ISE03/19-20

• 如果外來動物或植物的適應能力過強或具有入侵能力，可能會威脅本地物種的生態。^{1註釋符號代表外來物種具有入侵能力，因為這些物種(a)奪取原生物種的食物和棲息地；(b)獵殺當地原生動物或使原有植物窒息，以致原生物種絕種；(c)令環境受損及農產量減少；及(d)威脅人類健康。請參閱Agriculture, Fisheries and Conservation Department (2008)、European Environment Agency (2013)及The Biodiversity Consultancy (2019)。} 自1500年以來，估計全球約五分之三的物種絕種可歸因於各地的外來入侵物種。^{2註釋符號代表鑒於外來入侵物種對生態系統及人類健康造成深遠影響，全球各地在1992年簽訂一項稱為《生物多樣性公約》的國際條約。請參閱United Nations (1992)。} 香港方面，雖然大部分外來物種無害，並已融入本土環境；但部分物種則對本地生態產生重大不利影響。這不單反映於2005年肆虐北區的紅火蟻，近年在郊野蔓生而令本地植物枯死的薇甘菊，亦為另一鮮明例子。
• 2016年12月，政府公布《生物多樣性策略及行動計劃》，當中包括各項控制外來入侵物種的新措施。然而，有意見關注到這些措施過於溫和，未能緩解外來入侵物種為本地生物多樣性帶來的風險。^{3註釋符號代表South China Morning Post (2018)。} 此外，立法會議員在過去3年亦曾至少三度在立法會提出對外來入侵物種的關注。^{4註釋符號代表過去3年，立法會議員曾分別在2017年2月22日及2017年11月22日的立法會會議上，提出兩項有關外來入侵物種的立法會質詢。議員亦在2019年5月29日的立法會會議上，討論外來入侵物種的議題。請參閱GovHK (2017a和2017b)及Legislative Council Secretariat (2019)。}
• 全球現時有較多政府設立專門的規管制度，以應對外來入侵物種的威脅，當中特別包括澳洲。澳洲擁有獨特而豐富的生物多樣性，但過去兩世紀卻備受外來物種的侵害。^{5註釋符號代表澳洲的生態系統在地理上與外隔絕，本質脆弱而易受外來入侵物種影響。過去200年來，由於外來入侵物種引入澳洲，當地脊椎動物絕種的比率為全球最高，而外來入侵物種目前仍是原生物種及農業的最大威脅。請參閱Department of Agriculture (2019b)及Sheppard and Broadhurst (2019)。} 澳洲政府為此採取多管齊下的策略來應對外來入侵物種，而當地的應對措施亦被認為是全球"最有效"的方案之一。^{6註釋符號代表Genovesi et al. (2015)及Sheppard and Broadhurst (2019)。} 本期《資訊述要》先回顧香港的外來入侵物種規管政策，繼而概述澳洲的相關政策。

