ISE30/20-21

• 央行數碼貨幣(central bank digital currency)近年備受重視，更被全球央行納入發展綱領。根據國際結算銀行(Bank for International Settlements)，全球86%的央行正進行有關發展及應用央行數碼貨幣的工作，當中14%的央行已展開測試。這種貨幣不僅是與現鈔相輔相成的先進科技產物，更可能會帶來深遠影響，成為可行的電子支付系統，並有助執行監管工作及落實財政和貨幣政策。
• 香港自2017年起已開始審視央行數碼貨幣的可行性，並展開相關研究。財政司司長最近表示，政府會繼續在跨境貿易支付中試用央行數碼貨幣，並在香港的批發及零售層面的應用加強準備(包括研究本地零售層面港元數碼貨幣(e-HKD)的可行性)，以及就數字人民幣(e-CNY)在香港的使用進行技術測試。^{1註釋符號代表請參閱Financial Secretary (2021)及South China Morning Post (2021)。}
• 本期《資訊述要》旨在闡述央行數碼貨幣的概況，包括(a)其特點及潛在效益；(b)貨幣的設計模式(參考內地及一些在央行數碼貨幣方面取得顯著進展的海外地方，例如巴哈馬和新加坡)；(c)香港的央行數碼貨幣發展；及(d)有關發展央行數碼貨幣的問題及潛在挑戰。

何謂央行數碼貨幣？

• 傳統的央行貨幣有兩種，分別是現鈔及央行持有的儲備。^{2註釋符號代表許多經濟體規定商業銀行須將部分存款存放於央行，作為央行儲備。然而，本港並無向銀行實施儲備要求，惟銀行須符合法定流動資金比率。為利便銀行同業結算，香港所有銀行均在金管局開設港元結算帳戶。} 央行數碼貨幣基本上是第三種央行貨幣。這種貨幣是採用電子紀錄或數碼代幣形式的官方數碼貨幣，與實體鈔票同屬央行的直接負債，並可發揮貨幣的所有基本功能，即支付、儲值和記帳單位。央行數碼貨幣有別於非官方加密貨幣(例如比特幣)，後者代表對中介機構的債權，因此存在信用風險，甚至完全沒有發行方的支持。^{3註釋符號代表央行數碼貨幣亦與穩定幣(stablecoin)不同。穩定幣是一種由實體貨幣支持的非官方加密貨幣。由於穩定幣不屬央行創造的貨幣，因此實際上只是支付系統及投資工具。請參閱Bank for International Settlements (2021a)。}
• 央行數碼貨幣在設計上可分為零售層面和批發層面兩類，前者供普羅大眾(包括企業及個人)使用，後者則以金融機構為對象，作銀行同業交易結算等用途。央行數碼貨幣系統必須建立數碼分類帳，以備存貨幣交易紀錄。^{4註釋符號代表分類帳的功用包括可防止用戶把相同的央行數碼貨幣單位發送予不同收款者(即所謂"雙重支付")，並有助追蹤央行數碼貨幣的整體庫存及供應。} 至於何種分類帳基礎設施適合央行數碼貨幣，目前並無國際標準或共識。有關分類帳可沿用傳統的集中式數據庫，由單一權力機構管控數據更新，亦可採用以分布式分類帳技術(Distributed Ledger Technology)^{5註釋符號代表分布式分類帳技術的多項功能或適用於央行數碼貨幣，例如可程式化及支援分散式平台的個人對個人支付，而且這些功能可分開應用。同時，以集中式數據庫技術建立的分類帳亦可加入程式化功能。請參閱Bank of England (2020)。} 建立的分布分類帳，把更新數據庫的權限轉授予經識別及審查的機構網絡。^{6註釋符號代表每次更新分布分類帳的數據都需要所有相關實體的協調，因此較費時費力。有央行在測試後表示，分布式分類帳技術的表現和可擴展性欠理想，在直接央行數碼貨幣模型下，未必較集中式數據庫技術更具根本優勢。請參閱Bank for International Settlements (2020)。}

