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• 全长26公里的广深港高速铁路("广深港高铁")香港段订于2018年第三季通车。^{1注释符号代表广深港高铁会连接香港与广州南站，途经深圳的福田站及深圳北站，全长142公里。政府表示，经此新建的城际铁路线往来广州与香港，行车时间预期将会减半，由100分钟缩短至约50分钟。此铁路线亦使香港能够接连內地正在快速扩展的国家高铁网络。在2016年，內地高铁网络的总长度已超过2万公里。} 政府于2017年7月25日公布拟于西九龙总站实施的清关、出入境及检疫手续的通关安排建议。根据有关安排，高铁旅客将只须通过香港与內地同设于西九龙总站內的边境管制站，便可一次性地完成入境或出境手续，无须在內地再次接受清关、出入境及检疫检查。此举既可方便旅客，又可令香港能够全面连接国家高速铁路("高铁")网络。^{2注释符号代表根据政府的建议，离港乘客登上列车，就能前往或接连国家高铁网络覆盖的任何一个城市，而不须再在內地接受清关、出入境及检疫检查。另一方面，从內地前往香港的乘客可在国家高铁网络任何一个车站登上列车，不论该车站是否设有清关、出入境及检疫检查设施。如果沒有一地两检安排，乘客只可在设有通关设施的少数內地车站上落车。} 为此，西九龙总站将会划出一个內地口岸区的特别区域，內地法律适用于该区域內。^{3注释符号代表根据拟议安排，列车及毗邻的月台范围亦会划定为內地口岸区。內地口岸区会视为在香港"区域范围之外"，而內地法律将适用于该口岸区。5类內地执法人员(出入境边防检查人员、海关人员、出入境检验检疫人员、口岸办公室人员及警务人员)会在內地口岸区执行职务，以便乘客在西九龙总站的划定区域离境及入境。內地法律会在內地口岸区內执行，指定事宜(例如有关发展权、铁路系统维修及营运的事宜)除外。} 就有关拟议安排，公众表达了不同关注，例如內地法律如何在內地口岸区应用及执行。
• 最近数十年，全球已有多个地方实施一地两检的边境管制安排。举例而言，一地两检安排自2007年起已在深圳湾口岸实施。香港在深圳湾口岸的港方口岸区內享有全面的刑事及民事司法管辖权。^{4注释符号代表根据全国人民代表大会常务委员会("人大常委会")于2006年所作的决定，香港获授权在深圳湾口岸內的港方口岸区实施全面管辖。香港的边境管制人员会派驻在深圳湾口岸的边境管制站，该边境管制站位处內地，经一条由香港管辖的跨境大桥连接香港。由香港前往內地的旅客须通过该大桥进入港方口岸区。他们须接受香港边境管制人员的检查，才可进入毗邻由內地管辖的区域。相似的安排亦适用于从內地来港的旅客。虽然两个司法管辖区的边境管制人员身处同一楼宇，但他们在两个毗邻的区域各自执行与清关、出入境及检疫有关的职务，以便旅客出境及入境，两者的管辖权沒有任何重叠。} 欧洲方面，英国与法国自2001年起在部分欧洲之星铁路站內，为往来两地的列车乘客实施"并置管制安排(juxtaposed control arrangements)"。北美洲方面，加拿大与美国自1952年起在选定的加拿大机场內，为乘搭飞机前往美国的旅客实施"预检安排(preclearance arrangements)"。
• 本期《资讯述要》概述海外地方实施的一地两检安排。本文首先讨论一地两检安排的普遍实施理据和较近期的例子，再聚焦两个外界普遍认为是一地两检安排的范例，即英国与法国之间的"并置管制安排"及加拿大与美国之间的"预检安排"，作为探讨个案。^{5注释符号代表除非特别提述英国与法国之间的"并置管制"模式，或美国与加拿大之间的"预检"模式，否则本文会使用"一地两检安排"，以描述某一司法管辖区调派边境管制人员前往另一司法管辖区的边境管制站驻守，以执行与清关、出入境及检疫有关的安排。}

全球一地两检安排的近期发展

• 就传统的边境管制安排而言，出境手续通常在出发地点办理，而入境手续则在目的地点办理。而就一地两检的安排而言，其大体上仍然存在相若的边境管制目标，包括：
  
  

  (a)	防止不良分子(即恐怖分子)入境及防止被通缉人士离境；
  (b)	利便旅客的行程；
  (c)	防止走私应课稅商品，并就应课稅商品征收稅款；及
  (d)	执行检疫措施，以保障公众健康。

