導致睡眠不足和抑鬱等症狀。2註釋符號代表Legislative Council Secretariat (2013)。 而在本港的"混合用途區"(如銅鑼灣及油尖旺)，由於多層住宅樓宇林立，並與商業大廈毗鄰，戶外燈光滋擾問題尤其嚴重，投訴數目亦因而急增(圖1)。3註釋符號代表GovHK (2017及2018)。 過去3年，議員曾最少4次在立法會提出對光污染問題的關注。4註釋符號代表過去3年，議員曾在2017年7月5日及2018年11月14日的立法會會議上，提出兩項有關光污染的立法會質詢。議員亦在2017年11月16日及2018年12月13日的立法會會議上，進行兩項與光污染相關的議案辯論。
圖1 ── 2013-2018年本港有關戶外燈光的投訴
資料來源：Environmental Protection Department。
- 經過在2009-2015年間進行長達6年的政策檢討後，有鑒社會對規管光滋擾"沒有主流意見"，加上考慮到商界的營運需要和香港舉世聞名的夜景，政府決定不以立法形式規管光滋擾。改而在2016年4月推出自願性質的《戶外燈光約章》("《約章》")，要求簽署《約章》的營運商由晚上11時至早上7時關掉戶外燈光裝置。然而，此舉未能遏止戶外燈光投訴的升勢，相關投訴數字在2016-2018年間共飆升42%。
- 加拿大的多倫多市是近年另一個收緊光滋擾規管的國際城市，自2010年起以立例形式作出強制規管。大體而言，多倫多的居住環境與香港相若：包括(a)人口密度及(b)住宅及商業樓宇並列於市中心混合用途區。本期《資訊述要》先簡述本港的戶外燈光規管現況，繼而概述多倫多的相關規管措施。
本港光滋擾規管措施的發展情況
- 2009-2015年間的政策檢討：本港約一半的光滋擾投訴是關乎店鋪、招牌和電視幕牆的燈光。2009年，政府委託顧問研究"立法處理戶外燈光問題的可行性"，當中參考了14個選定地方(如東京、新加坡、悉尼、紐約和倫敦)的相關政策經驗及香港相關持份者的意見。5註釋符號代表該項研究選定14個海外城市及經濟體，包括加拿大安大略省(首府為多倫多)，選定研究對象的準則包括建築形態、人口密度、經濟活動、土地用途和不同用途樓宇混合並存的情況，而且在戶外燈光方面情況與香港相若。由於該項研究在2011年完成，未有涵蓋多倫多在2010年通過《招牌附例》後的規管情況。本文將集中論述多倫多自2010年起推行的規管措施，以評估當地戶外燈光政策的成效。請參閱GovHK (2008)及Environment Bureau (undated)。 相關研究及公眾諮詢分別於2011年及2013年完成後，戶外燈光專責小組("專責小組")在2015年表示，海外立法規管形式不適用於香港。當中除了因為本地社會缺乏共識外，專責小組亦列舉以下原因：
(a) 難以擬訂照明區域圖：由於香港在同一建築物內不同單位的整體受光程度往往不盡相同(在商業與住宅樓宇高度混合區域內，座向影響受光程度)，專責小組認為在市區內劃分"有意義的"照明區域並不可行； (b) 難以確定光滋擾源頭：香港高樓大廈林立，不僅難以在眾多光源中確定滋擾的源頭，亦難以"公平客觀地"判斷某個光源造成的滋擾比例；及 (c) 難以量化執法參數：由於光污染在先進地方是嶄新的規管範疇，現時仍未有一個獲國際社會公認的量度光度方法或其他技術標準。6註釋符號代表Environment Bureau (2013及2015b)及GovHK (2011)。 - 2016年推行的自願模式：反之，政府採取"多管齊下"的做法，包括(a)在2016年4月推出自願性質的《約章》；(b)承諾在《約章》推行兩年後檢討其成效；及(c)要求《約章》簽署機構的燈光裝置，遵守指引展示的良好作業方法。7註釋符號代表GovHK (2015及2018)。 簡言之，政府鼓勵戶外裝飾或廣告燈光裝置的擁有人，在晚上11時至早上7時關掉裝置。
- 截至2018年年底，各主要行業近5 000家商業機構已自願簽署《約章》。據政府的報告，高達99%的簽署機構在2017年及2018年均在指定時間內遵守關燈承諾。
- 關注事項：然而，光滋擾投訴數字在2016年後依然繼續攀升，僅僅2年間便上升42%至2018年的477宗，甚且高於早前4年(即2013-2016年)的29%累計升幅(圖1)。8註釋符號代表2016年，約有48%的戶外燈光裝置投訴涉及店鋪、招牌及電視幕牆的燈光。2018年，油尖旺區共接獲56宗投訴，為18個區議會之冠，其次是中西區(44宗)及灣仔區(41宗)。請參閱GovHK (2017及2018)。 部分主要公眾關注事項載述如下。首先，不少居民認為晚上11時後只關燈8小時，時間太短，下午6時至晚上11時的強光仍頗為滋擾。9註釋符號代表明報(2017年6月4日)。 對於深受滋擾的居民來說，關燈承諾幫助有限。第二，有意見指該5 000家簽署機構不足以反映成效，因為當中部分機構本身並無相關的燈光裝置，而很多造成重大滋擾的源頭機構仍未簽署《約章》。10註釋符號代表香港01(2018年8月6日)。 第三，《約章》並無法律約束力，簽署機構可隨時退出。第四，《約章》未能防止新興科技(如裝飾閃燈)造成的滋擾，特別是新建大廈的裝置。11註釋符號代表隨着燈光技術進步(如大屏幕及閃燈等特別效果)，燈光裝置的成本下降。香港雖已訂定《約章》，但目前並無條例專門規管戶外燈光及燈光科技造成的光滋擾。請參閱香港01(2018年11月20日)及明報(2016年7月25日)。 有見及此，近年有更多訴求，要求當局加強規管戶外燈光。
- 2018-2020年的政策檢討：為履行2016年的承諾，政府於2018年8月展開《約章》成效的檢討工作。政府委託顧問進行新一輪研究，評估香港各界意見及研究合適的海外經驗。這項檢討預定於2020年上半年前完成。12註釋符號代表GovHK (2018)。
多倫多戶外燈光規管措施的發展情況
- 多倫多是加拿大最大的城市，人口270萬人。具體來說，市中心地區(面積26平方公里)人口尤為稠密，密度高達每平方公里9 312人。13註釋符號代表全球富裕城市中，多倫多市中心的人口密度位居前列。 加上市中心的商業與住宅高樓大廈毗連，當地戶外燈光的規管經驗可供香港借鑒參考。