央行數碼貨幣的冒起

• 央行數碼貨幣是各地央行因應支付及金融科技的發展而推出的產物。近年，私人發行的加密貨幣日趨普及。一方面，部分人士似乎認同數碼貨幣帶來的好處，並理解這種貨幣的技術潛力；另一方面，部分公眾亦因加密貨幣相關活動引起的欺詐、洗錢和逃稅等問題而對數碼貨幣感到憂慮。與此同時，2019冠狀病毒病全球大流行造成各種影響，數碼支付和電子商貿隨之興起，進一步激發各地央行對研究數碼貨幣的熱忱，令它們更積極探討央行數碼貨幣可否成為低成本而有效的支付工具，以及與現有支付方式互補的可行性。
• 不少央行考慮開發零售層面央行數碼貨幣，因其具有多項潛在效益，例如讓更多人使用到低成本的金融服務，以及可能有助政府進行風險監察和宏觀經濟管理。部分具體效益扼述如下：
  
  

  (a)	受規模經濟效益及強大的網絡效應影響，不少地方的支付市場呈現集中發展趨向。零售層面央行數碼貨幣可令支付選擇更多元化和增加競爭，透過提供開放式支付平台促進競爭和創新，從而讓零售用戶受惠；7註釋符號代表這樣或可降低以電子方式支付商戶的成本，而目前信用卡交易的手續費高達超過3%。請參閱Daly, L. (2021)。
  (b)	央行數碼貨幣或有助以低廉的成本提供儲值、支付和其他簡單銀行服務，從而促進普及金融，特別是在大部分人口沒有銀行帳戶的發展中國家；8註釋符號代表舉例而言，柬埔寨於2020年推出以分布式分類帳技術建立的銀行同業支付平台。該支付平台具備電子錢包功能，供個人用戶免費使用流動支付和網上銀行服務。該平台有別於早期肯尼亞M-Pesa及內地螞蟻集團的流動支付服務，雖然這些服務對普及金融貢獻良多(例如在M-Pesa推出後，肯尼亞使用正式金融服務的人口比例由2007年的約兩成提升至10年後的六成多)，不過這些早期的支付服務被私營機構支配，幾近構成壟斷，因而引起監管關注。請參閱Foster, K. et al. (2021)。
  (c)	與現有支付系統相比，央行數碼貨幣能在危機期間提供一種較具抵禦能力的數碼支付方式。以風災頻繁的巴哈馬為例，該國的央行數碼貨幣的快速發展，背後的主要動力來自抗災需要，因為流動電話網絡的恢復速度遠較銀行分行和自動櫃員機服務為快。此外，央行數碼貨幣可設定在離線模式下使用，讓支付服務在停電期間得以繼續運作；
  (d)	從監管角度而言，央行可透過央行數碼貨幣系統追蹤每個貨幣單位的去向，藉以打擊逃稅和金融罪行。在宏觀經濟管理層面，有意見認為央行數碼貨幣可利便財政轉移，讓政府以更迅速和安全的方式把款項直接分發予個別人士，尤其在緊急情況下進行這類轉移。甚至有論述指發行央行數碼貨幣可成為央行另一種管理貨幣供應的途徑，9註釋符號代表請參閱Davoodalhosseini, M. et al. (2020)及Bank Policy Institute (2021)。 惟有關操作仍有待深入討論。

• 另一方面，批發層面央行數碼貨幣主要用作銀行同業結算。雖然現行的結算及交收系統(由商業銀行在央行開設結算帳戶進行即時支付結算)足以發揮有關功能，但批發層面央行數碼貨幣或較現行的本地或國際支付系統更具效率，原因如下：
  
  

