加強街道潔淨的措施

• 街道潔淨是環境衞生和公共衞生不可或缺的一環，既有助減少疾病傳播、遏止鼠患，亦可建設優美市容，讓市民享受更優質的生活。城市的國際形象更可得以提升，有利於吸引更多外來投資及促進旅遊業發展。街道潔淨是香港社會長期關注的議題，近日亦再度掀起熱議。為根治環境衞生問題，政府於2022年7月成立跨部門工作組，以協調各部門的工作及擬定各項改善計劃。
• 全球眾多已發展地方均推出不同措施，以保持或提升街道潔淨程度。新加坡以潔淨城市著稱，並一直致力維持此美譽。與此同時，洛杉磯市和紐約市──美國兩個人口最多的城市^{1請參閱The Brookings Institution (2021)。}──透過善用數據應用和太陽能等科技，竭力改善街道潔淨問題。本期《資訊述要》將闡述香港面對的街道潔淨問題，繼而探討上述海外城市的不同應對策略，包括(a)提供公共潔淨服務的模式；(b)科技與數據應用和其他改善街道潔淨的創新方法；及(c)進行教育和宣傳工作的同時，亦訂立具阻嚇力的懲罰性措施。

• 街道潔淨問題不時成為社會關注焦點，尤其是衞生惡劣和經常發現鼠踪的黑點。雖然政府在加強清潔工作的同時，亦在目標區域持續進行滅鼠行動，但效果未如理想。香港一直嘗試解決街道潔淨問題，但卻面對不少挑戰，相信主要源自下列因素：
  • (a)
    清潔責任分散：街道潔淨服務主要包括清掃街道和收集垃圾，有關工作大部分由食物環境衞生署("食環署")負責；然而，不少職責仍然分散。食環署的服務範圍涵蓋行人路、馬路、行車天橋和道路分隔欄，而行人天橋、行人隧道和高速公路的清潔則由路政署負責。職責分散或對清潔服務有影響，舉例來說，清掃行人天橋升降機地面的工作由食環署監督，而清洗這些升降機的內部地面及其他部分(例如牆身、按鈕)的工作則由路政署負責。^{2請參閱食物環境衞生署(2022a)、食物安全及環境衞生事務委員會(2021)及改善環境衞生及市容事宜小組委員會(2021)。}這種過於細緻的分工令公眾深切關注街道管理的效率和成本效益；^{3請參閱民主建港協進聯盟(2022)及東方日報(2021)。}
  • (b)
    "三無大廈"的嚴峻衞生狀況及非法棄置廢物問題：在街道非法棄置廢物，乃導致衞生惡劣和助長鼠患的原因之一。除飲食處所林立的地方外，"三無大廈"四周的非法棄置問題尤其令人擔憂。由於沒有管理組織統籌"三無大廈"的廢物收集事宜，有些住戶往往為求方便而將家居廢物棄置於附近的公共空間(例如路旁、公共垃圾桶旁邊)。^{4請參閱食物安全及環境衞生事務委員會(2021)及香港經濟民生聯盟(2020)。}食環署已在不同黑點安裝網絡攝錄機^{5網絡攝錄機現已安裝於全港309個黑點。請參閱食物環境衞生署(2022b)。}，以便採取執法行動。署方亦在傍晚至黎明時分試行提供大型有蓋垃圾桶予"三無大廈"的居民使用。然而，成效似乎並不顯著，因為當中一些垃圾桶很快便會滿溢，部分原因是途人和鄰近的商戶也順手把垃圾掉進這些垃圾桶內；^{6請參閱香港特別行政區政府(2021)及無限香港基金會有限公司(2021)。}
  • (c)
    現行定額罰款水平阻嚇力減弱：根據《公眾潔淨及防止妨擾規例》(第132BK章)，干犯公眾潔淨罪行的人士會被票控。^{7根據該規例，任何人將扔棄物棄置在街道或公眾地方會被檢控，一經定罪，最高可罰款25,000港元及監禁6個月。請參閱食物及衞生局(2021b)。}在2002年，隨着《定額罰款(公眾地方潔淨及阻礙)條例》(第570章)生效，針對輕微公眾潔淨罪行的簡易定額罰款制度開始實施^{8定額罰款制度下的輕微公眾潔淨罪行包括(a)亂拋垃圾；(b)隨地吐痰；(c)未經准許而展示招貼或海報；及(d)讓犬隻糞便弄污街道。請參閱食物環境衞生署(2022a)。}。罰款水平最初定為600 港元，其後於2003年提高至1,500港元。