ISE10/20-21
| 主題： | 食物安全及環境衞生、動物政策、動物福利 |
- 被遺棄或走失的動物可能會流浪街頭，造成噪音滋擾、衞生及安全問題。全球不少地方(包括香港)的動物收容所會人道處理未被認領或領養的流浪動物，以此作為控制流浪動物數目的其中一種做法。然而，部分動物關注團體認為人道處理健康良好的流浪動物並不人道。因此，他們促請當局檢討此做法及相關的流浪動物管理政策，以改善流浪動物的福利。
- 另一方面，台灣、印度、德國和意大利等地已立法禁止動物收容所人道處理健康良好的動物。本期《資訊述要》重點闡述有關香港控制及處理流浪動物的事宜，並概述台灣動物收容所"零撲殺"流浪動物的政策，特別是推行有關政策的經驗、成果及關注事項，以供香港借鑒。
香港
- 在香港，漁農自然護理署("漁護署")設有4間動物管理中心，負責捕捉及處理流浪動物等工作，以及處理從其他途徑接收的動物，例如被棄養的動物及該署搜獲的非法進口動物。然而，漁護署沒有直接向公眾提供領養動物服務。根據漁護署的指引，未被認領1註釋符號代表漁護署會為植有微型晶片的流浪動物追查其主人的身份及安排認領。 而健康情況良好及性情溫馴的流浪貓狗會被轉送或安置到動物福利機構，以供市民領養。流浪貓狗如在4日後仍未被認領及被評估為不適合領養(如健康欠佳或性情凶猛)，便會被人道處理。
- 多年來，漁護署推行了各項措施以控制香港流浪動物的數目及被人道處理動物的數目。這些措施包括(a)規定寵物主人為超過5個月大的狗隻植入微型晶片及領取牌照，以便作出辨識；(b)透過公眾教育及宣傳計劃，推廣做個盡責寵物主人的信息；及(c)與18個夥伴動物福利機構合作推廣領養、絕育2註釋符號代表寵物主人可自行選擇為寵物進行絕育。若寵物主人是從與漁護署合作提供領養服務的動物福利機構領養寵物，則可獲提供免費動物絕育服務。 及妥善管理動物，並自2011年起為合資格動物福利機構提供資助，以工作計劃為本的形式支持他們推廣動物福利及領養動物。3註釋符號代表在資助計劃下，漁護署支持動物福利機構有關推廣動物福利及領養動物的工作，包括設立動物領養中心、改善領養中心設施、為領養動物提供絕育及醫療服務，以及舉辦教育與宣傳活動。當局在2018-2019年度向11間動物福利機構發放約571,000港元的資助金，而在2019-2020年度向11間動物福利機構發放的資助金額增加至約130萬港元。請參閱GovHK (2019b)及Food and Health Bureau (2020)。
- 在漁護署推出上述措施後，流浪貓狗數目由2015年的3 771隻減少至2019年的1 269隻。同期，動物管理中心從不同途徑接收的貓狗的領養率亦由15%(5 336隻獲處理貓狗中的819隻)增加至28%(2 212隻中的625隻)。雖然被人道處理的貓狗數目呈下降趨勢(由2015年的3 117隻跌至2019年的1 056隻)，但是被人道處理貓狗的比率在2019年仍然維持約48%。4註釋符號代表請參閱Food and Health Bureau (2017及2020)。
- 儘管取得上述進展，部分動物福利組織及立法會議員認為人道處理健康良好的流浪動物並不人道，他們亦倡議參考台灣推行的"零撲殺"政策，在動物管理中心採用相關政策。5註釋符號代表部分立法會議員分別在2015年成立的有關動物福利及殘酷對待動物事宜小組委員會及在2016年成立的研究動物權益相關事宜小組委員會的會議上，關注到人道處理健康良好的流浪動物的問題。請參閱Legislative Council Secretariat (2016及2018)。 為減少人道處理流浪動物，有建議指政府應6註釋符號代表請參閱Legislative Council Secretariat (2016及2018)、GovHK (2019b)及香港01(2019年)。 (a)設立更多動物管理中心或公眾領養中心，直接提供領養服務，以提高領養比率；(b)為資源有限的動物福利機構提供營運支援，資助其經常性開支(例如租金)，因為目前的資助計劃並不涵蓋有關開支；及(c)從源頭控制流浪動物，全面推行"捕捉、絕育、放回"("捕絕放")計劃。此計劃於2015年1月至2018年1月期間在兩個地點試行。在捕絕放計劃下，流浪狗隻會被捕捉和絕育，然後放回原來棲息地。