  (a)	提高跨境支付的效率：各地央行已聯手進行研究如何利用批發層面央行數碼貨幣取代現有支付系統或與現有系統服務競爭，藉以改善跨境支付。現有系統涉及多間中介機構(如代理銀行)，導致成本上升、透明度不足(例如在交易匯率和支付狀況方面)、運作時間受限制及支付延誤等問題；及
  (b)	研究加入支援自動化及減低風險的功能：舉例而言，新加坡和加拿大在跨境跨幣結算試驗中採用已預設條件的智能合約，使貨銀兩訖(delivery-versus-payment)10註釋符號代表貨銀兩訖是一種連結證券與資金轉撥的證券結算機制，確保證券交付必須與相關付款同步進行。請參閱Bank for International Settlements (2016)及Reserve Bank of Australia (2019)。 結算交易中所有程序同步進行，以期不同數據系統能同步完成貨銀對付，從而減低結算風險。11註釋符號代表請參閱Bank of Canada and Monetary Authority of Singapore (2019)。

內地及海外地方近期的央行數碼貨幣發展/經驗

• 各大小經濟體的多間央行均積極跟進央行數碼貨幣的發展。然而，據觀察所得，這些央行的進展各異，其發展進程亦未必取決於技術先進程度。事實上，新興市場及發展中經濟體普遍有較大動力發展央行數碼貨幣。國際結算銀行最新的調查顯示，在8個已接近完成階段的央行數碼貨幣項目中，7個是由新興市場及發展中經濟體推展。另一方面，大型及已發展經濟體(例如美國)似乎對發展央行數碼貨幣較為猶豫。美國聯邦儲備局(Federal Reserve)快將發表討論文件，探討推出央行數碼貨幣的效益及成本，以刺激各界討論應否及如何發行這種貨幣。^{12註釋符號代表請參閱Wall Street Journal (2021)及Waller, J. (2021)。} 在英國，雖然英倫銀行(Bank of England)已大力研究央行數碼貨幣，但尚未決定是否推出這種貨幣。該行有意向持份者進行廣泛諮詢，了解推出這種貨幣的效益、風險及實務事宜。^{13註釋符號代表請參閱Bank of England (2021)。} 同樣地，歐洲中央銀行(European Central Bank)於2021年7月公布展開為期24個月的調查研究，但仍未決定是否發展數碼歐元。^{14註釋符號代表請參閱European Central Bank (2021)。} 由此可見，一個經濟體的央行數碼貨幣系統發展步伐，並非單單取決於技術知識；相反，央行數碼貨幣與現行貨幣系統相比有何優勝之處，以及持份者是否感興趣等，是更為關鍵的決定因素。
• 觀乎央行數碼貨幣發展較快的地方，巴哈馬於2020年10月正式推出名為沙元(Sand Dollar)的零售層面央行數碼貨幣。該國修訂《2020年巴哈馬中央銀行法令》(Central Bank of The Bahamas Act 2020)，以賦予其央行發行沙元的法律權限，並訂明紙幣和數碼貨幣同屬法定貨幣。首批沙元推出後，隨即可供巴哈馬所有居民在國內使用，而把沙元融入商業銀行系統的工作則正在陸續完成。內地是另一個央行數碼貨幣先行者。內地自2019年起在不同城市開展數字人民幣試點，並預期將在2022年北京冬季奧運會期間開放予會場內賓客使用。^{15註釋符號代表試點包括深圳、蘇州、雄安、成都、2022年北京冬季奧運會會場、上海、海南、長沙、西安、青島及大連。截至2021年6月底，所有數字人民幣錢包合共錄得的累計交易量超過7 000萬宗，交易額達345億元人民幣(411億港元)。} 至於批發層面央行數碼貨幣，新加坡已經與加拿大和法國等國家進行跨境支付試驗，並在完成不同測試階段後發表詳細報告。
• 現時在內地、巴哈馬和新加坡試行/推出的央行數碼貨幣的主要特點臚列如下：
  
  零售層面央行數碼貨幣 ── 內地和巴哈馬
  
  