^{9在2003年爆發嚴重急性呼吸系統綜合症後，政府成立名為"全城清潔策劃小組"的專責工作小組，由時任政務司司長領導，負責制訂和推行提高本港環境衞生水平的建議。除建議提高定額罰款水平外，該小組亦建議對重犯者判處社會服務令，但經諮詢立法會議員及其他持份者後，政府沒有作進一步跟進。請參閱立法會秘書處(2005)、食物安全及環境衞生事務委員會(2005)及全城清潔策劃小組(2003)。}該制度成為打擊亂拋垃圾的主要執法手段，在2014年至2020年間，99%的執法行動均以發出定額罰款通知書的方式作出。然而，持續上升的定額罰款通知書發出數目(由2014年的28 800張增加至2017年的39 200張，再攀升至2020年的41 700張)，反映了其阻嚇作用已逐漸減弱。^{10請參閱食物及衞生局(2019、2021b)。}因此，有意見促請政府提高已維持了20年的罰款水平；^{11請參閱東方日報(2020)。}
  • (d)
    未有充分把科技應用於垃圾收集設施：食環署在清掃街道和收集垃圾的一些範疇已採用了機械化的方法，包括使用機動掃街車和小型洗街車。^{12為更廣泛應用科技於環境衞生工作，食環署會在合適情況下把相關條款納入服務合約，要求清潔承辦商採用有效科技提供服務。請參閱食物及衞生局(2021a、2022)。}此外，經過數年與不同持份者的諮詢後，政府公布了公共垃圾桶的新設計，而生產合約亦已於2022年5月批出，以展開實地測試。雖然新設計可減少清潔工人在收集垃圾時造成的身體勞損，藉此提高效率，但當中仍缺乏科技智能元素。^{13請參閱香港特別行政區政府(2019、2020) 、香港01(2020)及環境保護署(2022)。}儘管政府透露正在指定地區(例如元朗區的鄉郊地區)就不同科技應用(例如街道吸葉清掃機、太陽能廢物壓縮箱)進行可行性測試，但部分人士認為有必要加快街道清潔工作的科技應用和自動化步伐；^{14請參閱食物安全及環境衞生事務委員會(2021)及香港經濟民生聯盟(2020)。}及
  • (e)
    清潔運動及監察清潔程度計劃缺乏延續性：為使更多市民意識到保持街道整潔的個人責任，政府不時舉行全港跨部門清潔運動。在運動舉行期間，政府加強清潔工作和巡查，並舉辦不同主題(例如建築廢物處置、海岸清潔)的宣傳和公眾教育活動。對上一次舉辦的同類型運動是為期兩個月的"全城清潔2015＠家是香港"運動。然而，據報很多衞生黑點在運動結束後不久就打回原形，令人質疑運動的長期成效。^{15請參閱食物及衞生局(2015)、立法會秘書處(2017)及東方日報(2015)。}值得注意的是，政府曾在2004年推出社區清潔指數，每季為選定地點進行實地評分，以監察各區的清潔程度。不過，監察工作已於2008年終止，因為政府在檢討指數計劃後，認為該指數已引起社區人士對環境衞生的關注，達到預期目標。社會上有聲音要求重推監察指數，以便更準確地掌握現況和評估措施成效。^{16請參閱香港特別行政區政府(2009)及香港01(2022)。}
• 最近，政府成立了地區事項統籌工作組，成員來自多個政策局和部門，負責處理長久以來的環境衞生和街道管理問題。^{17工作組計劃處理的問題包括非法棄置垃圾、阻塞街道、鼠患、樓宇滲水、冷氣機滴水及"垃圾屋"。請參閱香港特別行政區政府(2022a)。}工作組敲定兩個階段的工作，首階段進行為期3個月的"政府打擊衞生黑點計劃"，第二階段會開展改善市容工作(例如改善街道設施)。同時，工作組承諾會(a)建立處理跨部門問題的"標準運作模式"；(b)督導相關政策局和部門制訂持續的行動計劃、績效指標，以及評估措施成效的制度；(c)建立機制讓社區監察政府的工作；及(d)繼續推動社區參與和加強宣傳教育。此外，政府會檢討相關的衞生法例，以考慮需否提高現時罰則等事宜。^{18請參閱香港特別行政區政府(2022c)。}

