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• 在2011年至2015年期间，香港涉及性罪行的呈报个案平均为每年约2 200宗，占整体罪案数字约3%。^{1注释符号代表在2011年至2015年期间，警方平均每年就强奸及非礼等性罪行拘捕1 600人。惩教署曾估计，约6%的性罪犯在获释后3年內会重犯类似罪行，但有关比率近年沒有更新数字。警方沒有公布有关儿童性罪行的数字。} 由于这些罪行可能会对受害人(尤其儿童)构成长远影响，社会上一直存在诉求，希望减低前性罪犯从事儿童相关工作的风险，以及容许雇主查阅有关准雇员的性罪行定罪纪录。根据政府估计，全港约有25万人现时从事的工作，经常接触儿童或其他易受伤害人士。^{2注释符号代表请参阅Children's Forum (2015a)。}
• 由2011年12月起，应征与儿童相关工作的人士可以向警方申请，向其准雇主披露其性罪行纪录(若然该纪录确实存在)。^{3注释符号代表虽然警方可以发出无犯罪纪录证明书，但此类文件只可为移民或领养儿童的目的而发出。不过，个别人士仍可根据《个人资料私隐条例》(第486章)第18(1)条，要求警方提供由警方持有的有关其本人的刑事定罪资料。} 议员虽然普遍支持这项措施，但对于这措施是否足够保护儿童，却曾多次表示关注，特别是近年先后发生多宗有儿童遭侵害的性罪行后。^{4注释符号代表议员曾多次就性罪行定罪纪录查核机制("查核机制")提出关注。于2010年3月10日的立法会会议上，曾就相关动议进行议案辩论。保安事务委员会亦于2010年讨论查核机制，并于2013年及2014年讨论查核机制的实施进展。于2016年11月16日的立法会议上，议员亦就扩展查核机制的适用范围至残疾人士院舍的事宜提出质询。} 本期《资讯述要》首先检视香港在这方面实施的披露制度的运作情况，继而讨论英国的相关披露制度，而后者被视为较能全面保护儿童。

香港在披露性罪行纪录的近年发展

• 2010年2月，因应社会上发生儿童遭侵害的性罪行接连个案，加上法官关注到法例并无要求前性罪犯的登记规定，法律改革委员会("法改会")发表了《与儿童有关工作的性罪行纪录查核：临时建议》报告书。^{5注释符号代表英国、加拿大、澳洲及新西兰等地均设立及备存性罪犯名册。罪犯在获释后须向当局办理登记，并让当局持续知悉其个人资料，例如地址，甚至旅游计划。} 法改会当时沒有建议订立强制的性罪犯名册，供市民查阅性罪行纪录。它只建议设立行政制度，让雇主查核应征者的性罪行纪录，从而协助他们作出招聘决定。
• 2011年12月，保安局采纳有关建议，并推出由警务处执行的性罪行定罪纪录查核机制("查核机制")，以保护儿童及精神上无行为能力人士^{6注释符号代表《刑事罪行条例》(第200章)第117条对"精神上无行为能力人士"作出界定。}。提供相关工作职位的雇主，可以查核准雇员的性罪行纪录，但须符合下列条件：
  
  

  (a)	由雇员提出性罪行定罪纪录的查核要求：雇主如要求查核准雇员的性罪行定罪纪录，必须得到有关准雇员同意，并由后者自行提出查核申请；
  (b)	合查核性罪行定罪纪录准则的工作：查核机制涵盖与儿童或精神上无行为能力人士有关的工作，而有关工作的职务须经常或定期接触儿童或精神上无行为能力人士。警方虽然沒有为该等职位制订完整清单，但列举了教师、社工、医护人员、图书馆管理员、校巴司机及助理、清洁工人为该等敏感职位的例子；
  (c)	性罪行的涵盖范围：查核机制涵盖《刑事罪行条例》(第 200章)7注释符号代表《刑事罪行条例》(第200章)第47至126条。及相关法例下的30多项指定性罪行，当中大部分旨在保护儿童免受侵害；及
  (d)	披露內容及格式：查核机制透过设有密码保护的自动电话答录机，只向雇主简单披露准雇员是否有该类刑事纪录，而不会提供任何有关定罪的详情。

