倫敦最低住屋面積的規管措施
ISE09/2022
- 香港的人均居住面積中位數於2021年僅得16平方米(而"劏房"的人均面積更僅得6.6平方米)，居住空間遠低於全球標準。以首爾、新加坡及台北等亞洲先進城市為例，它們的人均面積可高達30-35平方米。由於擠迫環境可多方面削弱居民的生活質素，社會不住出現要求政府干預的訴求。公眾最近對面積小於20平方米的私人住宅(即所謂"納米單位")尤其關注，特別在多達4 000個這類單位已於2017年至2021年期間陸續落成後，預計仍有不少該等單位正在興建。1註釋符號代表按一般理解，"納米單位"為實用面積小於20平方米的單位。請參閱差餉物業估價署(不同年份)。部分論者認為這是香港土地嚴重短缺和置業負擔能力下降等長期問題下的市場回應，但社會亦關注到納米單位的居住空間擠迫，要求當局規管新建單位的最低面積。過去5年，立法會至少10次討論納米單位的議題。2註釋符號代表2016年至2021年間，納米單位的議題在立法會會議上討論過6次、財經事務委員會討論過2次、發展事務委員會討論過1次，並在一個財務委員會特別會議上討論過。最近，在2021年7月14日至15日的立法會會議上，議員就"改革房屋政策，解決住屋問題"進行議案辯論，該議案促請政府制訂人均居住面積指標，以及落實其他有關住屋的建議。一名議員更動議修正案，建議訂定單位的最小面積。請參閱立法會(2021)。
- 政府向來強調增加土地供應，是提升宜居度的根本方法。不過，政府亦剛頒布自2022年起生效的新規定，限制所有於政府賣地計劃和新修訂地契/換地申請下涉及的單位，其面積不得少於26平方米。雖然倡議者對此表示歡迎，惟亦有論者批評新規定可能產生反效果，例如或會短期內引致新建住宅單位數量縮減、令財力稍遜的首次置業人士更難購買房屋，以及限制住屋選擇。
- 縱觀全球，部分先進地方(如法國和荷蘭)已對新住宅單位的最低面積，作出規管。3註釋符號代表Appolloni et al. (2021)及Sheridan et al. (2014)。倫敦是近期例子，該市政府於2011年修改其規劃制度，強制推行新建單位的最低面積。由於香港與倫敦同為全球金融中心，而且都長期面對房屋短缺問題，故後者的政策經驗，對本港應有參考價值。本期《資訊述要》簡介兩地的相關政策發展。
香港單位面積的近期政策發展
- 人均居住面積：根據2016年中期人口統計報告，香港的人均居所樓面面積僅為15平方米；當中私人房屋的居民為18平方米，公共租住房屋的居民則為11.5平方米。雖然數字在2021年微升至16平方米，但仍落後於同被公認為生活空間狹小的東京(20.1平方米)，更遠遠落後其他先進城市，如首爾(30.7平方米)、倫敦(32.6平方米)、新加坡(33.0平方米)、台北(34.3平方米)和紐約(49.3平方米)(圖1)。4註釋符號代表香港和新加坡的數字是中位數，其他是平均數。請參閱Clay (2017)、OECD (2018)、Statistics of Tokyo (2019)、Greater London Authority (2020)、Statistics Singapore (2021)及台北市主計處(2021)。而本港居於"劏房"的22.6萬名居民，其人均居住面積更僅為6.6平方米。
- 負面影響：欠缺基本生活設施及擠迫的居住環境，可嚴重損害居民的身心安康，例如：(a)導致與家庭成員或其他同住者的摩擦增多；(b)通風和採光不足，導致身體健康狀況轉差；(c)缺乏私隱及不活躍的社交生活，可令心理健康變差；及(d)工作和學習效率下降。5註釋符號代表香港浸會大會(Hong Kong Baptist University) (2017)、Sing et al. (2020)及本土研究社(2020)。