• 一地两检安排可带来两大好处。首先，旅客因无须在出境地点和入境地点重复相类的边境管制程序而节省时间。其次，该安排尤其可加强目的地司法管辖区的保安，因有关当局可预先识别可能威胁安全的人士的身份，并防止他们入境。
• 为此，执法人员在执行边境管制职务时所行使的权力，通常与清关、出入境及检疫事宜有关。该等人员的职务包括检查货物和行李、在核查旅客的旅游证件后批准或拒绝他们入境，以及进行健康和农产品检查。
• 至于一地两检安排的法律依据方面，相关的司法管辖区一般会订立双边协议，订明实施一地两检安排的理据、目的及蓝图。然后双方会各自在其司法管辖区立法，订明细节安排，例如共用边境管制设施的位置，以及执法人员的职权。
• 一地两检的清关、出入境及检疫检查安排，亦可以其他形式出现，当中包括在过境列车上进行。以来往俄罗斯的圣彼得堡与芬兰的赫尔辛基的高铁列车为例，该铁路自2010年12月起通车，全长430公里，行车时间约为3.5小时。列车乘客在购买车票时须透过铁路公司，向边境及海关当局提供其护照资料。当列车进出俄罗斯或芬兰国境时，相关国家的边境管制人员会使用接连有关国家的资料库的流动装置，在列车上进行身份核查及出入境程序。
• 此外，一地两检安排亦可单向实施，如由2011年7月起只适用于新加坡至马来西亚的北行铁路服务。虽然两地的边境管制人员同时在新加坡北面边境內、毗邻马来西亚的兀兰火车关卡內执行职务，但只有前往马来西亚的旅客才可在该关卡一次性地办理通关手续(先通过新加坡人员检查，再通过马来西亚人员检查)。不过，南行前往新加坡的旅客仍然需要办理清关、出入境及检疫手续两次，即先在马来西亚的出境地点办理，然后在新加坡的入境地点办理。^{6注释符号代表因为关闭设于新加坡市中心丹戎巴葛火车总站的马来西亚清关、出入境及检疫设施，引起了所涉土地的主权及铁路物业的拥有权的问题。新加坡及马来西亚两国最终于1990年达成协议，并同意实施现时采用的单向预检安排。}
• 展望未来，更多崭新形式的一地两检安排会陆续推行。新加坡与马来西亚政府于2016年12月达成协议，为全长350公里及连接新加坡与吉隆坡的高铁设立清关、出入境及检疫的设施，并实施一地两检安排，有关建造工程订于2026年完成。根据该协议，只有在两个总站(即新加坡及吉隆坡)登上列车的乘客才可受惠于在出发地点实施的一地两检安排。不过，在马来西亚6个中途站登上列车前往新加坡的乘客，将须在马来西亚的尾站下车，然后乘搭穿梭列车前往新加坡接受出入境检查。此外，澳门政府与中央政府仍正制订为经港珠澳大桥往来澳门与珠海的旅客而设的"合作查验，一次放行"通关模式，该模式暂订于2017年年底推出。^{7注释符号代表根据有关计划，澳门居民可使用港澳居民来往內地通行证，经港珠澳大桥边境通道设施离境前往珠海。回程时，澳门居民只需使用其澳门身份证，便可完成边境通关手续。目前，有关"合作查验，一次放行"通关模式的更多推行细节，尚待澳门政府公布。}