• 新加坡、洛杉磯市和紐約市等其他高度城市化的地方，均致力保持或改善街道潔淨程度。各地的措施現綜述如下：

• 新加坡過往與香港相似，由不同部門負責其管轄範圍內的公眾地方的潔淨工作(例如，行人路和馬路由國家環境局(National Environment Agency)負責、公園由國家公園局(National Parks Board)負責)。為更有效地提供公共潔淨服務，新加坡於2012年在國家環境局下成立公眾潔淨部(Division of Public Cleanliness)^{19公眾潔淨部(Division of Public Cleanliness)前稱Department of Public Cleanliness。請參閱National Environment Agency (2020)。}，逐步整合分散在各個部門的公眾潔淨職責，以提升生產力和效率。^{20建屋發展局(Housing & Development Board)轄下屋邨和市中心的清潔工作仍然由市鎮理事會(Town Councils)負責。請參閱Centre for Liveable Cities, Singapore (2016)及Parliament of Singapore (2013)。}市民就潔淨相關事宜作出的舉報，均由公眾潔淨部集中處理，既可避免造成混亂，亦可縮短處理時間。^{21請參閱Parliament of Singapore (2012)。}此外，政府推出"myENV"流動應用程式，讓市民獲取有關環境、供水服務和食物安全的綜合資訊和服務之餘，亦可便捷地舉報公眾潔淨問題及追蹤其處理狀況。^{22"myENV"提供的資訊和服務涵蓋天氣、空氣質素、登革熱熱點、山洪暴發警告、供水服務暫停通知、小販中心等。請參閱National Environment Agency (2021c)。}

• 利用科技處理垃圾堆積問題及保持城市潔淨已成大趨勢。在新加坡，於垃圾量龐大的地點所設置的公共垃圾桶均會安裝感應器，以偵測桶內的滿溢程度。垃圾桶快將滿溢時，會向清潔工人發出通知，以便及時清理。感應器的記錄有助更妥善地規劃垃圾桶的分布和編排清理垃圾桶的時間表。當地的機動掃街車亦安裝了感應器、全球定位系統和攝影機。如掃街車的工作表現不符合訂定的標準(例如沒有按照預定的清潔路線行駛)，有關人員會收到通知，因而可立即要求承辦商糾正。^{23請參閱Eco-Business (2016)、GovInsider (2020)及National Environment Agency (2021d)。}此外，新加坡正在開發用於清潔道路的環境服務自動駕駛車輛(autonomous environmental service vehicles)("自動車")。這些自動車已於2021年完成了在小規模試驗場進行的概念驗證測試^{24根據新加坡有關自動車測試的安全框架，在任何時候，自動車上均須有一名受過相關訓練的安全駕駛員，讓其可在有需要時立即控制車輛。請參閱National Environment Agency (2021d)。}，並將於短期內進行先導試驗計劃。^{25這種用於街道清潔工作的機械人方案是環境機械人技術計劃(Environmental Robotics Programme)的一部分，該計劃屬環境服務業轉型藍圖(Environmental Services Industry Transformation Map)下的一項措施，而這份2017年公布的轉型藍圖旨在提高清潔行業的生產力及創造更佳工作。請參閱National Environment Agency (2021b、2021d、2022)。}
• 紐約市設有約850個太陽能智能壓縮垃圾桶，佔全市公共垃圾桶的3.7%。^{26請參閱NYC OpenData (2022)。}這些垃圾桶不僅有實時通知功能，使清潔工人可及時清理，加上內置壓縮機，令其容量比傳統垃圾桶多出數倍。當地政府在紐約市核心地點──時代廣場──設置智能垃圾桶，成功將每個垃圾桶的垃圾收集次數由每週平均28次減至14.6次。每個智能垃圾桶的成本(包括維修費)估計約為7,000美元(55,000港元)，相比之下每個普通垃圾桶的成本則僅為600美元(4,700港元)。紐約市政府表示會維持現時市內智能垃圾桶的數量，並繼續評估成效。^{27請參閱Bigbelly, Inc (undated)、City of New York (2017)、New York City Department of Sanitation (2019)及New York Daily News (2021)。}
• 洛杉磯市着重以數據監察街道的潔淨程度，它是美國首個城市推出清潔統計計劃(CleanStat Program)，定期評核每條街道的潔淨程度。這項評核始於2016年，每年最少進行兩次。該計劃的工作人員使用"ArcGIS Collector"流動應用程式為每段街道拍照及標記其經緯度，並根據4個因素((a) 垃圾；(b)大型物件；(c)雜草；及(d)非法傾倒廢物)將每段街道評為"清潔"、"尚算清潔"或"不清潔"。每段街道的評級會上載至線上地圖供市民監察潔淨情況。收集到的數據可協助找出導致街道嚴重不潔的因素(例如越靠近主要高速公路，非法傾倒廢物的規模會越大)，讓市政府能夠規劃更佳的垃圾收集路線，以及為街道清潔工作和新垃圾桶的擺放地點定下優先次序。自監察系統實施以來，獲"清潔"評級的路段比率由2016年第一季的61%躍升至2021年年中的91%。^{28請參閱CBS Los Angeles (2016)、Data-Smart City Solutions (2017)及LA Sanitation and Environment (2022b)。}為節省人力及提供持續的實時評核，洛杉磯市正與一所大學合作開發一個更自動化的評核系統，利用機器學習程式根據清掃車拍攝的影片為街道評級。^{29請參閱Results for America (2018)。}