- 納米單位數量激升：雖然單靠規管單位面積，難以提升整體人口的居住面積，但近年納米單位的興建明顯增加，引起社會關注。納米單位的每年落成量在2010年至2015年期間均低於100個，但於2018年至2021年期間卻躍升至年均828個，佔最近4年私人房屋供應的4.6%(圖2)。展望2022年，預計納米單位的落成量將進一步飆升至2 000多個，佔本年總體落成量近11%。6註釋符號代表2021年和2022年的數字是估計數字。請參閱JLL (2022)及信報(2022)。
- 背後成因：從經濟角度來看，旺盛的房屋需求碰上土地供應不足的掣肘，納米單位可視為困境下的市場反應。事實上，因應置業人士(尤其是首次置業人士)的預算隨着樓價急升而越趨緊絀，新建單位的平均面積於過去十年持續下降。面積較小的單位(因而市值較低)，可讓買家較易於按揭保險計劃協助下獲得九成按揭貸款(2013年2月至2019年10月期間，價值400萬港元或以下的物業才符合申請該類按揭的資格)。7註釋符號代表可申請九成按揭的樓價上限，於2019年10月已上調至800萬港元，而最近於2022年2月更進一步上調至1,000萬港元。需求層面方面，隨着家庭人均數目由2008年的3.0人穩步縮減至2021年的2.7人，部分人數較少的家庭(特別是單人家庭)或會認為納米單位是其財務預算下的合理住屋選擇。政府亦曾指出，在一個多元化社會，市民對單位面積的需求各有不同。
- 私人房屋發展項目過住並沒有最低單位面積的法定要求：目前，住宅發展密度主要是透過法定規劃圖則和土地契約所訂的住宅地積比率來規管。8註釋符號代表在2010-2011年度財政預算案中，政府宣布會在選定用地的賣地條款中訂明單位的最低數目及單位的面積限制，以期增加中小型住宅的供應。自2014年年底至今，政府沒有拍賣過這類用地。請參閱明報(2021)。不過，地積比率只能規管整幢樓宇的最高總樓面面積，不能規管個別單位的面積。9註釋符號代表規劃署(2021b)。在公共房屋或公共機構參與的發展項目，則可以通過行政措施來實現單位面積要求(例如公共租住房屋的最低單位面積為14.1平方米，而市區重建局項目的最低單位面積為27.9平方米)。本地社會持續出現為所有居所制訂"最低居住標準"的訴求，政府則強調需要在整體房屋供應與較大單位面積之間，"取得合理平衡"。最近於2021年7月，政府重申由於目前房屋供應嚴重短缺，單靠設定該等標準並不能提升宜居度。反而，"持續增加土地供應"，才是"更重要和治本"的方法。10註釋符號代表立法會(2021)。
- 2022年起推行的新措施：政府於2021年10月發布《香港2030+》的定稿時，以提高人均居住空間至20-22平方米為目標。要達致此目標，政府會在未來30年增加土地供應，以興建100萬個新的私人及公共房屋單位，並同時引入規劃標準以增加單位面積。在涉及較長遠規劃(例如交椅洲人工島)的公共房屋方面，單位面積將會增加10%-20%。11註釋符號代表以4人公共房屋單位為例，居住空間增加20%後，面積會由約37.2平方米增至約44.6平方米。請參閱發展局(2021a)。私人房屋方面，政府最近在其2022-2023年度賣地計劃中，宣布要求"最低單位面積"為26平方米的新措施。12註釋符號代表政府解釋，設定26平方米下限，是參考了觀塘港人首次置業先導項目的23平方米單位實用面積下限。前者稍大，是因為私營項目被視為處於置業階梯更高位置。請參閱香港特別行政區政府(2021)及發展局(Development Bureau) (2021a-c)。此項規定將適用於所有賣地、鐵路物業發展項目及市區重建局項目。13註釋符號代表香港特別行政區政府(2022)。同時，從2022年2月25日起，所有需要修訂土地契約或換地的重建項目，均須受相同條件限制。14註釋符號代表近年來，新建納米單位較大部分來自私人重建項目。就26平方米以下的單位而言，過去4年該比率高達69%。請參閱本土研究社(2020)、團結香港基金(2018)及明報(2022)。(過去5年，估計有13%的新落成私人單位小於26平方米，其中約三成小於20平方米。)15註釋符號代表South China Morning Post (2021)。
