ISE20/15-16

• 由于科技发展迅速及生产成本下降，民用无人飞机^{1注释符号代表本文讨论的无人机是较常见的一种小型无人驾驶飞机(small unmanned aircraft)，体积轻巧，配备摄录仪器，由电池驱动，一般航程在30分钟以下。}(即无人驾驶飞机)的使用近年急速增长。根据市场估计，无人机的全球销售额可于2017年高达50亿美元(390亿港元)，为2015年的3倍。^{2注释符号代表根据高盛投资研究部(Goldman Sachs Investment Research)的资料，2015年全球民用无人机市场的价值为15亿美元(117亿港元)，预计到2017年将增加3倍至50亿美元(390亿港元)。} 虽然无人机在商业应用上有巨大潜力，但如何在推动科技创新与保障公众安全及私隐之间谋求平衡，将成为世界各地监管当局的新挑战。
• 香港约有5 000部^{3注释符号代表请参阅Hong Kong Business (2015年7月)。}无人机，主要用于消闲或商业用途，例如空中摄影、测量及制图，以及进行气体喉管检查等。据现行的民航规则，用于消闲用途而重量少于7千克的无人机，若符合指定的操作安全规定，可在未经许可的情况下使用。^{4注释符号代表重量不足7千克的无人机不受《1995年飞航令》(Air Navigation Order 1995)的大部分条文约束。但无人机不可在300呎以上的上空、机场500米范围內或在不受无人机操作者管辖的任何人士、船只、车辆或构筑物之上或其內的50米范围飞行。鲁莽或疏忽操作无人机而危害他人或财产安全，可被检控。} 不过，无人机若用于商业用途，不论其重量，必须事先获得当局许可。2013年至2015年期间，共有111宗许可证申请，当中共84宗获得批准。
• 政府于2016年4月回应立法会就无人机安全问题提出的关注时表示，当局正了解"海外民航当局对无人机规管要求的进展"，以便"检讨规管政策"。由于美国及新加坡均曾在2012年至2016年期间修订其规管制度，本期《资讯述要》扼要论述两地在规管无人机方面的发展。

近年使用无人机的全球趋势

• 广泛商业应用：无人机配备全球卫星定位系统、高解像度摄影机，甚至热能感应器等装置，可以更有效益和以创新的方式执行任务。这些创新的应用方式包括：(a)农业上的农作物监测；(b)建筑业的工地及布局规划；(c)采矿业的石油及气体开采；(d)公用事业的维修保养；(e)物流业的货物运输；(f)媒体及娛乐业的空中摄影；及(g)搜索及救援工作。
• 潜在经济效益：因此，无人机的创新应用被公认为有潜力提升及改善许多行业的生产力。根据美国消费电子协会(US Consumer Electronics Association)在2015年发表的研究结果，无人机产业及其应用可在2015年至2025年间带来多达820亿美元(6,400亿港元)的整体经济效益，创造逾10万个职位。
• 风险及威胁：然而，无人机的运行数量增加，亦会带来一定风险，当中包括威胁公众安全，因为鲁莽的操作者可能会使无人机飞近机场、飞机或高楼大厦，造成人命伤亡及财物损毀。事实上，美国当局在2015年內收到有关不安全操作无人机的报告，已飙升4倍至1 200宗。无人机亦可能威胁敏感设施如军事设施、监狱、体育场馆及主要政府建筑物，特别在未有妥善的身份识别措施下，当局难以对擅闯者采取执法行动。此外，无人机亦引起保障私隐的关注，因为无人机配备的摄影机及感应器可在航行时收集大量资料(不论有意或无意)，可对个人私隐造成附带的侵扰。
• 尚未制订共同的规管制度：全球各地的监管机构仍未对无人机制订共同的规管标准。国际民用航空组织(International Civil Aviation Organization)(下称"国际民航组织")^{5注释符号代表国际民用航空组织(下称"国际民航组织")是联合国属下的专门机构，成立于1944年，负责《国际民用航空公约》(Convention on International Civil Aviation)(即《芝加哥公约》(Chicago Convention))的施行及管理事宜。国际民航组织致力与其成员国及业界团体就国际民航标准和建议做法及政策达成共识，以建立一个安全、高效、稳妥、经济上可持续发展及对环境负责的民航业界。}191个成员当中，迄今只有约三分之一制订了无人机的规管制度，而且该等制度目前并不一致。虽然国际民航组织现正在研究对无人机制订自愿性的标准及建议做法，但目前缺乏共同一致的规管情况会持续一段时间，直至国际民航组织在2018年提出有关的初步建议。