- 2010年起推行的強制措施：自2000年代中期開始，多倫多市中心居民對戶外燈光裝置造成滋擾的投訴與日俱增，尤其是源自招牌的光滋擾。隨着該市在2007年提出節約能源及對應氣候變化的政策承諾，多倫多市議會("市議會")在2010年通過《招牌附例》，以作回應。14註釋符號代表Toronto City Council (2009a)。
- 多倫多的規管措施：大體上，市議會強制推行下列措施應對戶外燈光問題：
(a) 招牌規管參數：有別於香港的自願模式，多倫多市議會按《招牌附例》制訂的一系列參數，對招牌作出規管。而該等參數在多倫多市內的9類招牌規管區，各有不同。違規者可處罰款500加拿大元至10萬加拿大元(2,915港元至583,000港元)；15註釋符號代表多倫多的城市規劃按土地用途，劃分9類招牌規管區及7個特別招牌規管區。住宅區及商住區的規管參數較嚴格，以減低對居民的滋擾。請參閱Toronto City Council (2016)。
以商住區為例，第三方招牌(即招牌宣傳的業務與裝設招牌的處所無關)須符合以下規定：(i) 招牌正面面積：3平方米內； (ii) 招牌高度：3米內； (iii) 招牌與住宅區距離：至少30米； (iv) 招牌亮度：晚上在300尼特以內(桌面電腦熒幕亮度介乎50-300尼特)； (v) 電子招牌：若電子招牌閃動較多及光度較亮，造成較大影響，故市議會嚴禁在商住區和住宅區內裝設電子招牌。即使在商業區，這類招牌的規管參數亦會較普通招牌嚴格(例如電子招牌之間須有500米距離、須距離商住區或住宅區60米及轉換廣告時間不少於10秒)；及 (vi) 關燈時段：商住區為下午11時至早上7時，而住宅區則提前至下午9時至早上7時。16註釋符號代表Toronto City Council (2013a、2013b、2015及2018c)。 (b) 應對廣告業的關注：為應對廣告業的關注，當地設有特別途徑，供未能符合《招牌附例》規定的廣告項目提出"特別許可申請"。市議會或"招牌特別許可委員會"17註釋符號代表招牌特別許可申請主要由"招牌特別許可委員會"考慮，該委員會是公共委員會，由市議會委任規劃、法律、經濟發展及公民倡議等範疇的專家組成。如擬設招牌的申請對土地用途有重大影響，則由市議會考慮。 在諮詢當地社區後，逐一考慮每宗申請。申請人亦可就相關當局的決定上訴。此外，該市亦在市中心商業核心區劃出"特別招牌規管區"，參數的執行會較寬鬆，以應對廣告業的關注； (c) 成立專責執法團隊：多倫多房屋署轄下成立招牌附例組，為共有18名人員的專責團隊，負責《招牌附例》的執法工作。該小組負責處理招牌相關的滋擾投訴、實地視察和處理招牌相關申請事宜；18註釋符號代表據招牌附例組在2019年7月2日的回覆，小組在2011-2018年間，每年審核約2 000宗招牌許可申請，並進行432項調查及採取157次執法行動。多倫多市關乎招牌的投訴，涉及多個範疇，包括建築物結構、招牌燈光及非法豎設招牌。 及 (d) 徵收"第三方招牌稅"以收回成本：為應對成立新執法團隊的開支，多倫多在2010年向第三方招牌擁有人開徵新稅。第三方招牌稅分為6級，按招牌面積、類型及技術而定，稅款與招牌對周圍環境造成的滋擾程度相稱。廣告業曾在2011年以法律途徑就該新稅項提出上訴，但法庭以環保理由裁定當局可徵收新稅。稅率於2018年調整，以反映各類招牌造成的滋擾。近年，第三方招牌稅的年均稅收額約為1,200萬加拿大元(7,000萬港元)。19註釋符號代表2019年，第三方招牌稅下的每個招牌稅款，介乎1,282加拿大元至42,500加拿大元(7,474港元至247,775港元)，當中最高招牌級別(第VI級)是大型電子招牌，屬社區內"光污染的最大來源"。估計有關稅項佔多倫多廣告業全年總收入少於7%，稅款每年按通脹調升。請參閱Toronto City Council (2009b及2018b)。 - 多倫多推行政策的成效：市議會一直致力平衡社會各方的關注，包括居民及廣告業提出的關注事項。20註釋符號代表Toronto City Council (2009a)。 《招牌附例》似能有效回應公眾對光滋擾的關注，第三方招牌的裝設數目在2011-2018年間下跌14%至1 944個。此外，就第三方招牌投訴而進行的調查數目亦在2011-2018年間下跌20%至463宗，同期的執法行動亦急跌82%至68宗。21註釋符號代表Toronto City Council (2018a)。 與此同時，規管措施對多倫多市的戶外廣告業務似未有太大負面影響。22註釋符號代表未能提供多倫多戶外廣告收入變化的具體數據。作為指標，加拿大戶外廣告業的總收入由2010年的5.67億加拿大元(33億港元)上升39%至2016年的7.89億加拿大元(46億港元)。多倫多是加拿大最大的戶外廣告市場，其次是蒙特利爾和溫哥華。請參閱Canadian Out of Home Marketing and Measurement Bureau (2019)。
觀察所得
- 規管戶外燈光須平衡不同持份者的關注，包括居民和廣告業。香港政府現正檢討以《約章》形式推行的自願規管措施成效。多倫多的規管措施則較多元化，當中包括(a)就發光招牌的面積和距離引入可量度的參數；(b)成立專責執法團隊；及(c)就豎設第三方招牌徵稅／收費，以收回規管成本。
立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
梁志傑
2019年7月12日
附註：
參考資料：
| 香港
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| 1. | Environment Bureau. (2013) Task Force on External Lighting – Document for Engaging Stakeholders and the Public.
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| 2. | Environment Bureau. (2015a) Guidelines on Industry Best Practices for External Lighting Installations.
