ISE23/15-16

• 全球各地为长者提供的长期护理服务，近年逐渐由院舍模式朝向家居模式发展。故此，先进地区的长者接受家居照顾服务的比例，由2000年的59% 显著增加至2013年的65%。^{1注释符号代表请参阅OECD (2013)。} 若可自行选择，长者大多希望在家中安渡晚年，而非入住院舍。然而，居家安老须得到家居照顾服务的配合。由于居家安老的照顾模式十分倚赖家人的参与，故部分照顾者或因而需要放弃工作及入息。有见及此，有些政府向这些非正式照顾者提供现金津贴。这不单肯定他们的贡献，亦可提供诱因，鼓励他们持续提供非正式家居照顾。
• 顺应"居家安老"的全球趋势，香港政府于2014年6月推出一项为护老者提供生活津贴的试验计划。这项试验计划向最多2 000名低收入家庭照顾者发放每月2,000港元的津贴，为期两年。在2016年施政报告中，行政长官宣布将于2016年10月，把这项津贴试验计划由护老者扩展至残疾人士的照顾者。
• 虽然香港向非正式照顾者提供现金津贴是一个"新尝试"，但照顾者津贴于芬兰及英国已推行逾30年。此外，这两个国家均曾微调有关政策，以推动家居照顾。本期《资讯述要》旨在概述该两地在设立非正式照顾者现金津贴的主要发展情况。

芬兰的照顾者津贴制度

• 1980年代初，芬兰部分市政府推行试验措施，向照顾长者、残疾人士及长期病患者的非正式照顾者，提供现金津贴。其后20年，当局相继推出额外措施支援照顾者，例如暂托服务和照顾者每月休息日。不过，这项照顾者支援计划，并非全国强制执行，而是由地方政府自行决定是否推行该计划。
• 在人口老化的趋势下，长者对院舍照顾的需求不断增加，令政府的财政负担日益沉重。有见及此，芬兰联邦政府在2005年把照顾者津贴制度正规化，并在全国强制实施。为提倡居家养老以节省开支，芬兰国会通过《2005年非正式照顾者支援法》(Support for Informal Carers Act 2005)，直接向非正式照顾者提供照顾服务补偿金。芬兰的照顾者津贴制度的主要特点如下：
  
  

  (a)	无须供款及无须接受经济状况审查：向照顾者发放的现金津贴无须供款。照顾者和受照顾者均无须接受入息或资产审查；
  (b)	最低津贴金额：虽然各个市政府可自行厘订每月照顾者所得的津贴金额，但必须合符法例订定的全国最低金额水平。以照顾一名长者计算，2016年的每月最低津贴额为387欧元(3,338港元)；若照护工作有特别严格的要求2注释符号代表特别严格的照护工作包括善终照顾或在重大手术后的复元护理。，津贴额可增加至775欧元(6,665港元)。在赫尔辛基，该项津贴可高达1,500欧元(12,900港元)；
  (c)	应课稅及应计退休金收入：相若有薪工作的报酬，照顾者津贴应予课稅，并须计入累算退休金，为照顾者提供退休保障；
  (d)	照顾者与地方政府订立合约：照顾者须与市政府签订照顾协议，清楚订明其权利和义务，当中特别包括(i)照顾者每月所得的津贴金额及照顾服务时数；(ii)护理服务清单；(iii)为照顾者及受照顾者两方提供的支援措施；(iv)照顾者放假的权利；以及(v)照顾者接受培训和教育的机会；及
  (e)	照顾者的工作生活平衡：芬兰的照顾者即使是照顾家人，亦享有最少3天的暂托服务支援3注释符号代表香港的暂托服务，只属暂时性的支援服务，为需要家人或亲属协助的长者提供临时而短暂的住宿照顾。相对而言，芬兰的暂托休假，则是照顾者所享有的强制性法定权利。，以纾缓他们的长期照顾的压力。除法定假期外，照顾者每天亦有休息时间，可外出参与日间活动、康复活动或接受培训。照顾者可要求市政府在其休息时间內派人代替他们进行照顾工作；亦可申请额外资助，聘请私家看护。

• 过去20年，芬兰领取照顾者津贴的总人数增至2014年的43 200人，为1994年的13 000人的三倍。以目前在该国接受非正式照顾的133 000名长者推算，约三分之一受照顾长者受惠于照顾者津贴制度。
• 根据一份由政府提供数据的学术评估报告，非正式照顾模式(包括照顾者津贴制度)大幅减低芬兰在安老服务方面的公共开支。^{4注释符号代表请参阅Kehusmaa, S. et al. (2013) 及 Ministry of Social Affairs and Health (2014)。} 估计为一名长者提供非正式照顾服务的开支，每年约为4,900至6,000欧元(42,140至51,600港元)，与正式及院舍照顾约25,300欧元(217,091港元)的开支相比，仅为四分之一。