• 在2011年12月至2015年2月期间，约有12万人申请性罪行定罪纪录查核，反映雇主对获取准雇员资料有很大需求。由于在这些申请中，只有6宗个案的申请人存在相关纪录，政府声称查核机制有效令前性罪犯知难而退，避免从事与儿童有关的工作。
• 然而，近年数宗涉及从事与儿童或精神上无行为能力人士有关工作的人士的性侵犯事件经传媒广泛报道后，再度引起社会对查核机制的设计及运作的关注。^{8注释符号代表2016年年底，一名曾有性罪行纪录的私人补习导师因涉嫌非礼未成年少女而被拘捕。另有一间私营残疾人士院舍的负责人涉嫌非礼被捕，两宗事件均引起关注。} 关注的重点包括：(a)查核机制所涵盖的工作类别过于狭窄，沒有包括志愿工作者、私人家庭补习导师及已受聘的现职雇员；(b)查核机制的合资格使用人士沒有扩展至为子女聘请私人补习导师的家长；(c)现行机制只提供"是"或"否"的答案，对有关定罪的详情不作披露；及(d)查核机制仅是行政措施，并非通过立法而设立。
• 为释除疑虑，警方由2015年4月起扩大查核机制的涵盖范围至受聘于私营补习中心及开办兴趣班的机构而寻求续约的现职雇员。虽然警方正就进一步扩大查核机制以涵盖残疾人士院舍职员征询法律意见，但警方对扩大涵盖范围至私人补习导师及志愿工作者的诉求仍保持审慎态度，认为此举可能会导致滥用情况，以及对前性罪犯改过自新及融入社会，造成负面影响。

英国披露性罪行纪录的情况

• 过去20年，在经历多宗涉及儿童遭侵害而被广泛报道的罪案后，英国制订了一套较完备的制度，以管理性罪犯对儿童构成的风险。该等案件曾构成庞大的公众及政治压力，要求政府披露更多有关前性罪犯的资料，结果促使政府检讨相关政策。^{9注释符号代表一名学校管理员于2002年杀害两名少女的案件，促使政府于2003年就保护儿童的事宜进行调查。该调查促使制定《2006年保障易受伤害群体法令》(Safeguarding Vulnerable Groups Act 2006)。该法令旨在成立一个中央机构，全面负责审查及登记从事与儿童及易受伤害成年人共处的工作的人。然而，英国政府经进一步检讨后，最终并无实施登记建议。} 具体而言，英格兰及威尔斯警队于2011年全面推行儿童性侵犯者披露计划(Child Sex Offender Disclosure Scheme)("披露计划")，容许儿童照顾者申请查核个别人士是否有干犯儿童性罪行的纪录。总体而言，英国的资料披露制度包含下文所述的3个主要部分。
• 性罪犯名册：1997年起实施的《性罪犯法令》(Sex Offenders Act)，强制规定性罪犯须向当地警方登记个人资料，并更新有关资料，以便警方监察。^{10注释符号代表在1997年通过的原有法例已经废除，并由《2003年性罪行法令》(Sexual Offences Act 2003)取代。} 虽然公众不能查阅该名册，但若当地警方发现社区的儿童有可能遭受严重伤害，他们有权向社区领袖(例如校长)披露有关已登记性罪犯的必要资料。^{11注释符号代表根据《2003年刑事司法法令》(Criminal Justice Act 2003)第372A条，透过"跨机构公众保护安排"(Multi-Agency Public Protection Arrangement)，可由负责当局(例如警方及感化机构)作出该等披露。}
• 刑事纪录查核：英国政府备存一份"禁制名单"，禁止某些人士从事与儿童有关的工作。根据法律，被定罪的儿童性侵犯者会自动列入该名单。合资格人士可透过一个名为"披露及禁制服务处"(Disclosure and Barring Services)的刑事纪录查核机关查核该名单。^{12注释符号代表披露及禁制服务处是"非政府部门的公共行政机构"，过往包括刑事罪行纪录局(Criminal Record Bureau)(根据《1997年警队法令》(Police Act 1997)设立)及独立保障局(Independent Safeguarding Authority)。其职责是协助雇主作出稳妥的招聘决定，以及确保不适合的人不会从事与易受伤害群体共处的工作。该处于2015年处理420万宗要求发出犯罪纪录证明书的申请。} 不过，求职者不可直接向披露及禁制服务处提出查核申请，而是必须透过已向该处登记的准雇主提出申请。披露及禁制服务处会向应征者发出证明书，然后应征者可向雇主出示该证明书。^{13注释符号代表披露及禁制服务处亦提供标准式及加强式的查核服务(设有或不设禁制名单查核)。设有禁制名单查核的加强式查核服务，适用于《2006年保障易受伤害群体法令》所界定的"与儿童进行的受规管活动"。雇主在取得获有条件聘任的准雇员同意后，会将一份表格交给该雇员填写，然后雇主会在已填写的表格上加签，并把表格交回披露及禁制服务处办理手续。查核结果会列于证明书上，当中载明警方"中央档案"內关乎申请人(准雇员)的每项相关事宜的详情。} 与香港的查核机制相比，披露及禁制服务处涵盖的工作范围更为广泛(例如包括志愿工作及并无监督下的教学、训练及指导，但不包括私人导师)，并向雇主提供更多详情(例如所犯的罪行及犯案日期)。
• 儿童性侵犯者披露计划：该披露计划主要针对儿童性罪行，并与上述两个资料披露渠道同步运作。^{14注释符号代表披露计划被视为政府为应对一名娈童癖患者于2000年7月拐带及杀害8岁的Sarah Payne事件引起的巨大舆论而采取的措施。该案件触发了一场公众运动，呼吁政府公开性罪犯名册。设立披露计划是2007年6月公布的《保护儿童免遭性罪犯伤害检讨》(Review of the Protection of Children from Sex Offenders)的其中一项建议。4个警区率先于2008年试行披露计划。} 披露计划是一个由地方警队执行的行政机制，其主要特点如下：
  