英国与法国之间的并置管制安排

• 背景：为配合全长50公里的英法海底隧道(Channel Tunnel)启用，英国和法国早于1994年已实施"并置管制安排(juxtaposed control arrangements)"^{8注释符号代表英法两国于1986年就兴建海峡固定通道(Channel Fixed Link)签订《坎特伯雷条约》(Canterbury Treaty)。条约首次提出并置管制的概念，并规定英法双方订立协议，订明"两国中任何一国的公共主管当局可在另一国家境內实施并置管制安排的区域內行使职权。"}，将各自的边境管制人员派驻对方的边境管制站，实施一地两检，令旅客更快速完成出入境手续。有关安排已于2001年起推展至欧洲之星客运火车的选定车站，并自2003年起推展至提供橫越海峡渡轮服务的选定港口。
• 根据并置管制安排，乘坐欧洲之星往来英法两地城市(例如伦敦、巴黎及加莱弗雷敦)的乘客，在一般情况下于设有一地两检安排的铁路站启程，仅须办理出入境管制手续一次，无须在目的地车站再接受检查。不过，乘客在抵埗后仍须由海关检查行李。至于运载车辆往来英国肯特郡福克斯通与法国科凯勒的欧隧穿梭列车(Euro Tunnel vehicle-shuttle trains)，并置管制安排的出入境和清关检查亦在启程地点进行。类似的安排亦适用于法国加莱及敦克尔克的渡轮港口和英国多佛的渡轮港口。
• 目的：根据英法所订立的双边协议，并置管制安排旨在"简化和加快旅客橫渡海峡的手续"。^{9注释符号代表请参阅《桑加特协议》。} 然而，有研究报告亦指出，并置管制安排现时较着重控制"非法入境者和寻求庇护者进入英国的情况"。^{10注释符号代表请参阅Public Safety Canada(2016)。}
• 国际协议：英法两国曾签订3项主要双边协议及条约，包括1991年的《桑加特协议》(Sangatte Protocol)^{11注释符号代表《桑加特协议》的详题是"关于涉及海峡固定通道的边境管制及警务、刑事司法合作、公共安全及互助的协议"。此外，比利时、英国及法国亦曾就往来比利时和英国并途经法国的铁路交通订立一份三方协议。}、2000年的《桑加特补充协议》(Additional Protocol to the Sangatte Protocol)及2003年《勒图凯条约》(Le Touquet Treaty)。^{12注释符号代表根据英国与法国于2003年签订的《勒图凯条约》(关于两国在海峡及北海的海港实施边境管制的条约)，英国人员可在法国加莱及敦克刻尔克渡轮港口的管制区行使边境管制权。法国人员亦可相应在英国多佛港口行使相同权力。} 连同在随后数年订立的补充协议，该等协议及条约就通过英法海底隧道运载乘客及车辆的列车服务^{13注释符号代表根据《桑加特协议》第7条，英国及法国的边境管制人员获授权在往来巴黎与伦敦的欧洲之星列车上执行乘客入境的边境管制程序。然而，直至2001年，乘客仅须在到达伦敦或巴黎时办理入境管制手续。因应前往伦敦寻求庇护的非法入境者数目增加，英法两国于2000年签订《桑加特补充协议》，藉此于巴黎及伦敦设立并置管制区。自此，乘客可在登车前接受目的地国家边境管制人员的检查。} 及橫越海峡的渡轮服务，订定边境管制安排。
• 当地立法：为落实上述双边协议及条约，英国国会通过了多项法例，包括在欧洲之星的选定车站和英法两国的海港设立管制区，以及英法边境管制人员在这些管制区执行的职务。^{14注释符号代表英国当地就英法海底隧道所制定的相关法规包括：(a)施行《坎特伯雷条约》的《1987年英法海底隧道法令》(Channel Tunnel Act 1987)；(b)实施《桑加特协议》的《1993年英法海底隧道(国际安排)令》(Channel Tunnel (International Arrangements) Order 1993)；(c)落实1993年签订的三方协议(关于使用海峡固定通道往来比利时与英国并途经法国的铁路交通)的《1994年英法海底隧道(杂项条文)令》(Channel Tunnel (Miscellaneous Provisions) Order 1994)；(d)施行《桑加特补充协议》(旨在于英法两国的欧洲之星铁路站建立并置管制区)的《2001年英法海底隧道(国际安排)(第3号修订)令》(Channel Tunnel (International Arrangements) (Amendment No.3) Order 2001)；(e)《2001年英法海底隧道(国际安排)(第4号修订)令》(Channel Tunnel (International Arrangements) (Amendment No.4) Order 2001)，该令订明，要求总站管制站的管理方，为法国人员免费提供执行职务所需的地方、装置及设备；及(f)《2004年英法海底隧道(杂项条文)(修订)令》(Channel Tunnel (Miscellaneous Provisions) (Amendment) Order 2004)，该令把并置管制安排推展至于法国设立中途站的英国往来比利时之间的铁路服务。至于就橫越海峡的渡轮制定的相关法例，则有施行《勒图凯条约》的《2003年〈2002年国籍、出入境及庇护法令〉(并置管制)令》(National, Immigration and Asylum Act 2002 (Juxtaposed Controls) Order 2003)。} 此外，有关边境管制的英国法例^{15注释符号代表《桑加特协议》把边境管制界定为"有关警务、出入境、海关、卫生、禽畜及植物检疫、消费者保障、运输及道路交通的管制，以及国家或欧盟法规中订明的其他管制"。} 及部分相关刑法，亦适用于法国的管制区。^{16注释符号代表请参阅《2003年〈2002年国籍、出入境及庇护法令〉(并置管制)令》第3部。这些法律包括《1971年出入境法令》(Immigration Act 1971)、《2000年恐怖主义法令》(Terrorism Act 2000)及《1999年出入境及庇护法令》(Immigration and Asylum Act 1999)。} 法国国会亦相应于1993年4月通过法例，批准《桑加特协议》，并于2003年11月通过法例，批准《勒图凯条约》。
• 权力及限制：英国內政部辖下负责执行边境出入境和海关管制工作的英国边防部队(UK Border Force)人员，以及英国警务人员，两者均可派驻法国的管制区。这些人员享有的权力包括搜查、逮捕和拘留违反相关边境管制法例的人士。被捕人士可移交英国，但法国当局保留拒绝移交其国民的权利。然而，上述权力仍有一定限制，例如拘留旅客的时间不得超过24小时，以及拘留地点须在指定地方(例如警署)。
• 另一方面，派驻英国管制区的法国边防管制人员，享有与英国边防管制人员相若的权力，包括逮捕权、拘留权及将被捕人士交回法国的权力。虽然按照传统，英国人员不会携带枪械，但在英国管制区的法国人员于执勤时可携带枪械。枪械的使用须符合英法双方议定的条件。
• 《桑加特协议》的其中一个特点，是英法双方共同享有在英法海底队道內的司法管辖权。根据协议，双方均有权管辖由各自边境迄至隧道中央的一段隧道。为了厘清在隧道行驶中列车的司法管辖权，《桑加特协议》订明，每个国家均可行使司法管辖权及应用本身的法律，但最先接收或逮捕嫌犯的国家一般可优先行使司法管辖权。
• 权利的保障：根据《桑加特协议》第18条，旅客可决定不通过目的地国家的边境管制区。在这情况下，出发地国家不可拒绝接回这些旅客及其携带的货物及动物。关于管制区人员的法律责任，英国或法国的人员都不可因在执行职务期间的作为或不作为而被检控。至于针对管制区人员的民事或赔偿申索，有关个案只会根据管制区人员所属国家的法律予以处理。