香港應對外來入侵物種的近年政策發展

• 香港的生物多樣性：香港雖是全球都市化程度最高的城市之一，但在面積只有1 100平方公里的彈丸之地，卻擁有多達5 700物種在境內繁衍，當中部分更是香港特有。^{7註釋符號代表例如，香港的石珊瑚物種數目多於加勒比海，而鳥類的物種數目則多於紐約及倫敦。香港的全球瀕危物種包括江豚。請參閱Environmental Bureau (2016)及South China Morning Post (2017)。} 由於香港是世界貿易和交通樞紐，不少來自其他地方的外來物種亦在本地落地生根。以現時本港約3 300個植物物種為例，其中三分之一屬外來物種。這些外來物種大多已歸化本地，對環境並無負面影響。
• 本港近年的外來入侵物種：然而，少數外來物種具有高度適應能力和入侵能力，威脅本地植物和動物的持續生存。以紅火蟻為例，它是源自南美洲的高度危險螞蟻，可威脅人類健康而被列為全球百大有害外來入侵物種之一。本港最先於2005年1月在天水圍發現紅火蟻，旋即於其後數月擴散至本港各區。漁農自然護理署("漁護署")當時須動員逾千名人員控制其擴散。^{8註釋符號代表紅火蟻甚具攻擊性，可重複叮咬人類，令人感痕癢和灼痛，更有可能引致昏迷，甚至死亡。請參閱立法會秘書處(2005年)。} 另一例子是巴西龜，它是源自美國南部的外來寵物龜，當被遺棄或放生到本港水域後，逐漸奪取了本地龜的覓食與棲息地，令後者近年數目大減。^{9註釋符號代表巴西龜是全球百大有害外來入侵物種之一。請參閱GovHK (2015)、Agriculture, Fisheries and Conservation Department (2019)。} 此外，薇甘菊屬外來攀緣植物，源自南美洲，擴散力甚高，過去數十年已廣泛蔓延至香港郊區和郊野公園。它遍地蔓生，並覆蓋其他植物，阻礙後者的光照和光合作用，因而被冠以"植物殺手"的惡名。^{10註釋符號代表薇甘菊亦是全球百大有害外來入侵物種之一。請參閱GovHK (2013和2015)及Legislative Council Secretariat (2016)。}
• 應對外來入侵物種的現行政策：漁護署現時應對外來入侵物種的措施，主要是定期監察郊野公園及具特殊科學價值地點，如發現這些物種，即會安排清除。^{11註釋符號代表GovHK (2015和2017a)。} 香港自1936年起就外來物種實施進口許可證制度，但主要為了蟲害控制及檢疫目的，而非為了預防入侵物種。^{12註釋符號代表根據《公眾衞生(動物及禽鳥)條例》(第139章)、《狂犬病條例》(第421章)及《植物(進口管制及病蟲害控制)條例》(第207章)，凡進口任何動物和植物到港，均須取得特別許可證/牌照(蔬果及內地生產和進口的植物等除外)。違例者最高可判處罰款1萬港元及監禁6個月。} 2015年11月，政府明確表示不會為預防外來入侵物種而檢討有關的進口規例，以免影響社會經濟。^{13註釋符號代表GovHK (2015)。}
• 計劃推行的新措施：2011年，香港加入《生物多樣性公約》。該公約為旨在保育生物多樣性的國際條約，至今已有196個簽署方。2016年12月，政府公布上述《生物多樣性策略及行動計劃》，引入多項應對外來入侵物種的新措施。這些措施包括(a)在2020年前製備本地的外來入侵物種清單；(b)在2021年前辨識高風險的外來入侵物種；(c)鼓勵就外來入侵物種進行研究；(d)檢討目標外來入侵物種的清除計劃；及(e)加強教育公眾，令市民了解放生外來物種對本地生態的不利影響。^{14註釋符號代表Environment Bureau (2016)及Advisory Council of the Environment (2018)。}
• 關注事項：雖然政府訂有這些應對外來入侵物種的措施，但成效受到質疑，而不時仍有外來入侵物種侵害本地生態的報導。^{15註釋符號代表South China Morning Post (2018)。} 首先，對於在私人土地上發現的外來入侵物種，政府並無權力執行清除工作。^{16註釋符號代表Whitfort et al. (2013)。} 第二，雖然本港預計到2020年會完成編製外來入侵物種清單，但對於普遍見於其他地方而尚未在港出現的外來入侵物種，香港並無機制預先評估風險，並防止有關物種進入本港。第三，現有進口許可證制度並非針對處理高風險外來入侵物種，某些全球損害性最強的外來入侵物種(例如美洲牛蛙及巴西龜)仍獲發牌，不單可合法輸入本港作為食物或寵物，它們在輸港後亦不受任何規管。第四，公眾教育似乎成效不彰，未能阻止市民在郊野放生外來動物。^{17註釋符號代表GovHK (2017b)及South China Morning Post (2018)。} 在這背景下，部分關注團體敦促請當局收緊對外來入侵物種的規管。

