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• 香港的陆地面积约有1 108平方公里，当中只有25%土地已发展，其余75%的土地仍保留较自然的面貌。大部分这些未发展的地方已被划为郊野公园或其他形式的保护地区，受到法定保护。近年，由于香港土地供应短缺，有公众人士建议将郊野公园部分土地改作用来发展房屋。^{1注释符号代表在2008年4月28日举行的环境事务委员会会议上，有议员提出应考虑在郊野公园范围內一些生态价值较低的地点发展旅游设施或住宅。亦有议员在2011年10月26日及2013年10月16日举行的立法会会议上提出质询，询问政府是否有计划缩减郊野公园范围以发展房屋，以及是否有计划研究开发本港未发展的土地。政府回应该两项质询时表示，并无这方面的计划。} 本期《资讯述要》综述本港受保护地区的概况，并讨论有关郊野公园土地用途的关注事项。

香港受保护地区的类别

• 香港的受保护地区大致分为四类，每类的覆盖范围有可能互相重叠。第一类是根据《郊野公园条例》(第208章)所指定的郊野公园 ^{2注释符号代表郊野公园的概念可追溯到1960年代中期，当时一位国际知名的保育专家Lee Talbot博士应邀来港考察，并向当时的政府提交报告，最后建议设立多个郊野公园。} 及特别地区。该条例于1976年制定，就"戶外康乐用地"及"保护郊野"事宜作出规定。郊野公园及特别地区占地44 300公顷，即全港土地总面积的40%，为目前最大的受保护地区类别，为本港逾98%的动植物种提供栖息地。目前，香港有24个郊野公园及22个特别地区 ^{3注释符号代表大屿山约有70%土地被指定为郊野公园，而香港岛、新界及九龙的指定郊野公园范围则分别占地38%、37% 及3%。此外，香港世界地质公园的总面积约5 000公顷，当中大部分原位于郊野公园內，其余已划为特别地区。}，大部分位处政府土地，只有1%，即460公顷属私人土地。渔农自然护理署("渔护署")负责管理这些郊野公园及特别地区。
• 第二类是受到《水务设施条例》(第102章)保护的集水区。根据该条例，所有为水务设施包括水塘而收集雨水的地方均为集水区。为确保水资源的质量，集水区內并不鼓励任何发展。集水区现时的面积合共约36 000公顷，多位处水塘附近及地势陡峭的地方，因此，大部分集水区范围亦与郊野公园范围重叠，并受到《郊野公园条例》保护。水务署署长是负责划定集水区范围的政府官员。
• 第三类的受保护地区为与保育有关的土地用途，包括具特殊科学价值地点、自然保育区、海岸保护区及绿化地带。当局根据《城市规划条例》(第131章)，并按照《香港规划标准与准则》^{4注释符号代表《香港规划标准与准则》是一份政府参考手册，详列用以厘定各类土地用途和设施的规模、位置及地盘规定的准则。该手册由跨部门委员会制订，在规划研究、拟备及修订规划图则和发展管制时使用。}所订明的原则，在规划图则上划定相关的土地范围为保育用途。这些规划原则包括：(a)保留重要的景观、生态与地质特征；(b)限制该土地只可进行有助保护这些景观、生态与特征的用途； (c)管制毗邻的土地用途，以尽量减少有关用途对保育地区带来的不良影响；以及(d)划出新的保育区，补偿因为发展而失去的保育区。
• 绿化地带的主要作用是防止城市发展过度扩张至自然环境。这些绿化地带在保育用途的土地当中，占地最广，目前覆盖16 000公顷的土地，即香港陆上总面积14.5%。其他为保育自然景观或生态而规划的用地合共约7 000公顷，占香港陆上总面积6%。根据《城市规划条例》，城市规划委员会负责拟定有关规划图则，而不论私人或政府土地，均可划作保育有关用途。
• 最后一类的受保护地区，是根据《野生动物保护条例》(第170章)所设立的限制地区。任何人士进入这些限制地区均受管制，以防止载于该条例附表2的野生动物遭到狩猎或捕捉。限制地区目前共有3个，包括占地800公顷的米埔沼泽区，^{5注释符号代表另外两个限制地区为南丫岛深湾及北区盐灶下。}限制土地多属政府土地。环境局局长获赋权划定限制地区，而渔护署则负责管理限制地区。

