ISE10/15-16
| 主题： | 发展事务、原居村民、房屋 |
- 小型屋宇政策于1972年12月推出，旨在提升新界乡郊地区的住屋和卫生标准。1注释符号代表根据政府在1972年11月29日发出的新闻公报，新的小型屋宇政策及实施旨在"让乡郊地区村民可以在条件较佳、安全、面积较大、较永久而卫生标准有所改善的楼宇居住。[在该政策下推行的措施]属临时措施，以配合全面规划新界乡郊发展的主要工作。"新界乡郊当时约有六成楼宇属临时或非法屋宇。 过去数十年，虽然原居村民的住屋质素和居住环境均见改善，但随着乡郊地区的社会和经济环境不断转变，小型屋宇政策引起多项备受社会关注的事项。主要的爭议事项包括小型屋宇政策的可持续性、小型屋宇权益("丁权")是否受《基本法》保障、政府检讨小型屋宇政策的进展、出售小型屋宇，以及出售"丁权"(俗称"套丁")的问题。
- 审计署(前称核数署)先后发表两份报告书，即在1987年发表的报告书("第10号审计报告")及在2002年发表的报告书("第39号审计报告")，就改善小型屋宇政策的运作提出多项建议。审计署于2002年发表第39号审计报告后，当时的房屋及规划地政局局长向立法会政府帐目委员会表示，他打算全面检讨小型屋宇政策，以寻求适当方案，务求藉此解决与这政策有关的各项问题。
- 政府曾多次重申2注释符号代表举例而言，请参阅Legislative Council (2012)、Finance Committee (2014a)及Finance Committee (2015)。，小型屋宇政策所涉问题复杂，因此其未能订定完成有关政策检讨的明确时间表。在2014年2月发表的政府帐目委员会报告书("帐委会第61号报告")，委员会促请政府加快进行相关政策检讨，并已将有关事宜转交发展事务委员会跟进。小型屋宇政策现列为发展事务委员会其中一项待议事项。本期《资讯述要》旨在提供有关小型屋宇政策的概览资料，并重点概述与该政策有关的主要关注事项。
小型屋宇政策概览
- 在小型屋宇政策下，年满18岁，父系源自1898年时为新界认可乡村居民的男性原居村民，得以一生人一次向地政总署申请，在其所属乡村內的合适土地上建造一所面积受规限3注释符号代表《建筑物条例(新界适用)条例》(第121章)订明，小型屋宇不得超过3层，并且不得高于8.23米，有盖面积则不得超过700平方呎。的小型屋宇自住。有关村民可以下述方式申请批准建造小型屋宇：
(a) 建屋牌照／換地。若村民本身拥有私人农地，他可申请建屋牌照在自己的土地上兴建小型房屋，无须补地价，亦可以折让或免补价方式与政府換地；或 (b) 私人协约方式批地。若村民本身沒有农地，他可要求政府以私人协约方式批出政府土地(如可提供)，并给予地价优惠(一般为十足市值三分之二)。 - 适合兴建小型屋宇的土地，一般限于"认可乡村范围"及法定规划图则內的"乡村式发展"地带。4注释符号代表Legislative Council Secretariat (2012)。 "认可乡村范围"是指在1972年12月实施小型屋宇政策之前，在相关认可乡村兴建的最后一间乡村屋之边沿起计300呎的范围。而"乡村式发展"地带內的土地主要预留供原居村民兴建小型屋宇之用。在法定规划图则內的"乡村式发展"地带的界线不一定与"认可乡村范围"的界线完全脗合。
- 据审计署5注释符号代表请参阅Audit Commission (2002)。所述，政府制定了措施以(a)禁止转让"丁权"，以及(b)限制转让小型屋宇，以防止原居村民利用其所享的建造小型屋宇资格从中取利。根据现行安排，有关禁止和限制条款已纳入建屋牌照、換地及私人协约批地的条件之內。
禁止转让"丁权"