• 紐約市的街道垃圾問題嚴重，路旁時常堆放着一袋袋被商戶棄置的垃圾，不單構成衞生問題，亦佔據大量行人路空間。^{30當地容許商戶以任何容器盛載垃圾袋並擺放在路旁，但必須在垃圾被收集後盡快移走有關容器。因此，商戶往往直接將一袋袋垃圾放在其處所前的路旁，等待清潔工人收集，造成嚴重的衞生問題。請參閱New York City Department of Sanitation (2022d)及The New York Times (2020)。}有見及此，紐約市推行"整潔路旁試點計劃"(Clean Curbs Pilot Program)，准許合資格商戶於路旁放置私家垃圾容器，並且提供補貼。這些容器必須密封且防鼠，並符合尺寸和非易燃性等其他標準。有興趣參與的商戶須提交計劃書，闡述擬採用容器的概念/設計和屬意的擺放位置，以供評核和審批。雖然獲批的申請者負責購買、安裝和保養其容器，但會獲得最多2萬美元(15.7萬港元)的購買費用補貼。^{31當地政府根據以下準則批出資助予申請者：(a)改善廢物管理方式、潔淨程度及/或生活質素的潛力(40%)；(b)展現出的需要程度及/或公平性(30%)；及(c)執行計劃的能力(30%)。請參閱New York City Department of Sanitation (2022b)及New York City Department of Sanitation et al. (2022)。}紐約市政府認為安裝這類密封垃圾容器有助保持街道整潔、減少鼠患及蟲害，因此已計劃將試點計劃擴展至全市。^{32請參閱New York City Department of Sanitation (2022e)。}至於住宅大廈，市政府將於2022年年底推行類似的試點計劃，為期一年，並根據收集垃圾期間所得的數據，選出了6個地點安裝防鼠的垃圾容器。有別於"整潔路旁試點計劃"，這項試點計劃的垃圾容器由政府提供，其設有上鎖功能，並只開放予住宅大廈的員工和清潔工人使用。政府會在試驗期結束後檢視計劃成效，以及在其他地點推行的可行性。^{33請參閱New York City Department of Sanitation (2022c)。}