英国的照顾者津贴制度

• 英国早于1976年推出照顾者津贴，针对因照顾残疾家庭成员而辞去工作的照顾者。随着人口结构和长者照顾需要不断改变，照顾者津贴逐步扩展，并涵盖更广泛的照顾者。^{5注释符号代表该项津贴最初在1975年推出时，只提供介乎工作年龄但须放弃受薪工作以照顾残疾家庭成员的男性及单身女性。该津贴计划其后于1981年扩展至照顾远亲及朋友的人士，并于1986年进一步扩展至照顾非亲属的已婚妇女及人士，并于2003年扩展至照顾65岁以上人士。}《2002年社会保障修订(照顾者津贴)规例》(Social Security Amendment (Carer's Allowance) Regulations 2002)为该项津贴提供法律基础。
• 根据官方的政策文件，英国政府把照顾者津贴定位为照顾者的"入息补贴"，而非"为提供非正式照顾而支付的薪酬"。英国照顾者津贴制度的主要特点如下：
  
  

  (a)	无须供款及无须接受经济状况审查：一如芬兰，英国照顾者所得的现金津贴无须供款，亦无须接受经济状况审查；
  (b)	每月津贴金额：2016年，5项合资格残疾福利的全国受助人的照顾者，每月可获得定额津贴248.4英镑(2,944港元)6注释符号代表该5项合资格残疾福利是：(a)个人独立津贴(Personal Independence Payment)(日常生活部分)；(b)残障生活津贴(Disability Living Allowance)(中等或最高照顾程度)；(c)护理津贴(Attendance Allowance)；(d)经常护理津贴(Constant Attendance Allowance)(工业伤残福利(Industrial Injuries Disablement Benefit)的一般最高金额或战爭伤残养老金(War Disablement Pension)的基本(全日)金额或以上)；以及(e)空军独立津贴(Armed Forces Independence Payment)。；
  (c)	应课稅及应计退休金收入：一如芬兰，英国的照顾者津贴应予课稅，并须计入国民保险供款，具有退休保障功能；
  (d)	申请门槛：英国的照顾者必须每月提供约140小时的照顾，而他们从事受薪工作所得的个人入息必须少于440英镑(5,214港元)。就学中的照顾者，必须每月提供最少84小时的照顾。相对而言，在芬兰，每名照顾者的非正式照顾时数并不划一，视乎照顾者与市政府之间的协议而定；
  (e)	要求地方政府提供支援的合法权利：英国的照顾者，受多项法例保障。7注释符号代表主要的法例及政策方针包括(a)《1995年照顾者(认可及服务)法》(Carers (Recognition and Service) Act 1995)；(b)1999年的"全国照顾者策略"(National Carers' Strategy)；(c)《2000年照顾者及残疾儿童法》(Carers and Disabled Children Act 2000)；以及(d)《2004年照顾者(平等机会)法》(Carers (Equal Opportunities) Act 2004)。 根据《2000年照顾者及残疾儿童法》(Carers and Disabled Children Act 2000)及《2004年照顾者(平等机会)法》(Carers (Equal Opportunities) Act 2004)，英格兰和威尔斯的所有照顾者均获赋予合法权利，可要求全面评估其照顾工作量、能力、身心健康、住屋及社交需要，以及对工作、消闲、教育和培训的期望；及
  (f)	为照顾者提供的支援服务：因应评估结果，地方当局有责任为照顾者提供支援服务。该等支援服务的例子包括：(i)协助处理家务；(ii)提供电脑，以便照顾者与亲友保持联络；以及(iii)雇主提供灵活的工作安排和无薪假期，协助仍然在职的照顾者照顾其家庭成员。

• 2015年，英国约有769 000人领取照顾者津贴，较2010年的相应数字增加54%。与英国现有680万名非正式照顾者相比，估计当中只有约10% 的照顾者申领照顾者津贴。根据一项研究，申领比例偏低的部分原因，可能与英国照顾者申请门槛相关。而受照顾者亦须通过严格的准则，才能符合残疾资格，亦为相关因素。^{8注释符号代表请参阅OECD (2011)。}

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邓珮颐
2016年7月13日