美国对无人机的规管制度

• 尽管市场增长迅速，但在其严格民航规则下，美国在2012年前对民用无人机的使用，作出不少限制。故此，无人机主要用于研究及培训活动，而民用无人机操作者亦须按个别情况，先向联邦航空局(Federal Aviation Administration)申请许可。
• 美国国会于2012年通过《2012年联邦航空局现代化及改革法案》(Federal Aviation Administration Modernization and Reform Act 2012)，订定对重量不足25千克的小型无人机的规管大纲。^{6注释符号代表该法例重申，所有无人机(包括用于业余爱好的无人机)属于飞机，因此必须根据既定规则注册。该法例亦订立临时措施，授权联邦航空局在全面实施无人机规例之前设立临时的渠道，以供无人机拥有人就无人机用于所有非消闲用途申请豁免。当有关的新规则于2016年8月实施后，该项临时安排便会取消。} 2015年初，联邦航空局公布有关非消闲用途的小型无人机的拟议规则，并就此咨询公众。在考虑咨询期间收到的意见后，该局随后于2016年6月公布最终规则。
• 联邦航空局在2015年12月，即在公布最终规则前，宣布即时实施强制性注册及标识制度(即其中一项拟议规则)，以保障公众利益。根据网上注册制度，所有无人机(不论其用途为何)均须注册，这亦是所有无人机操作的先决条件。联邦航空局认为，注册制度可(a)推动操作者负责任地使用无人机；(b)协助执法机构迅速识别涉及任何事件或意外的无人机；及(c)教育新投入航空活动的无人机拥有人及操作者。保险业界亦认为注册及标识制度是为操作无人机提供保险保障的"必要条件"。
• 美国的无人机注册制度的主要规定如下：
  
  

  (a)	注册门槛：起飞时重量超过250克7注释符号代表联邦航空局辖下一个专责小组估计，重量为250克或以下的无人机坠落地面造成死亡的机会为每2 000万飞行小时一次。然而，联邦航空局认为，此项估计本身只适用于注册目的，不应视作已通过验证。但少于25千克的无人机被界定为小型无人机，必须在新设立的网上系统注册；
  (b)	提交资料：无人机如仅作消闲用途，拥有人只需提交注册者姓名、地址及电邮地址。如作非消闲用途，注册者则需额外提交有关飞机的型号、序号及制造商的资料；
  (c)	注册资格：所有申请者均须是年满13岁的美国公民或设于美国的公司。海外的无人机必须获得有关当局授权才可飞行；
  (d)	无人机的标记：成功申请者会收到一张证明书或飞机注册证，上面附有注册编号，有效期为3年。注册编号必须在无人机上清楚展示；
  (e)	公开的注册资料库：联邦航空局及执法机构设有注册资料库，公众人士亦可按注册编号搜寻注册资料库的相关资料，但系统不会显示个人姓名及住宅地址；及
  (f)	费用和刑罚：每部无人机的注册费约为5美元(39港元)。若拥有人未有为无人机注册或加上标记，可最多罚款25万美元(195万港元)或监禁最长3年。