- 據政府所述，世界動物衞生組織7註釋符號代表世界動物衞生組織是負責改善全球動物衞生的跨政府組織，約有180個成員國。該組織制訂標準及做法，以加強保護動物衞生及促進動物福利。 認同，若在已實施各項流浪狗隻管理措施的情況下，捕獲的流浪狗隻數目持續高企或該等狗隻不適合被領養，人道處理是控制流浪狗隻數目的合適解決方案。不過，政府表示會留意國際社會採取的流浪動物管理措施的發展，以完善本地的做法。8註釋符號代表請參閱Legislative Council Secretariat (2018)。 漁護署亦表示，由於捕絕放試驗計劃未達到既定的成效指標，因此未有計劃在其他地點推行該項計劃。然而，漁護署同意，如動物福利機構有意在其他特定地點推行捕絕放計劃，該署可提供相關協助。9註釋符號代表捕絕放試驗計劃的評估報告顯示，該計劃未能達到減少流浪狗隻數目及相關滋擾投訴的成效指標。漁護署表示捕絕放的構思未必能在短期內有效減少流浪狗隻數目及滋擾，因為在參與試驗計劃的動物福利機構的照顧及治療下的流浪狗隻，預計平均壽命較未獲定期餵飼及照顧的流浪狗隻為長。此外，由於狗隻可在大範圍的試驗區內走動，因此難以記錄在試驗區的狗隻數目。請參閱Food and Health Bureau and Agriculture, Fisheries and Conservation Department (2018)。
台灣
- 台灣民眾自1980年代以來，一直關注流浪動物的管制，因為當時飼養寵物日趨流行，而棄養寵物亦越來越普遍。10註釋符號代表請參閱Reuters (2007)。 農業委員會("農委會")11註釋符號代表農委會於1984年在行政院之下成立，是主管台灣農、林、漁、牧、糧食及動物保護的機關。 估計，流浪狗隻數目由1999年約614 000隻(或每100人中有2.79隻)的高位下跌至2018年約147 000隻(或每100人中有0.62隻)。12註釋符號代表請參閱行政院農業委員會：《推動友善動物保護計畫(109年至112年)(核定本)》(2019年)。 流浪狗隻數目下降可能是農委會在這段期間推行的多項措施所致，其中包括(a)在1998年制定《動物保護法》，規管動物棄養及寵物主人的責任；(b)設立動物收容所安置流浪或棄養動物；(c)透過絕育等措施從源頭控制流浪動物；及(d)推廣領養流浪動物。後兩項措施更有助減低約30間公立動物收容所人道處理動物的比率。在領養動物比率增加的同時，13註釋符號代表公立動物收容所的動物領養率由2006年的15%增加至2014年的58%。請參閱行政院農業委員會：《「改善政府動物管制收容設施計畫」(公共建設 - 中長程計畫)第二次修正計畫書 - 自103至110年度》(2019年)。 人道處理動物的比率由2006年高峰期的76%(達82 887隻動物)跌至2014年的26%(25 057隻動物)。當時，公立動物收容所收留的動物如在發出公告日起計的12 天後未獲認領或領養，將會根據《動物保護法》被人道處理。