- 目前，在申请兴建小型屋宇时，申请人须在申请表声明，他是有关土地的唯一合法注册业权人。为禁止原居村民转让"丁权"，有关以建屋牌照、換地或私人协约方式批出土地的小型屋宇批约文件载有保证条款，即申请人在签署批地文件时，须保证他从未就其发展小型屋宇的权益或申请批建小型屋宇的资格作出转让安排。6注释符号代表保证条款的条款及条件如下："本人从未与任何人士或多名人士订定任何安排或协议，以转移、让与、处置或其他方式处理有关地段或其任何部分或其內的任何权益或本人对有关地段的权利，包括但不限于发展有关地段或其任何部分的权利(只适用于申请人持有私人地段的情况)"，以及"本人从未作出任何安排，以出售或以其他形式处置本人在政府的新界原居村民小型屋宇政策下申请批给牌照、以私人协约方式批地或換地的资格"。请参阅GovHK (2015a)。 据地政总署所述，小型屋宇承批人或持牌人如违反此项条件，分区地政处会采取执行契约条款的行动。
限制转让小型屋宇
- 小型屋宇批约文件亦载有条款，以(a)禁止在获发完工证7注释符号代表完工证是一项行政措施，地政总署藉此确认小型屋宇批建条件所施加的所有强制责任已予履行。前转让小型屋宇(即转让物业业权)，并(b)列出可在获发完工证后进行转让所须符合的规定。
- 在私人农地上以建屋牌照或換地方式批出的小型屋宇，一般受制于5年的转让限制，即有关的原居村民不得在取得完工证后5年內转让有关物业。在该5年期后，村民可在市场自由出售有关物业，不受任何限制。然而，如在政府土地以私人协约方式批出的小型屋宇，则受制于永久的转让限制。尽管如此，小型屋宇业主若要在上述转让限制期內转让其小型屋宇业权，可向地政总署申请撤销有关的转让限制条款，并须缴付土地补价8注释符号代表补付的额外地价款额相等于有关土地截至向地政总署申请撤销转让限制当日的十足市值与先前已缴付地价(如有的话)的差额。及行政费用。
关注事项
- 小型屋宇政策自1972年推出以来，协助了不少原居村民改善居住环境。地政总署至今已批出逾4万宗小型屋宇申请。然而，推行该政策引起了多方面的关注，下文各段阐述该等关注事项。
小型屋宇政策的可持续性
- 多年来，政府透过不同措施以提供土地兴建小型屋宇，例如扩展乡村区范围及批准申请在绿化地带土地兴建小型屋宇。就小型屋宇兴建在私人土地与政府土地的比例，地政总署并无定期提供有关数字。根据在2011年至2013年批出的小型屋宇申请9注释符号代表Finance Committee (2014b)。，约88%的个案涉及以建屋牌照方式批准在私人土地上建屋。以私人协约方式批准在政府土地上建屋的个案约占9%，透过換地申请而批准的建屋个案则少于3%。然而，随着更多男性原居村民年届18岁，符合申请资格的人数每年均有上升。鉴于房屋需求越来越殷切，但房屋用地的供应却有限，小型屋宇政策的持续性，遂成为备受关注的问题。虽然地政总署未能统计或估计合资格原居村民的数目10注释符号代表请参阅GovHK (2015c)。，但根据乡议局在2000年代初的估计，约有24万名男性原居村民符合资格兴建小型屋宇。11注释符号代表请参阅Legislative Council (2003a)。,12注释符号代表面对土地的潜在无限需求但供应却有限的问题，政府曾在2002-2003年展开小型屋宇政策检讨期间进行內部研究，探讨可否提高若干乡村地区的发展密度。透过容许多层式屋宇发展，应可提供更多住宅单位以满足需求。然而，政府在2012年表示，容许多层式小型屋宇发展并非解决方法，因为此举会引致规划和建筑物管制问题，而公众对此亦会意见纷纭。请参阅Housing, Planning and Lands Bureau (2006)及 GovHK (2012)。
"丁权"是否受《基本法》保障