- 關注事項：雖然最低單位面積規定的最新措施受到倡議人士歡迎，但亦有人質疑其效用。首先，關於單位面積與私人房屋供應之間的權衡，如果在短期內無法新增土地，建築密度亦沒有改變，新建單位數量可能受到影響。16註釋符號代表劉勵超(2022)。其次，在供應減少的情況下，可對樓價的產生連帶影響，該措施或會降低置業人士(特別是有意購買入門級單位的首次置業人士)的購買能力，除非發展商願意降低相關新建單位的每平方呎售價。最後，論者亦關注到這項限制，或會縮窄買家和發展商雙方的選擇範圍，招致有違自由市場經濟原則的批評。
倫敦最低住屋面積的規管措施
- 倫敦是著名的全球城市，吸引英國國門內外的人才匯聚。然而，不住增加的住屋需求，對這個城市亦是重大挑戰。這部分是由於倫敦的城市規劃框架有欠彈性，妨礙新的房屋發展計劃，當中於綠化地帶尤以為甚。
- 2011年實施最低住屋面積：2004年，倫敦巿政府公布《倫敦規劃》政策文件，當中闡述增加房屋供應，以容納增長人口的策略。17註釋符號代表《倫敦規劃》是倫敦巿政府制訂的法定空間發展策略，闡述未來20-25年的經濟、環境、房屋、交通和社會發展框架，對負責就規劃申請作出決定的地方當局具有約束力。請參閱Greater London Authority (2021c)。然而，該策略卻令公眾憂慮增加房屋供應時，犧牲住屋面積。倫敦巿政府因而作出回應，於2005年12月就住屋空間標準，委託顧問進行研究，18註釋符號代表該項研究由一家房屋顧問公司進行，研究課題包括居住面積趨勢、其他地方引入最低家居空間標準的經驗、持份者的意見、對可行實施機制的評估，以及成本/效益分析。請參閱HATC (2006)。其後於2009年就擬議規例進行公眾諮詢。19註釋符號代表訂立最低家居面積的過程曾於2008年因政府更替而短暫中斷，但此舉措仍獲新政府廣泛支持，故最終得以完成。請參閱Park (2017)。最終，倫敦巿政府將最低住屋面積標準("《標準》")，納入於2011年發表的更新版《倫敦規劃》。20註釋符號代表當時，英國沒有全國性的居住空間標準。最重要的國家標準是在1961年採納的(最低面積為29.7平方米)，而且只適用於公共房屋，但就連這項標準也在1980年被時任首相戴卓爾夫人以節約成本為由廢除了。不過，繼倫敦訂定標準後，英國政府在2015年推出相若的"全國適用空間標準"，但地方政府可選擇是否採用。請參閱HATC (2006)及Park (2017)。
- 倫敦採用的新空間要求重點：《標準》自實施至今，大體上沒有重大改變，其重點如下：
-
(a)空間面積與入住人數成正比：最小空間並非單一的面積標準，而是與預期入住人數緊扣。舉例而言，為一人而設的開放式單位或一房單位，最低面積為37平方米；但供二人居住的一房單位，面積則會增至50平方米(圖3)。21註釋符號代表《標準》最初在2011年只涵蓋最多可住6人的4房住宅，但在2016年和2021年，涵蓋範圍擴大至最多可住8人的6房住宅，與2015年推出的"全國適用空間標準"一致。請參閱Greater London Authority (2011，2016，2021c)。在最新的2021年《倫敦規劃》中，甚至訂明睡房面積的規格(即單人房為7.5平方米，雙人房為11.5平方米)；22註釋符號代表Greater London Authority (2021c)。
睡房數目 床位數目/人數 最低室內樓面總面積 (平方米) 單層住宅 兩層住宅 1 1 37 不適用 2 50 58 2 3 61 70 4 70 79 3 4 74 84 5 86 93 6 95 102 4 5 90 97 6 99 106 7 108 115 8 117 124 數據來源：Greater London Authority (2021c)。 -