- 儘管人道處理動物的比率下降，自2010年代初，越來越多人關注到動物收容所內動物的慘況，動物福利組織因而促請當局實施"零撲殺"政策，停止人道處理動物。14註釋符號代表紀錄片《十二夜》揭露了公立動物收容所內動物的慘況，該片在2013年年底推出後，令公眾更關注動物收容所內流浪動物的福利。請參閱關懷生命協會(2014年)。 其後，當局在2015年2月修訂《動物保護法》，加強對動物的保護。經修訂的法例特別禁止人道處理動物收容所內的動物，除非有關動物經獸醫診斷患上不治之症或傳染病，或對人類或動物健康構成威脅。15註釋符號代表《動物保護法》經修訂後的條文亦包括：(a)提高飼養寵物的標準要求；(b)規管寵物買賣；(c)規管寵物食品；及(d)保護展演動物。 有關禁令在2017年2月正式生效。16註釋符號代表鑒於各縣/市不論在流浪動物數目、人道處理動物比率及公立動物收容所的容量和設施質素方面均差異甚大，農委會設定了兩年過渡期，讓地方政府為落實"零撲殺"政策作出所需安排。部分較大的城市如台北市、新北市、台南市和高雄市在2014年已達至較低的人道處理動物比率(10%或以下)，而部分縣市如屏東縣和南投縣的人道處理動物比率仍然維持在較高的水平(50%或以上)。請參閱動物保護資訊網(2020年)。
推行支援"零撲殺"政策的措施
- 社會關注到，若動物收容所因收容量有限而導致環境擠逼且不符合標準，又或令動物流浪街頭，即使禁止人道處理動物，流浪動物的福利仍無法改善。為準備及支援推行"零撲殺"政策，自2014年起，農委會及地方動物保護機關已在各方面加強流浪動物的控制及管理工作，詳情如下文所載。17註釋符號代表請參閱Council of Agriculture (2017)、行政院農業委員會：《因應動物收容處所停止人道處理之調整措施》(2016年)及行政院農業委員會(2017年)。
- 有別於香港的動物管理中心，台灣的公立動物收容所有提供領養服務，並會收留未獲認領或領養的流浪動物。自2014年起，農委會推行了改善政府動物管制收容設施計劃，將公立動物收容所的環境和設施升級，增加其收容量及將這些收容所打造成動物生命教育園區。公立動物收容所的人手編制及員工訓練亦有所加強，以配合動物收容所新增的職能及服務需求。此外，農委會負責營運全國動物收容管理系統，提供公立動物收容所收容狀況的最新資訊，以助控制收留動物的數目及避免收容所過度擠逼。
- 至於從源頭減少流浪動物，農委會自2015年起為寵物貓狗實施強制絕育。然而，若寵物主人不想為寵物進行絕育，可向當地動物保護機關申請豁免。為鼓勵進行寵物登記、18註釋符號代表台灣自1999年起強制規定必須為寵物犬登記。然而，此項法律規定的執行情況並不理想，因為寵物主人缺少為寵物犬登記的意願，而農委會亦缺乏人手採取執法行動。請參閱行政院農業委員會：《動物福利白皮書》(2019年)。 絕育及避免棄養寵物，地方政府與非政府動物福利機構合作，推廣飼主善盡其責任及實施寵物登記、狂犬病預防注射及犬貓絕育三合一計劃，寵物主人為已登記寵物進行絕育，可在計劃下獲提供資助。至於為流浪動物進行絕育，地方政府已各自制定及推行個別的犬隻族群控制計劃，特別聚焦於流浪狗隻數目較多的鄉郊地區。該等地區缺乏資源，有賴非政府及私營動物福利機構及獸醫積極參與推行絕育計劃。
- 農委會及地方動物保護機關積極推廣領養動物，以增加動物收容所的動物流動率及避免環境過度擠逼。農委會透過全國動物收容管理系統提供流浪動物的資訊及協助配對潛在的領養人。台北市及新北市等個別市/縣亦透過以下措施推廣領養動物：(a)在寵物店或寵物醫院設立認養小棧，讓更多潛在領養人可接觸到流浪動物，從而拓展領養渠道；(b)鼓勵領養經適當訓練的流浪貓狗作伴讀犬、校犬或老人陪伴犬；及/或(c)為3歲及以上流浪動物提供涵蓋其醫療開支的免費寵物保險，以減少在領養年紀較大動物方面的障礙。
- 除此以外，農委會自2020年起為符合特定條件的合資格非政府動物收容所提供資助，藉此提高其容量及質素，以配合公營界別提供的服務，從而接收更多流浪動物。
- 農委會亦撥出特定財政資源，以推行支援"零撲殺"政策的措施。例如，在2014年至2019年期間，農委會在改善政府動物管制收容設施計劃下撥出15億4,000萬元新台幣(3億9,400萬港元)，以支援各項改善措施。19註釋符號代表請參閱行政院農業委員會：《「改善政府動物管制收容設施計畫」(公共建設 - 中長程計畫)第二次修正計畫書 - 自103至110年度》(2019年)。 此外，在104至107年度加強動物保護行政效能計劃下，農委會在2015年至2018年期間投放了6億7,600萬元新台幣(1億7,800萬港元)，以資助推行支援"零撲殺"政策的相關措施。20註釋符號代表請參閱行政院農業委員會(2014年)。