  (a)	不附利息：首批試行或推出的數字人民幣和沙元並不支付利息(這點與現鈔一樣)，目的可能是令設計保持簡單，及避免與銀行存款構成不必要的競爭；
  (b)	就央行數碼貨幣設置交易金額及錢包餘額上限：在巴哈馬，不同種類的沙元錢包設有不同的交易金額及結餘上限。舉例而言，個人每月交易金額上限為1萬巴哈馬元(77,700港元)，企業每月交易金額上限則為2萬巴哈馬元(155,400港元)或每年收入的八分之一(以較高者為準)。在2021年年初的沙元流通量為13萬巴哈馬元(100萬港元)。在內地，雖然民眾試用數字人民幣的方式或會因城市而異，但在官方設計中，不同種類的數字人民幣錢包均設有交易金額及餘額上限。16註釋符號代表請參閱中國人民銀行數字人民幣研發工作組(2021年)。 根據報道，額度最低的數字人民幣錢包(稱為"第四類錢包")的餘額上限為1萬元人民幣(11,920港元)，每項交易支付限額為2,000元人民幣(2,380港元)，每日累計支付限額為5,000元人民幣(5,960港元)。17註釋符號代表有關資料源自央視網(2021年)。關於每類數字人民幣錢包上限的全面資料似乎尚未正式公布。 另一點值得注意的是，在內地和巴哈馬，額度較小的電子錢包交易無須驗證用戶身份，因而令交易可匿名進行，但交易金額上限較高的電子錢包則必須綁定銀行帳戶；
  (c)	兩層系統及風險監察框架：數字人民幣和沙元均由央行發行予認可金融機構，再由該等金融機構負責管理數碼貨幣在市面上流通的事宜。把面向用戶的活動交由銀行處理，由銀行負責處理零售用戶的央行數碼貨幣業務，以及執行打擊洗錢及恐怖分子資金籌集的規例並確保持續合規，均可達致減輕央行在執行交易和進行用戶層面盡職審查方面的負擔。18註釋符號代表請參閱Allen, S. et al. (2020)。 儘管如此，中國人民銀行("人行")亦已建立一個大數據分析框架，協助進行有關內地使用數字人民幣的風險監測及宏觀審慎監察工作；
  (d)	可透過實體支付卡使用：為確保民眾不會因科技知識、年齡或能力等原因而窒礙其使用央行數碼貨幣，民眾除可透過流動錢包應用程式使用數字人民幣和沙元外，亦可使用實體支付卡。於此同時，沙元用戶也可在指定兌現地點把沙元帳戶內的餘額即時兌換為現鈔；

  
  批發層面央行數碼貨幣 ── 新加坡
  
  

  (e)	透過多種央行數碼貨幣通用網絡(common multiple-CBDC network)進行跨境支付：新加坡和法國在2021年7月宣布，成功完成新加坡元央行數碼貨幣和歐元央行數碼貨幣的跨境跨幣交易試驗。多種央行數碼貨幣通用網絡的設計，讓該兩間央行可監察跨境支付狀況，同時保留各自對發行及分發其央行數碼貨幣的獨立控制權；及

  
  與私營機構合作
  
  

  (f)	藉私營機構的參與擴闊使用範圍：私營機構在數字人民幣中扮演重要角色，數字人民幣錢包及相關生態平台由人行與認可營運機構以共建、共有、共享的方式開發。在新加坡，相關業界不僅能參與試驗央行數碼貨幣技術，亦有份開拓與這種貨幣相關的商機。舉例而言，新加坡金融管理局(Monetary Authority of Singapore)公開了央行數碼貨幣原型網絡的技術規格，以鼓勵業界進一步開發央行數碼貨幣解決方案。此外，巴哈馬授權其中一個持牌支付平台與萬事達卡(Mastercard)合作，發行沙元預付卡，巴哈馬居民可將預付卡內的沙元即時兌換為巴哈馬元，以及在任何接受萬事達卡的商店使用預付卡。