(b)《標準》滿足最基本需要：《標準》定位為最基本的要求，以容納基本傢俱和進行基本起居活動(如煮食、用膳和睡眠)。23註釋符號代表HATC (2006) and Greater London Authority (2021c)。由於最低標準僅為37平方米，遠低於2009-2010年獲批興建的一房單位平均面積(46.9平方米)，24註釋符號代表Greater London Authority (2012)。故新《標準》似乎對大多數房屋發展項目的約束有限。事實上，倫敦巿政府在考慮2006年的相關研究中發展商的回應及意見後，認為最低居住面積的規定不會對新建房屋數量產生重大影響；25註釋符號代表HATC (2006)。及
-
(c)僅限於在地方城市規劃制度內實施：由於倫敦巿政府僅為地方政府，無權修訂全國性的《建築物規例》，因此《標準》只是發展商在倫敦尋求規劃許可時須滿足的條件，並僅適用於新的私人及公營房屋發展項目。發展商必須申報睡房數目及預期入住人數(而且須與銷售及推廣資料一致)，並遵循《標準》興建。26註釋符號代表HATC (2006) and Greater London Authority (2021c)。
-
- 同期增加住宅供應措施：除規管最小居住空間外，倫敦巿政府同時亦修改城市規劃制度，以便增加倫敦的房屋供應。當中包括精簡重建申請的審批程序，以及容許較高密度的樓宇發展。舉例而言，若把兩層高的舊洋房改建成多層住宅大廈，便能提供更多新的住宅單位。27註釋符號代表Greater London Authority (2020)。倫敦的年均房屋落成量因而呈穩步上升趨勢。2011-2012年度至2015-2016年度期間，年均落成量約為25 300間。自2015-2016年度起，每年落成量躍升至超過30 000間，並於2019-2020年度達至40 870間，為60年來最高(圖4)。
- 對住屋選擇的潛在影響：關於對倫敦小型住宅供應或會不足的憂慮，據報有部分渴望獨立生活的年輕人或因別無他法，只好與家人同住較大居所，或者選擇與無親屬關係的人合住。28註釋符號代表Centre for Cities (2020)。數據顯示，涉及無親屬關係人士合住同一單位的住戶數目，在1996年至2018年間增加了63%，於2018年佔倫敦住戶總數的七分之一。29註釋符號代表Greater London Authority (2021a)。不過，難以確定上述同住情況的根本原因，因為其他因素(例如住屋成本負擔能力和共享經濟下的共居趨勢等)或亦扮演一定角色。
結語
- 倫敦的最低住屋面積規定，似乎並未對整體房屋供應造成重大不良影響。這主要是因為發展商所提供的單位，面積大多高於最低要求。更重要的是，同步推出的增加供應措施，有助增加整體房屋供應，以期根本上提升倫敦的整體宜居度及應對人口預期繼續增長的壓力。
立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
劉絜文
2022年3月24日
資訊服務部
資料研究組
劉絜文
2022年3月24日
附註：
- 按一般理解，"納米單位"為實用面積小於20平方米的單位。請參閱差餉物業估價署(不同年份)。
- 2016年至2021年間，納米單位的議題在立法會會議上討論過6次、財經事務委員會討論過2次、發展事務委員會討論過1次，並在一個財務委員會特別會議上討論過。最近，在2021年7月14日至15日的立法會會議上，議員就"改革房屋政策，解決住屋問題"進行議案辯論，該議案促請政府制訂人均居住面積指標，以及落實其他有關住屋的建議。一名議員更動議修正案，建議訂定單位的最小面積。請參閱立法會(2021)。
- Appolloni et al. (2021)及Sheridan et al. (2014)。
- 香港和新加坡的數字是中位數，其他是平均數。請參閱Clay (2017)、OECD (2018)、Statistics of Tokyo (2019)、Greater London Authority (2020)、Statistics Singapore (2021)及台北市主計處(2021)。
- 香港浸會大會(Hong Kong Baptist University) (2017)、Sing et al. (2020)及本土研究社(2020)。