• 為培養市民對保持環境清潔的責任感，新加坡自1968年以來，每年均舉辦全國清潔運動。該運動最初名為"保持新加坡清潔運動"(Keep Singapore Clean)，每年一度，每次為期一個月，後來重新命名為"清潔與綠化新加坡運動"(Clean and Green Singapore)，透過傳媒，以及工作坊、清潔比賽等一連串活動，整年宣揚保持清潔的信息。^{34請參閱Centre for Liveable Cities, Singapore (2016)及National Library Board (2012、2016)。}當中特別包括每季舉辦的新加坡清潔日(SG Clean Day)，其間公園、花園，甚至住宅屋苑等地點均沒有清掃服務。為方便市民自發清潔環境，上述地點增設了清潔工具棚(稱為CleanPods)，擺放執拾垃圾的工具和設備(例如水桶、手推車)供市民自行取用。在2021年，有最少2萬人表示有興趣參與清潔活動，另外有280個機構和團體曾經使用CleanPods。^{35請參閱National Environment Agency (2021a)及The Straits Times (2021)。}
• 同樣地，為推動公眾參與，紐約市推出了"共同管理公共垃圾桶計劃"(Adopt-A-Basket Program)，邀請商戶和機構提供協助，避免市內的公共垃圾桶滿溢，特別是垃圾桶往往很快滿溢的繁忙商業區。商戶和機構可以"認領"附近的垃圾桶，並會獲提供所需工具，例如手套和掃帚，以清理經已或即將滿溢的垃圾桶。有關清理工作包括更換垃圾袋、紮好舊垃圾袋並放置在垃圾桶旁，讓清潔工人收集。紐約市政府會向所有參與組織頒發感謝狀，表揚其對社區的貢獻。^{36請參閱New York City Department of Sanitation (2022a)。}

• 雖然建立公共清潔文化是改善環境衞生重要一環，但部分人仍有亂拋垃圾的習慣，尤其是缺乏或沒有阻嚇措施的時候。就此，新加坡對亂拋垃圾的行為採取嚴厲的執法行動。初犯者會被處以300新加坡元(1,670港元)的定額罰款，金額與香港相若，但重犯者將被處以更高的罰款，金額會隨定罪次數而遞增。^{37首次定罪的最高罰款額為2,000新加坡元(11,100港元)，第二次定罪的最高罰款額提高至4,000新加坡元(22,200港元)，第三次及其後定罪的最高罰款額再提高至1萬新加坡元(55,500港元)。請參閱National Environment Agency (2019)。}最值得一提的是，重犯者或須履行渉及執拾或清掃垃圾的"勞作悔改法令"(Corrective Work Order)("勞改令")。勞改令於1992年引入，旨在發揮阻嚇作用的同時，可讓違例者體驗清潔工人的辛勞。^{38請參閱National Environment Agency (2019、2020)。}在2019年，新加坡為了增強阻嚇力^{39此舉是由於2016年至2018年間，就亂拋垃圾罪行發出的告票由31 000張增加26%至39 000張，而同期發出的勞改令錄得更顯著的增幅，由1 700張增加53%至2 600張。請參閱National Environment Agency (2019)。}，在執行勞改令的地點周圍豎立告示牌，引起公眾注意，並修改違例者執行勞改令時所穿背心的設計，使他們更容易被認出。^{40舊款背心的主色為熒光黃色，但有人認為款式與施工人員穿着的安全背心太相似。因此，當地將背心主色由單色改為更容易辨認的雙色──熒光粉紅色加熒光黃色。請參閱National Environment Agency (2019)。}加強後的勞改令似乎有一定阻嚇作用，因為與亂拋垃圾相關的告票發出數目由2018年的39 000張大跌至2020年的19 000張，儘管2020年的部分減幅可能由2019冠狀病毒病的社交距離措施所致。^{41請參閱National Environment Agency (2019、2021e)。}

• 衞生惡劣的街道對社會造成廣泛影響，從公共衞生、市容，到市民的身心健康，以至經濟發展方面均可察覺到。香港的街道潔淨問題備受關注，而政府最近成立了工作組，以加強相關工作和改善部門間的協調。新加坡過往與香港相似，公共清潔責任由不同部門分擔，但為了提高效率，當地自2010年代起已逐步將零散的清潔責任整合到單一專責部門。本研究涵蓋的3個城市都積極採用科技，例如配備感應器的垃圾桶、太陽能壓縮垃圾桶和數據主導的潔淨監察系統。紐約市特別針對公共衞生黑點問題，試用新型密封垃圾容器。此外，新加坡和紐約市亦推出計劃鼓勵公眾參與清潔運動，前者同時亦對亂拋垃圾的重犯者施加具相當阻嚇力的法律後果(即除了處以隨定罪次數提高的罰款外，另判處勞改令)。儘管這些地方的情況不盡相同，香港仍可借鑒各地的經驗，從中引發新思維以加強街道潔淨。

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