香港的央行數碼貨幣發展

• 香港在有關方面的工作主要集中於批發層面央行數碼貨幣，尤其是跨境應用方面。其實，香港的央行數碼貨幣項目被視為全球最成熟的批發層面央行數碼貨幣項目之一。^{19註釋符號代表請參閱PwC (2021)。} 香港金融管理局("金管局")於2017年推出Project LionRock，展開有關央行數碼貨幣的研究，其後於2019年與泰國中央銀行(Bank of Thailand)合作研究有關銀行及企業以央行數碼貨幣進行跨境支付的事宜。隨着國際結算銀行創新樞紐(BIS Innovation Hub)^{20註釋符號代表國際結算銀行創新樞紐是國際結算銀行為了推動創新及促進各地央行之間的合作而推出的項目。}、內地和阿拉伯聯合酋長國於2021年2月加入，有關項目擴展為多種央行數碼貨幣跨境網絡。該網絡利用分布式分類帳技術，開發概念驗證原型，以支援多區域情況下的跨境同步交收(payment-versus-payment)^{21註釋符號代表同步交收是一種結算機制，其特點是確保一種貨幣的支付程序的最終轉撥，必須與另一種貨幣或多種貨幣的支付程序的最終轉撥同步進行。請參閱Bank for International Settlements (2016)。} 外匯交易。
• 同時，政府及金管局就數字人民幣跨境應用的可行性與人行保持溝通。按現時的設計，數字人民幣主要作國內零售支付用途，但人行表示會探討跨境支付試驗計劃。尤其值得注意的是，金管局一直與人行合作在香港進行數字人民幣的技術測試。據政府表示，香港金融發展局已籌組一個工作小組，研究香港可如何把握數字人民幣發展的機遇。^{22註釋符號代表該機構已就央行數碼貨幣發出一份資料摘要，簡述這種貨幣在內地和香港的發展。請參閱Financial Services Development Council (2021)。}
• 此外，金管局於2021年6月公布會展開研究，探討發行零售層面數碼港元的可行性。該研究會涵蓋技術及政策方面的考慮因素。金管局剛於2021年10月發布技術白皮書，總結技術層面研究的部分成果，並預計在2022年年中就e-HKD的可行性提出初步想法。^{23註釋符號代表請參閱Hong Kong Monetary Authority (2021b)及NFCW (2021a)。}