有关郊野公园土地用途的关注

• 近年，有市民倡议划出郊野公园部分土地作发展用途。然而，亦有另一些市民关注到，实行有关倡议，可能会破坏现行郊野公园制度的完整性。以下部分着重论述各界就改变郊野公园的土地用途所提出的关注。
• 第一项关注点是郊野公园发展限制的性质及范围。《郊野公园条例》第10条订明，除非事先得到渔护署批准，否则不得在建议的郊野公园范围內进行新的发展工程。同时，根据该条例第16条，如所作用途减损郊野公园的享用价值，土地占用人或须修改该用途。主张发展的人士关注该发展限制是否过严，因为有关限制适用于郊野公园所有地方(不论是与市区接壤的地方，还是较偏僻的崎岖山岭)，亦不考虑所作用途对郊野公园的內部分区(即渔护署划定的康乐区、郊野区或自然护理区)所带来不同程度的影响。
• 即使如此，并非任何工程都被禁止在郊野公园范围內进行。根据过往的情况，渔护署署长在咨询郊野公园及海岸公园委员会 ^{6注释符号代表郊野公园及海岸公园委员会根据《郊野公园条例》及《海岸公园条例》成立，其委员由政府委任，主要职能是考虑有关郊野公园及海岸公园的政策和计划，并向渔护署署长提供这方面的意见。该委员会的另一职能是考虑公众对指定建议郊野公园及海岸公园所提出的反对意见。}以确保工程符合上述条例的要求后，可考虑批准进行若干基建工程，例如公用事业机构建议架设的架空电缆，或私营机构建议兴建的康乐设施。此外，据渔护署所述，如符合若干条件，当局可考虑在郊野公园范围內兴建丁屋的申请，但最终仍须地政总署批准。^{7注释符号代表根据渔护署于2012年6月发出的注释，当局可考虑在郊野公园內的(同时是认可乡村范围內)的丁屋申请。}
• 第二项关注要点是应否及可否检讨郊野公园的划界。在物色适合用作郊野公园的土地时，渔护署一向以保育价值、景观及美观价值和康乐发展潜力作为固有准则。^{8注释符号代表保育价值取决于物种多样性、天然程度及稀有程度等。景观价值可根据天然程度及风景质素等准则作定质评估。} 在郊野公园的划界方面，渔护署会考虑相关土地的面积、与现有郊野公园的距离、土地类别及现有土地用途。当某幅土地划为郊野公园后，现行法例并无规定当局须根据既定准则定期检讨该幅土地的范围及其界线。
• 概括而言，为有效管理公园，大面积并邻近现有郊野公园的土地较适合纳入郊野公园范围，而面积细小，位置分散的土地则不大适合。当局以往划定郊野公园范围时，多以政府土地为先，甚少涉及私人土地，以保障"新界村民的合法权益"。^{9注释符号代表当时的环境司于1976年1月7日就《郊野公园条例草案》动议二读时作出这项声明。请参阅当日的立法局会议过程正式纪录。} 因此，《郊野公园条例》第25条订明，乡村范围、传统葬地、庙宇及其他宗教建筑物可获豁免纳入任何郊野公园或特别地区范围內。然而，到了2010年，由于当时有人在尚未纳入西贡东郊野公园內的西湾进行挖掘工程，引起公众关注，当局遂于2011年调整这项政策。自此，倘若私人用地的用途与郊野公园的环境相配，亦可纳入郊野公园范围內。
• 最后一项关注要点是郊野公园的开发压力。《郊野公园条例》制定至今已有40年，郊区与市区的分界随着城市扩张而日趋模糊。自1992年起，政府曾最少3次改划或试图改划两个郊野公园的界线，以作其他用途。^{10注释符号代表1991年，中华电力于大榄郊野公园兴建架空电缆。90年代中，煤气公司亦于同一公园兴建煤气管道。而在80年代末至90年代初，有发展商曾获批准占用部分郊野公园，以便在沙罗洞兴建高尔夫球场，但该项批准随后被法院推翻。2008年，一所马术教育中心则获准设立在清水湾郊野公园內设立。} 下文概述有关情况：
  
  

  (a)	清水湾郊野公园：
  	(i)	1992年，该郊野公园有一幅约18公顷的土地改划为新界东南堆填区的一部分。为此，当时的渔农处处长并非循法定程序剔除该幅土地，而是向地政总署发出批准占用的便笺，该署其后把该幅土地分配予环境保护署作堆填区用途。因此，该幅土地只属借出，当新界东南堆填区关闭后，环境保护署会在该幅土地进行修复工程并交还渔护署；11注释符号代表审计署署长第六十一号报告书。及
  	(ii)	2010年6月，政府在完成法定程序后于宪报刊登指定令，以新地图取代清水湾郊野公园原来的地图，以剔除公园內拟用于扩建新界东南堆填区的5公顷土地。虽然郊野公园及海岸公园委员会不反对剔除该幅土地，但立法会基于公众反对而在2010年10月通过一项废除该命令的议案。12注释符号代表虽然政府与立法会对此事持相反意见，但政府并沒有就立法会通过该项废除议案采取进一步行动。政府最终在2011年1月宣布缩减该堆填区的扩建规模，无须占用郊野公园的土地。
  (b)	大榄郊野公园：1995年，当局从大榄郊野公园剔除两公顷的土地，以兴建三号干线的引道。不过，政府同时把两幅合共42公顷的土地纳入该郊野公园。

• 虽然政府表明现阶段无计划开发郊野公园，^{13注释符号代表请参阅附注1。} 但这种紧张状况很可能持续不断，因为既有市民要求检讨郊野公园的界线，亦有市民要求进一步扩大郊野公园的范围。^{14注释符号代表有团体向政府建议设立平台，以客观科学的方式检讨郊野公园的界线。另一方面，亦有团体要求将郊野公园的范围进一步扩大至所谓的"不包括的土地"，即被郊野公园围绕的土地。}

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张志辉
2016年12月8日