澳洲應對外來入侵物種的近年政策發展

• 澳洲的生物多樣性：澳洲擁有豐富多樣的自然生態系統，現有多達60萬個物種在當地生長，當中25%更未見於其他地方。然而，自歐洲移民於18世紀移居當地後，澳洲生態即受到外來物種的威脅。過去300年間，已有約3 200種外來植物被帶入澳洲並歸化當地環境，其中約84%對環境無害。^{18註釋符號代表相比其他國家，澳洲有高度的物種獨特性(即物種只在澳洲發現)，包括：46%鳥類、69%哺乳動物、94%兩棲動物、93%開花植物及93%爬行動物。請參閱Invasive Plants and Animals Committee (2017b)。}
• 外來入侵物種的有害影響：儘管如此，其他數百個被帶入澳洲的外來物種卻損害當地生態，在過去200年間導致澳洲約100個原生物種絕種，是全球問題最嚴重的地方之一。以野貓為例，牠們大量繁殖，已令澳洲約20個物種絕種(當地是全球唯一沒有原生貓科動物的國家)。^{19註釋符號代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2019)。} 至今，澳洲有264個外來物種被歸類為外來入侵物種，威脅共1 257個原生物種。把農產量損失及為控制這些物種擴散而投放的資源合併計算，外來入侵物種導致的經濟成本估計高達每年136億澳元(725億港元)，約佔2019年澳洲國內生產總值約0.7%。^{20註釋符號代表當地在2018-2019年度有逾4 600名人員推行聯邦生物安全措施。請參閱Department of Agriculture (2019b)及Centre for Invasive Species Solutions (2018)。}
• 澳洲的規管框架：澳洲在1999年制定《環境保護及生物多樣性保育法令》，並在2015年制定《生物安全法令》。該兩項法令為政府提供法律基礎，藉以(a)適時辨識外來入侵物種；(b)制訂早期的威脅消減計劃；及(c)賦權執法機構管理外來入侵物種。此外，澳洲自1997年起制訂應對外來入侵物種的全國策略，並每隔十年檢討一次。^{21註釋符號代表Invasive Plants and Animals Committee (2017a和2017b)及Inspector-General of Biosecurity (2019)。}
• 制度架構上，澳洲聯邦及各州多個部門均肩負應對外來入侵物種的職責。以聯邦政府為例，農業部是處理外來物種事務的主責執法部門，環境及能源部則支援其工作，負責評估所有進口活生物種中出現外來入侵物種的風險。2009年，澳洲開設獨立的生物安全檢察專員一職，負責公正評估應對外來入侵物種措施的成效。^{22註釋符號代表Inspector-General of Biosecurity (2019)。} 最近在2018年10月，當地新設總環境生物安全主任的高層職位，負責加強協調不同聯邦部門之間應對外來入侵物種的工作。2017年，澳洲政府用於外來入侵物種應對策略的總開支高達10億澳元(53億港元)。
• 兩份規管外來物種進口的法定清單：根據《生物安全法令》及2017年的政策檢討，澳洲透過兩份清單規管外來物種。第一份清單稱為"白名單"(或稱"活生物種進口清單")，載有已通過風險評估並獲准進口的外來物種。不在清單上的外來物種，澳洲法例禁止飼養、銷售和放生，違例者會按州立法例懲處。^{23註釋符號代表各個州份的罰則不同。罰則較嚴厲的州份包括新南威爾士州(最高罰款110萬澳元(590萬港元)及監禁3年)和塔斯曼尼亞州(最高罰款84,000澳元(447,720港元)及監禁5年)。} 第二份清單為"外來環境蟲害和疾病預防優先清單"，對象是入侵威脅較高但尚未在澳洲發現的外來物種。這份清單有助澳洲政府加強及早預防與緊急應對的能力。現時的暫定名單最少載有42種生物(例如紅火蟻及巴西龜)，最終名單預計將於2020年初公布，並作定期檢討。
• 邊檢預防措施：澳洲政府在例行邊檢清關過程中，會特別留意入境貨物和運輸工具有否任何外來入侵物種。澳洲自2016年起推行一項特別監察計劃，以取樣抽查及辨識外來入侵物種，並於2017-2018年間在機場、港口和行業營運設施成功查獲42種外來入侵物種。當局曾建議自2019年9月起收取一項稱為"生物安全進口徵費"的新稅項，向每個進口海運貨櫃徵收10澳元(53港元)稅款，支付為應對外來入侵物種而推行生物安全措施的開支。不過，有關建議因受到物流業批評而暫時擱置。^{24註釋符號代表預計澳洲在2019-2022年間收取的"生物安全進口徵費"高達3億500萬澳元(16億港元)，用於外來入侵物種相關的陸上監察、測試評估、數據分析、研究及新技術應用。請參閱Department of Agriculture (2019a)。} 澳洲政府現正重新設計該項徵費建議。
• 已入境外來入侵物種的補救措施：若有外來入侵物種已進入澳洲，當地政府會採取以下措施，清除相關物種或控制其損害：
  