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| 3. | Environment Bureau. (2015b) Report of the Task Force on External Lighting.
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| 4. | Environment Bureau. (2019) Charter on External Lighting.
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| 5. | Environment Bureau. (undated) Study on overseas practices in guiding and regulating external lighting.
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| 6. | GovHK. (2008) The 2008-09 Policy Address - Embracing New Challenges.
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| 7. | GovHK. (2011) LCQ13: Study on regulating external lighting installations.
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| 8. | GovHK. (2015) Task Force on External Lighting submits report to Government.
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| 9. | GovHK. (2017) LCQ11: Light pollution.
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| 10. | GovHK. (2018) LCQ21: Light nuisance.
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| 11. | Legislative Council Secretariat. (2013) Adverse Health Effects of the Urban Hong Kong Environment. LC Paper No. CB(1)406/12-13(01).
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| 12. | Pun, C.S. et al. (2012) Report of Hong Kong Night Sky Brightness Monitoring Network.
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| 13. | 《LED屏幕成本低 環團：自願約章難阻光害》，《明報》，2016年7月25日。
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| 14. | 《大角咀工廈外牆晚晚閃擾民 管理公司連環保署都唔俾面》，《香港01》，2018年11月20日。
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| 15. | 《戶外燈光約章成立一年 條街依然光到眼盲》，《明報》，2017年6月4日。
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| 16. | 《〈戶外燈光約章〉濫竽充數？立法規管阻力何在？》，《香港01》，2018年8月6日。
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| 多倫多
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| 17. | Canadian Out of Home Marketing and Measurement Bureau. (2019) Canada/USA: Facts & Stats. Available from: https://www.commb.ca/facts-stats/ [Accessed July 2019].
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| 18. | Toronto City Council. (2009a) Appendix D – Analysis of stakeholder submissions.
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| 20. | Toronto City Council. (2013a) Electronic and Illuminated Sign Study and Recommendations for Amendments to Chapter 694 of the Municipal Code.
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| 21. | Toronto City Council. (2013b) Planning & Design Review of Illuminated & Electronic Signs.
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| 28. | Toronto City Council. (2018b) Third Party Sign Tax - Review and Proposed Amendments.
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