取得的成果
- 台灣在源頭控制流浪動物方面的工作已取得進展。最新數字顯示寵物犬的登記比率明顯上升，由2014年的52%增加至2018年的66%，同期的寵物貓登記比率則由32%增加至58%。接受絕育動物的數目上升超過1倍，由2014年約78 500隻，增加至2018年的183 400隻。公立動物收容所錄得的領養率，由2014年的58%增加至2019年的63%。人道處理動物比率亦由2014年的26%(25 057隻動物被人道處理)下跌至2019年的0.3%(約153隻動物被人道處理)。21註釋符號代表該數字所指的是按《動物保護法》規定而被人道處理的動物數目。
- 然而，值得注意的是，動物收容所收容的動物數目下跌了約50%，由2014年的94 700隻跌至2019年的48 200隻。錄得跌幅的原因，可能是推行"零撲殺"政策後，獲收留動物的逗留時間延長，22註釋符號代表根據農委會在2018年6月進行的調查，公立動物收容所中有33%狗隻已獲收留12個月或以上，而20%則已獲收留6至少於12個月。請參閱行政院農業委員會：《推動友善動物保護計畫(109年至112年)(核定本)》(2019年)。 以及動物收容所缺乏空間收留更多動物。此外，農委會亦調整了捕捉流浪動物的策略，改為集中處理較高危動物，以紓緩動物收容所過度擠逼的情況。
關注事項
- 農委會推行公立動物收容所"零撲殺"政策的成效好壞參半，為達到"零撲殺"的目標，當局仍面對多項挑戰。其中的挑戰包括(a)公立動物收容所的容量不足；(b)公立動物收容所改善工程延誤，以致推廣動物福利及領養的工作受阻；(c)由於流浪動物捕捉政策的目標對象大多為性情凶猛的動物，不受領養者歡迎，因此難以進一步提高領養率；及(d)捕捉到的流浪動物數目及獲解決的相關投訴數目減少，23註釋符號代表根據取得的最新數字，地方當局在2018年接獲約58 000宗有關流浪狗隻的報告，但只有約20 000隻流浪狗隻被捕獲。 引起公眾不滿。24註釋符號代表請參閱行政院農業委員會：《「改善政府動物管制收容設施計畫」(公共建設 - 中長程計畫)第二次修正計畫書 - 自103至110年度》(2019年)及行政院農業委員會：《動物福利白皮書》(2019年)。
最新發展
- 為應付上述挑戰，農委會已預留5億5,800萬元新台幣(1億4,600萬港幣)，用以支持於2020年至2021年間進行公立動物收容所的持續改善工程。農委會亦進一步撥款8億6,300萬元新台幣(2億2,600萬港元)，以便於2020年至2023年間加強"零撲殺"政策的支援措施，包括由源頭減少流浪動物、透過更多元化的領養渠道及提供領養後續跟進服務推廣領養。在預算總額中，15%分配予支援非政府動物收容所的發展。
結語
- 當香港的動物管理中心仍然會人道處理未獲認領或領養的動物，台灣已在動物收容所實施"零撲殺"政策，以作為其全面動物福利政策框架下改善動物福利工作的一環。然而，達致動物收容所"零撲殺"流浪動物是一項富挑戰性的任務，需要多方面的協調，在控制及管理流浪動物的各個層面作出改善。為此，台灣政府已制訂詳細計劃及為相關措施撥出更多資源，以配合及支持落實"零撲殺"政策。相關措施包括改善公立動物收容所的容量及質素、由源頭減少流浪動物，以及透過積極推廣領養動物提高動物收容所的流動率。
立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
鄭慧明
2020年12月9日
附註：
參考資料：
| 香港
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