- 《基本法》第四十条订明，"'新界'原居民的合法传统权益受香港特别行政区的保护"，但并无明确指出何谓原居民的合法传统权益，由此引起了"丁权"是否属《基本法》第四十条所订的"合法传统权益"的问题。作为新界事务法定咨询机构的乡议局认为，原居村民根据小型屋宇政策所享有的权益，属合法传统权益之一。13注释符号代表Legislative Council (2003b)。 事实上，立法局在1997年审议数项与平等机会有关的法案时，政府曾表示在法律上并无先例的情况下，当局不能肯定地指出甚么属于"原居民的合法传统权益"。因此，取消《性别歧视条例》14注释符号代表在1995年制定的《性别歧视条例》附表5订明，因小型屋宇政策而产生的男性与女性之间的待遇差别可获豁免。中有关豁免小型屋宇政策纳入规管范围的条文会否导致违反《基本法》，须由法院决定。15注释符号代表请参阅Legislative Council Secretariat (1997a)及 Legislative Council Secretariat (1997c)。,16注释符号代表在一宗与村代表选举有关的法庭案件(Secretary for Justice v Chan (2000) 3 HKCFAR 459, 477)中，一位终审法院的法官表示，小型屋宇政策订明的权利属《基本法》第四十条的涵盖范围。根据Chan & Lim (2011)，由于该案件本身是关乎新界乡村选举权，因此上述说法属附带意见，对日后的案件判决并无约束力。
政府检讨小型屋宇政策的进展
- 因应审计署在2002年发表的第39号审计报告，当时的房屋及规划地政局局长表示，他打算在任期內全面检讨小型屋宇政策及相关的议题，并希望在这段时间內可以一次过解决有关的问题。就此，政府成立跨部门督导委员会，审视相关事宜。
- 在进行检讨期间，政府推出了多项的改善措施，包括(a)简化处理小型屋宇申请的程序；(b)在小型屋宇批地的契约条件中订明，申请人不得事先与任何人订定任何安排，以转让或出售其实质权益(将于本文下一部分讨论)；以及(c)就小型屋宇引入一套新的消防安全规定。然而，政府在2007年向政府帐目委员会汇报最新情况，表示由于余下的议题复杂，政府內部必须详加讨论，因此不能在预期的时间內完成全面检讨。
- 在随后数年，政府帐目委员会曾多次向当局查询有关检讨工作的进展。政府作出回应时重申，小型屋宇政策涉及法律、人权、土地用途和规划等多项复杂及敏感的事宜，并牵涉不同人士和持份者的利益，因此有关的检讨必须审慎进行。政府近期再次表示，在现今的土地用途规划及善用土地资源的前提下，政府认同有需要检讨小型屋宇政策。17注释符号代表请参阅GovHK (2015c)。 然而，政府并无就何时完成检讨订立明确的时间表。
小型屋宇的出售
- 原居村民在完工证发出后随即出售小型屋宇的问题已存在一段时间。早于1987年，第10号审计报告已指出，在田心村计划18注释符号代表田心村计划是当局于1981年在"乡村扩展区计划"下推出的首个计划，涉及收回认可乡村范围內的私人土地作发展小型屋宇之用。第10号审计报告于1987年发表后，地政总署在"乡村扩展区计划"中，就撤销转让限制引入3年冻结期，不准小型屋宇在首3年內转让。请参阅Audit Commission (1987)。下35幢刚落成的小型屋宇中，有19幢已向政府申请撤销转让限制，以便在市场上放售。报告书总结，为符合资格的村民提供屋地建屋自住及改善居住环境的小型屋宇政策目标，并未达到理想的成绩。
- 于2002年发表的第39号审计报告亦作出类似的陈述。报告指出，在之前的5个财政年度，平均每年有逾500宗个案获准撤销转让限制，相当于一年平均签发完工证数目的43%左右。政府回应上述审计结果时指出，在小型屋宇政策下，只要村民补付有关地价，他们是有权在完工证发出后申请撤销转让限制的。19注释符号代表请参阅Audit Commission (2002)。