  

  (a)	針對外來入侵物種的法定消減計劃：根據《環境保護及生物多樣性保育法令》，澳洲政府可就瀕危原生物種宣布展開應對威脅關鍵程序，而這些程序中約有三分之二與外來入侵物種相關。政府有法定責任制訂跟進威脅消減計劃，採取必要行動(例如研究及管理措施)，緩解原生物種所受的威脅；25註釋符號代表該威脅消減計劃曾處理的外來入侵物種包括兔子、野貓、野豬、歐洲紅狐及無人飼養的山羊。請參閱Department of the Environment and Energy (2019)及Inspector-General of Biosecurity (2019)。
  (b)	處理私人物業的外來入侵物種：根據《生物安全法令》，如私人貨物或處所的相關外來入侵物種風險超出可接受水平，政府可發出生物安全管制令，授權生物安全人員無須事先取得同意，憑手令進行視察及清除行動。而土地擁有人亦有法律責任控制外來入侵物種，並可獲公帑資助以提升其管理能力；
  (c)	創新科技與研究：澳洲政府成立專責的國家研究中心，聘請逾100名研究專家，集中研究應對外來入侵物種的相關優先課題，包括創新管理方法和社區參與。因此，澳洲在控制外來入侵物種方面掌握全球頂尖技術，例如生物控制媒介及基因驅動技術；26註釋符號代表入侵物種解決方案中心最初在2004年成立，是澳洲一所由公帑資助的國家研究中心，旨在開發應對外來入侵物種的技術及工具。其中，生物控制媒介指用作控制特定外來入侵物種的昆蟲或病原體，而應用前須經澳洲政府預先評估及批准，以防當地環境受到不利影響。 及
  (d)	社區參與：為了加強公眾教育，澳洲自2016年起在全國各地舉辦一系列生物安全圓桌會議，推動地方社區定期討論外來入侵物種的相關事宜。澳洲政府亦在2018年建立網站，教導公眾認識日常生活中的個人生物安全措施。

• 政策成效：透過上述多管齊下的措施，澳洲政府似能大幅減低新增的外來入侵物種風險，並且有效控制現有外來入侵物種的擴散。例如，當局在2001-2018年期間投放約8億澳元(43億港元)推行全國計劃，透過監察工作及利用各項技術(例如設置陷阱、向蟻窩注射殺蟲劑及使用偵查犬)，成功令自2001年起肆虐澳洲的紅火蟻近乎絕跡。^{27註釋符號代表Inspector-General of Biosecurity (2019)。} 再者，當地兔子數目在過去50年下跌70%，而澳洲透過生物管控方式來控制逾25種外來入侵植物，成功率達到65%。由於大部分執法措施取得良好或適度進展(佔威脅消減計劃的73%)，《生物安全法令》於2015年制定後，當地只需為16宗個案提出起訴。^{28註釋符號代表澳洲參議院的資料顯示，外來入侵物種對澳洲造成的損害，主要來自多年前引入的物種，這在某程度上反映當地近年在外來入侵物種入境前的邊檢監察和風險評估工作取得成效。請參閱Parliament of Australia (2015)。} 基於上述成效，澳洲被譽為全球生物安全制度最先進的國家。^{29註釋符號代表根據世界動物衞生組織2015年的資料，澳洲在生物安全制度的評估指標中，有83%取得滿分，特別在管治、監察、執法、緊急應對、技術和社區參與等範疇表現卓越，在130個受評估的國家中名列前茅。請參閱World Organisation for Animal Health (2015)。}

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
梁志傑
2019年11月25日