- 2021年和2022年的數字是估計數字。請參閱JLL (2022)及信報(2022)。
- 可申請九成按揭的樓價上限，於2019年10月已上調至800萬港元，而最近於2022年2月更進一步上調至1,000萬港元。
- 在2010-2011年度財政預算案中，政府宣布會在選定用地的賣地條款中訂明單位的最低數目及單位的面積限制，以期增加中小型住宅的供應。自2014年年底至今，政府沒有拍賣過這類用地。請參閱明報(2021)。
- 規劃署(2021b)。
- 立法會(2021)。
- 以4人公共房屋單位為例，居住空間增加20%後，面積會由約37.2平方米增至約44.6平方米。請參閱發展局(2021a)。
- 政府解釋，設定26平方米下限，是參考了觀塘港人首次置業先導項目的23平方米單位實用面積下限。前者稍大，是因為私營項目被視為處於置業階梯更高位置。請參閱香港特別行政區政府(2021)及發展局(Development Bureau) (2021a-c)。
- 香港特別行政區政府(2022)。
- 近年來，新建納米單位較大部分來自私人重建項目。就26平方米以下的單位而言，過去4年該比率高達69%。請參閱本土研究社(2020)、團結香港基金(2018)及明報(2022)。
- South China Morning Post (2021)。
- 劉勵超(2022)。
- 《倫敦規劃》是倫敦巿政府制訂的法定空間發展策略，闡述未來20-25年的經濟、環境、房屋、交通和社會發展框架，對負責就規劃申請作出決定的地方當局具有約束力。請參閱Greater London Authority (2021c)。
- 該項研究由一家房屋顧問公司進行，研究課題包括居住面積趨勢、其他地方引入最低家居空間標準的經驗、持份者的意見、對可行實施機制的評估，以及成本/效益分析。請參閱HATC (2006)。
- 訂立最低家居面積的過程曾於2008年因政府更替而短暫中斷，但此舉措仍獲新政府廣泛支持，故最終得以完成。請參閱Park (2017)。
- 當時，英國沒有全國性的居住空間標準。最重要的國家標準是在1961年採納的(最低面積為29.7平方米)，而且只適用於公共房屋，但就連這項標準也在1980年被時任首相戴卓爾夫人以節約成本為由廢除了。不過，繼倫敦訂定標準後，英國政府在2015年推出相若的"全國適用空間標準"，但地方政府可選擇是否採用。請參閱HATC (2006)及Park (2017)。
- 《標準》最初在2011年只涵蓋最多可住6人的4房住宅，但在2016年和2021年，涵蓋範圍擴大至最多可住8人的6房住宅，與2015年推出的"全國適用空間標準"一致。請參閱Greater London Authority (2011，2016，2021c)。
- Greater London Authority (2021c)。
- HATC (2006) and Greater London Authority (2021c)。
- Greater London Authority (2012)。
- HATC (2006)。
- HATC (2006) and Greater London Authority (2021c)。
- Greater London Authority (2020)。
- Centre for Cities (2020)。
- Greater London Authority (2021a)。
資訊述要為立法會議員及立法會轄下委員會而編製，它們並非法律或其他專業意見，亦不應以該等資訊述要作為上述意見。資訊述要的版權由立法會行政管理委員會(下稱"行政管理委員會")所擁有。行政管理委員會准許任何人士複製資訊述要作非商業用途，惟有關複製必須準確及不會對立法會構成負面影響。詳情請參閱刊載於立法會網站(www.legco.gov.hk)的責任聲明及版權告示。本期資訊述要的文件編號為ISE09/2022。