- 2003年，政府在政府帐目委员会进一步表示，虽然有关问题值得关注，但如小型屋宇的转让是根据限制条款进行，当局很难说有关村民滥用了小型屋宇政策。20注释符号代表为防止任何可能滥用小型屋宇政策的行为，政府建议把适用于"乡村扩展区计划"下兴建的小型屋宇的冻结期限制，扩展至其他所有方式批建的小型屋宇，但乡议局反对有关建议。
出售"丁权"
- 第39号审计报告亦提出售卖"丁权"的问题，原因是有原居村民很可能申请了建屋牌照在其土地兴建小型屋宇，但有关土地的实益业权属另一人。
- 地政总署在1997年首次列明禁止以私人安排出售"丁权"的条款，作为申请人法定声明的一部分。21注释符号代表1997年10月，申请建造小型屋宇的声明书载有以下条款："本人从未及现时无意作出任何私人安排，以把本人根据小型屋宇政策获得的权利售予其他人士／发展商"。请参阅Audit Commission (2002)。 然而，根据第39号审计报告，上诉法庭于2001年6月总结一宗有关批建小型屋宇的上诉案件时，向地政总署提醒注意有关小型屋宇的申请出现不合法协议的问题。22注释符号代表上诉法庭表明："我们有理由怀疑...涉案各方所订立的协议...并不合法...我们有理由认为，有关的协议必然需要原居村民透过地政处向地政总署署长作出一些失实陈述，就是原居居民有意住用将要建造的屋宇。"请参阅Audit Commission (2002)。 2001年7月，时任地政总署署长表示："土地业权人(个人或公司)主动招揽一些合资格申请建造小型屋宇的原居村民作为'出面人'，使土地业权人可在他们的土地上发展小型屋宇。原居村民拟'出售'上述资格及签署一些內含虛假意向的声明。地政总署怀疑这种情况已出现了一段日子"。23注释符号代表请参阅Audit Commission (2002)。
- 第39号审计报告发表后，乡议局一位当然执行委员在政府帐目委员会表示，小型屋宇政策一直朝正确的方向实施。24注释符号代表Legislative Council (2003a)。 然而，小型屋宇政策的目标仍未达到，是由于原居村民的人数众多及土地不足所致。乡议局认为法院案件涉及的不当行为纯属独立及个别案件，小型屋宇政策并无被滥用。
- 然而，为应对出售"丁权"的潜在问题，地政总署在2001年再把额外条款加入法定声明，表明政府不容许原居村民出售、转移、让与或处置建造小型屋宇权利。25注释符号代表2001年10月，地政总署在声明书中加入以下额外条款："本人从未与任何人士或多名人士订定任何安排或协议，以转移、让与、处置或其他方式处理本人对该地段的权利，包括但不限于依据政府批予的任何批约或批准发展该地段的权利。"请参阅Audit Commission (2002)。 此外，地政总署亦限制以授权书方式委托他人签立小型屋宇批建契约。26注释符号代表根据第39号审计报告，由2001年6月起，除某些特殊情况外(例如在海外升学的村民可委托其近亲作其受权人)，地政总署不会接纳以授权书方式委托他人签立小型屋宇批建契约。然而，乡议局的报告指出，政府于2007年同意取消只可委托近亲作受权人的限制。根据地政总署的文件，小型屋宇批约文件通常须由申请人亲自签立，但申请人如欲以授权书授权他人签立小型屋宇批约文件，则授权书的使用必须符合地政专员所施加的要求和条件。请参阅新界乡议局(2007)及 Lands Department (2014)。
- 然而，乡议局认为，要求申请人作出法定声明以禁止"丁权"转让，可能令宣誓前已参与有关活动的申请人作出虛假的誓言，因而构成刑事罪行。27注释符号代表参考2015年12月24日乡议局在多份中文报章刊登的声明內容。 因应乡议局提出的要求，政府于2006年及2007年同意将禁止"丁权"转让的条款纳入小型屋宇批约文件作为土地契约条件的一部分，而非继续纳入申请人作出的法定声明部分。据政府表示28注释符号代表请参阅GovHK (2015a)。，当局同意上述安排，是考虑到"丁屋"申请的审批属土地行政事宜。政府并表明，将条款纳入土地契约不会影响地政总署在发现违反相关条款时采取执行契约行动的权利。