  

  (a)	广阔的使用者涵盖面：在披露计划下，家长、看护人、监护人或任何第三者(例如邻居或朋友)均可要求当地警方提供有关任何与一名或多名未满18岁儿童有接触的个别人士的资料；
  (b)	风险为本及按个别个案进行评估：警方继而利用从本身的情报部门及其他相关机构取得的资料，根据个别个案的情况详细评估所涉人士对有关儿童构成的风险；
  (c)	向适当人士作出有限度的披露：倘若警方认为提出要求的一方的疑虑合理，亦即所涉人士确实对有关儿童构成风险，警方理应作出披露。警方会向最适合保护有关儿童的人士(例如家长)以会面形式披露有关资料，而该等人士不一定是提出要求披露资料的一方。警方会根据风险评估决定所披露的资料內容，而披露前无须得到所涉人士的同意；及
  (d)	保障私隐：为释除私隐方面的疑虑，所发放的全部资料一概保密。警方会事先警告接收有关资料的人士，该等人士并须签署承诺书。如有任何滥用所披露资料的情况，警方会提出检控。

• 披露计划普遍被视为一项适度的措施，以缓解要求全面开放性罪犯名册的公众压力。英国政府亦认为，允许公众全面查阅性罪犯名册可能会适得其反，因为此举或会迫使已登记人士隐藏身份，以逃避监察。实际上，披露计划容许有关各方(例如家长与警方之间)双向交換资料，有助加强对儿童的保护，而披露及禁制服务处则并无这种交換资料的做法。此外，这做法亦有助填补警方在收集情报方面的缺口。
• 尽管如此，因为任何人的定罪纪录均属应保密的个人资料，故披露计划可能对保障私隐构成影响。为回应这方面的关注，內政部(Home Office)于2010年进行私隐影响评估，并订立两项有关披露资料的主要原则。第一，必须有迫切需要披露资料，以保护有关儿童。第二，披露的资料对于有关儿童所承受的风险是"必要和相称的"。举例而言，在应用第二项原则时，警方未必需要披露所有有关性罪行个案中的详细资料，才可令家长采取措施保护有关儿童。
• 披露计划似能有效识别风险。该计划在实施首年接获900宗申请，当中就当事人有儿童性罪行纪录的申请作出了160项披露，另有58项(即2%)披露关乎其他罪行(例如家庭暴力)，而该等罪行被警方认为有助减低对儿童构成的风险。截至2014年年底，当局共接获6 200宗申请，并作出了877项(即16%)披露。英国政府认为披露计划是成功的，因为既无违反保密要求的迹象，亦无证据显示该计划迫使已登记性罪犯隐藏身份。不过，尽管设有披露计划，近年英格兰涉及侵害未满16岁儿童的性罪行举报数字仍增加，这可能是由于公众对该等罪行的认识加深，较前更愿意举报罪行相关。^{15注释符号代表2015-2016年度，涉及未满16岁儿童的性罪行的犯案率为每1万名儿童有36.3人受害，而2013-2014年度之前的有关比率则由14.7人至17.4人不等。根据国家统计局(Office of National Statistics)的资料，有关犯案率近年急剧上升，主要是由于警方改良性罪行资料记录方法，以及市民较以往愿意举报有关罪案。}

立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
张志辉
2017年7月31日