問題及潛在挑戰

• 儘管央行數碼貨幣具有多項潛在效益，亦引起全球熱烈關注，但各地政府在決定是否、如何及何時推出這種貨幣時，須考慮若干問題。
• 就零售層面央行數碼貨幣而言，雖然這種數碼貨幣有官方作為後盾，但一如其他數碼資產及支付系統，央行數碼貨幣仍要面對遺失、盜竊及欺詐的潛在風險。因此，如何利用科技減低有關風險，是各地央行的央行數碼貨幣研究的重點之一。縱使身份追蹤對維持數碼支付的穩健性具關鍵作用，並有助減低欺詐及其他風險，惟當局亦須顧及持份者對數據保密的關注，力求在兩者之間取得適當平衡。^{24註釋符號代表在歐盟地區一項民意調查中，居民被問到對引入數碼歐元的意見時表示，數據保密是其首要關注。請參閱CPO Magazine (2021)。}
• 各地央行及銀行監管機構亦關注到，推出零售層面央行數碼貨幣或會對銀行構成負面影響。若零售層面央行數碼貨幣(不論是否計息)成為具吸引力的銀行存款替代品，或會導致商業銀行存款被擠出，並取代商業銀行在零售支付中的角色。^{25註釋符號代表一間投資銀行估計，推出數碼美元將導致商業銀行的資金基礎減少兩成至三成。另一間投資銀行估計，發行數碼歐元會吸走歐洲商業銀行8%的存款。請參閱Bank for International Settlements (2021c)及Ledger Insights (2021b)。} 此外，在現時大部分經濟體實行的儲備銀行制度下，商業銀行擔當創造信貸及貨幣的角色，零售層面央行數碼貨幣可能對這角色造成重大影響。至於央行數碼貨幣將如何影響金融管理當局的貨幣政策實施，則需作更詳細研究。
• 另一方面，如果央行數碼貨幣未能吸引大量用戶及支付額，便會浪費公共資源。舉例而言，厄瓜多爾於2015年成為全球首個推出零售層面央行數碼貨幣的國家，但由於使用率低，國民代表大會(National Assembly)於2017年決定廢除該數碼貨幣。
• 至於批發層面央行數碼貨幣，先進經濟體傾向在跨境層面使用這種貨幣，以提高效率。然而，央行數碼貨幣的跨境使用，相當視乎各地央行會否合作促成一個國際互聯互通的央行數碼貨幣基礎框架，包括就法律框架、數據治理框架、統一標準及網絡安全規定凝聚共識。故此，在發展高效並涵蓋廣闊地域的基礎設施的過程中，各個參與的司法管轄區必須緊密合作及達成協議。
• 由此可見，央行數碼貨幣系統的設計是央行數碼貨幣發展的一大考慮，並可影響公眾的接受程度、支付操作、金融穩定及跨境互通性等。舉例而言，央行及金融中介機構在央行數碼貨幣系統中的分工，可能會引致"去中介化"並影響銀行的角色；^{26註釋符號代表央行數碼貨幣可採用單層系統(即直接央行數碼貨幣模式)、兩層系統(即間接央行數碼貨幣模式)或糅合兩種模式的混合系統。這些營運體系常被稱為央行數碼貨幣系統的"架構"(architecture)。在單層系統下，央行會備存所有用戶結餘的紀錄，並因應每宗用戶交易更新紀錄。在兩層系統下，央行會轉授職能，由金融中介機構處理公眾的央行數碼貨幣交易，用戶亦對中介機構持有債權。} 不同央行數碼貨幣所採取的不同身份驗證設定，對用戶私隱的保障及追溯貨幣交易的能力亦各有不同；^{27註釋符號代表零售層面央行數碼貨幣大致可分為以帳戶為基礎(account-based)和以代幣為基礎(token-based)兩類。如屬以帳戶為基礎的央行數碼貨幣，貨幣擁有權會與用戶身份綁定，交易須經過身份驗證方可獲授權進行。至於以代幣為基礎的央行數碼貨幣，交易會透過驗證代幣的真偽核實，因此可完全匿名進行。部分文件會把"以代幣為基礎的央行數碼貨幣"與"以價值為基礎(value-based)的央行數碼貨幣"交替使用。央行亦可採用糅合上述兩類央行數碼貨幣的特點的混合系統。請參閱Shirai, S. (2019)。} 如各地未能就跨境批發層面央行數碼貨幣的規格達成廣泛共識，可能會導致使用率低，甚或造成多個覆蓋範圍有限的系統並行發展。上述種種因素可能會影響央行數碼貨幣發揮預期效益的能力。

結語

• 全球央行正研究央行數碼貨幣，因為這種貨幣可能有助提供先進而低成本的電子支付系統，而現時的疫情正正迅速增加對電子支付系統的需求。金融管理當局期望利用央行數碼貨幣以加強執行監管工作及落實財政和貨幣政策，因此更有動力投放資源，全面探討央行數碼貨幣的潛力。雖然海外大型經濟體尚未決定是否推出央行數碼貨幣，但其他地方已在零售及/或批發層面試用這種貨幣，巴哈馬甚至已推出小規模的央行數碼貨幣支援多種用例。至於香港，當局已開始研究本地零售港元數碼貨幣的可行性。同時，鑒於內地計劃擴大數字人民幣的應用範圍，香港在推動數字人民幣方面將擔當重要角色，這有望進一步鞏固香港作為首要離岸人民幣中心的地位。央行數碼貨幣似乎在加強跨境結算方面亦極具潛力，但最終能否發揮有關潛力，則視乎各地央行的合作。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
張煥然
2021年10月12日