近期发展
- 2015年11月，区域法院裁定一名发展商及11名原居民于2008年以买卖"丁权"方式串谋诈骗政府的罪名成立。案件涉及原居村民作出虛假声明，并利用虛假文书装成有资格申请小型屋宇契约。29注释符号代表在这宗案件中，地产发展商(下称"发展商")的经营者李钦培是其中一名被告人，他找来22名原居村民，以他们的名义申请在沙田大𪨶村兴建丁屋，并向他们每人支付13万至25万港元的丁费作为报酬。在李钦培的指示下，发展商一名前职员安排该等原居民与发展商签订买卖协议，以显示他们分别是丁屋兴建申请中各个所涉地段的业权人。然而，该等原居民其实并无付款购买相关地段。法院在聆讯中得悉，原居村民亦与发展商签订了秘密协议，当中订明他们同意在丁屋建成后将丁屋业权转让给发展商。请参阅Independent Commission Against Corruption (2015)，以及香港特别行政区诉李钦培及其他人 区域法院刑事案件2015年25号。 案中的发展商及11名原居村民被判处监禁刑罚，刑期最长为3年。
- 上述案件源于一宗由廉政公署跟进的投诉。被告遭定罪后，遂引起"套丁"是否涉及刑事罪行的问题。乡议局特别指出，早于2007年，时任发展局局长曾去信乡议局，表明若承批人或持牌人违反有关禁止"丁权"转让的条款，地政总署可重收有关地段，但这些措施不牵涉把承批人或持牌人定罪。30注释符号代表请参阅香港特别行政区诉李钦培及其他人 区域法院刑事案件2015年25号判刑理由书。
- 因应上述事态发展，地政总署随后在2015年12月7日发出新闻公报，表明署方执行契约条款的措施(例如撤销已批出的免费建屋牌照，视乎情况甚至重收地段)并非刑事检控。31注释符号代表请参阅GovHK (2015a)。 然而，地政总署指出，"若任何人士透过虛假陈述或诈骗行为骗取政府的审批，便是涉及违法行为，即使涉事人沒有作出法定声明，有关违法行为经执法部门查明属实可作刑事检控"。
- 2015年12月24日，乡议局在多份中文报章发表声明，表示"套丁"绝不牵涉不诚实，也绝不应把它刑事化。根据该声明，乡议局认为，有关条款在2006年及2007年从法定声明中剔除而纳入契约条款中，显示政府只会以民事手段处理"套丁"，即最多把"套丁"视作为违反契约的行为。32注释符号代表根据乡议局于2015年12月24日发表的声明。
- 乡议局在声明中进一步表示，如果地政总署有心严厉防止"套丁"活动，它只须要求申请人就其为有关地段作出"唯一合法注册业权人"的声明上加上"及唯一合法实益业权人"。另一方面，根据报道，被定罪的原居民准备在乡议局的协助下，就区域法院的裁决提出上诉。
- 乡议局于2016年1月25日再在多份中文报章刊登公开信，促请发展局局长澄清对小型屋宇政策的立场及"套丁"是否涉及刑事。发展局局长回应时表示，"丁权"和"丁屋"买卖不可混为一谈，而利用不当方式买卖"丁权"属违法行为，政府会严格执法，绝不容忍。他进一步表示，由于预期有关人士会就案件提出上诉，因此在现阶段不宜作出评论。33注释符号代表请参阅政府在2016年1月25日发出的新闻稿"丁权和丁屋买卖不可混为一谈"。
立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
吴颖瑜
2016年1月28日
附注：
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