• 联邦航空局于2016年6月21日公布有关无人机的最终规则。除了订立注册制度，有关规则亦规定无人机操作者^{8注释符号代表根据于2016年6月21日发布的最终规则，无人机的机师须于首次及每隔24个月通过获联邦航空局认可的中心进行的航空考试，并须取得属小型无人驾驶飞机系统等级的操作员证明书。该等机师应至少年满16岁，如发生造成严重人命损伤或财物损毀的意外，须在10天內向联邦航空局呈报。}须遵守若干航空及公众安全的操作规例，包括最高飞行高度及速度、与机场相隔的最短距离、在人或人群上空及夜间飞行禁令、操作者须在视线范围內控制无人机，以及操作者的资格核证等。此外，无人机操作者亦需遵守以保安理由而设的华盛顿特区禁飞空域，以及为保护动物而设的国家公园內禁飞规定。
• 尽管有意见关注到，部分无人机拥有人或操作者未必会依法注册，但强制性注册制度自2015年年底推出以来，公众反应似乎颇为正面。超过40万部无人机已在2016年3月前注册。
• 联邦航空局亦正考虑为操作"微型无人机"制订更具弹性及按无人机操作出现故障时会否造成陆地上人身损伤的风险水平的情况订定规则。举例而言，起飞时重量为250克或以下的无人机，在人或人群以上飞行将不受任何额外规例约束。重量为250克或以上的无人机仍会受额外限制，例如须保持离开人或人群上空的最少距离，除非制造商能证明无人机在故障时造成的冲击不会超过若干限值。
• 至于私隐问题，美国现时并无专门的联邦法律处理由使用无人机引起的侵扰私隐问题，而《1974年私隐法案》(Privacy Act 1974)只规管联邦政府机构收集及使用个人资料的事宜。针对个人作出的侵扰私隐行为，则由美国各州或地方自行规管。

新加坡对无人机的规管制度

• 新加坡市区人烟稠密，空域繁忙，因此无人机对当地可能构成的安全风险或会较高。2015年6月，新加坡政府制订《2015年无人机(公众安全及保安)法》(Unmanned Aircraft (Public Safety and Security) Act 2015)及修订《飞航令》(Air Navigation Order)，设立规管无人机法律框架，该框架要点如下：
  
  

  (a)	许可证制度：一般情况下，用于业余爱好的无人机无需申领许可证，但作商业用途及重量超过7千克的无人机，则须先获民航局(Civil Aviation Authority of Singapore)分别发出两张许可证。首先，民航局会发出操作员许可证予符合安全规定的操作员，该证有效期为1年。9注释符号代表若申请人能确保安全操作该无人驾驶飞机，当局经考虑申请人所属的机构、个人能力、安全程序及风险评估，以及该飞机的适航性后，会向申请人发出操作员许可证。 其次，民航局会按个别申请发出活动许可证，审批准则包括活动地点、活动性质、飞行高度，以及因应活动具体情况而采取的缓解措施等；
  (b)	无人机禁飞区：法例规定无人机不可在约70个的保安敏感地区(例如军营、监狱及发电厂)飞行，禁飞地区会在公众可浏览的多用途网上地图中清楚标示。无人机亦不得飞越內政部(Ministry of Home Affairs)根据《公共秩序法》(Public Order Act)宣布设立的特别活动区；
  (c)	执法权力：根据经修订的《公共秩序法》，无人机如干扰或破坏与特别活动相关的活动，不论在活动区內或外，均属刑事罪行。一般而言，警务处处长(Commissioner of Police)有权终止无人机飞行或扣押有关无人机；及
  (d)	额外的许可证规定：对于偏离既定规则的无人机操作，操作者需向民航当局申请额外的许可证。这些特殊活动包括从无人机卸下物品、拍摄受保护地区或特别活动的照片，以及使用未经许可的无线电频道。

• 新加坡政府认为，有关规则可确保操作者负责任及安全地使用无人机，而不会影响无人机的创新使用。事实上，新加坡政府仍认为它是引领无人机应用于商业的先驱。2015年10月，新加坡邮政(Singapore Post)完成被称为全球首宗以无人机运送邮件的试验计划，以了解其对电子商业物流带来的影响。公营机构亦正在进行25项无人机试验计划，用途包括溢油监测、登革热控制及建筑工地视察。
• 在保障私隐方面，虽然新加坡并无任何具体法例规管无人机的使用，但《2014年防止骚扰法》(Protection from Harassment Act 2014)提供法律依据，以便当局按个别情况调查任何侵犯私隐的行为。

观察所得

• 美国及新加坡在规管无人机方面，均以公众及航空安全作为主要关注点。美国较注重透过注册制度追查无人机操作者及拥有人的身份，新加坡则较重视许可证审批程序、列明禁飞区域及厘清执法权力等事宜。
• 美国及新加坡的上述规管框架均沒有直接处理私隐问题，因为私隐问题并不属于航空当局的政策范畴，而两地均透过现行私隐法律处理相关问题。

立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
张志辉
2016年6月21日
于2016年6月23日更新