美国与加拿大之间的预检安排

• 背景：加拿大于1952年开始在多伦多皮尔逊国际机场试验预检安排，最初计划只包括一家航空公司，涉及仅数个往来多伦多和纽约的航班。^{17注释符号代表应美国航空公司的要求，美国及加拿大政府于1952年1月在多伦多皮尔逊国际机场(前称马尔顿机场)推行为期4个月的试验预检计划。该航空公司相信计划有利运用资源，例如可纾缓纽约拉瓜迪亚机场的拥挤情况。试验计划开始时只涉及4个每天来往多伦多和纽约的航班，前往美国的乘客可在登机前接受美国的清关和出入境检查。试验计划效果良好，其后推展至在其他航空公司和机场实施。} 及至1974年，实施预检安排的机场增加3个，包括溫哥华、蒙特利尔及溫尼伯的机场，其后更进一步加入卡加利、爱民顿、哈利法克斯及渥太华的机场。加拿大其他机场如欲实施预检安排，目前需要向美国国土安全部(US Department of Homeland Security)提出申请。
• 目的：据美国海关及边境保卫局(US Customs and Border Protection)^{18注释符号代表美国海关及边境保卫局是美国国土安全部的行政机关，负责管理、管制及保卫美国边境。在2016年，该局在爱尔兰、阿鲁巴、巴哈马、百慕大、阿布扎比及阿联酋等6个国家设有15个预检地点，共处理了1 800万名旅客入境美国的手续，当中约1 200万人来自加拿大。该局亦报称在2016年，已防止6 451名不准入境美国的旅客登上前往美国的航机。} 表示，预检安排的首要目的在于加强国家安全及防止恐怖分子进入美国境內，但预检安排亦为旅客带来更大便利，有助增进美加两国之间的航空旅运。为此，从加拿大机场前往美国的旅客可先接受加拿大边境管制人员的检查，再进入美国预检区，而派驻该区的美国边境管制人员会检验及核查拟进入美国的旅客及货物。
• 国际协议：美加两国至今共订立过3份双边协议，列明预检安排。第一份是1974年5月签署的《航空交通预检协议》(Air Transport Preclearance Agreement)，该份协议将自1952年以来实施的安排正规化。^{19注释符号代表1974年签订的《航空交通预检协议》，推展及正规化自1952年起已存在的预检安排。据美国总审计长(Comptroller General)的报告，在1974年之前几年，航空公司和旅游业界因忧虑预检安排会终止而大力游说签订该项协议。有关安排有助加拿大机场成为过境枢纽，方便旅客转机飞往美国多个不设出入境及清关设施的国內机场。} 第二份是2001年1月签署的《美加航空交通预检协议》(Agreement on Air Transport Preclearance between the US and Canada)，该份协议取代第一份协议，并正规管现行安排。第三份是2015年3月签署的《陆路、铁路、海路及航空交通预检协议》(Agreement on Land, Rail, Marine, and Air Transport Preclearance)，该份协议将适用于航空交通的预检安排延展至陆路、铁路及海路交通。针对最近期的第三份协议，两地正相应立法。^{20注释符号代表根据新协议，预检安排计划推展至加拿大另外两个机场及两项跨境列车服务，包括由蒙特利尔火车站前往纽约的列车服务。}
• 当地立法：加拿大国会于1999年通过《预检法令》(Preclearance Act)，让预检协议及安排得到"法定权力"。订立有关法令是要满足在1980年代制订的《加拿大权利与自由宪章》(Canadian Charter of Rights and Freedoms)赋予加拿大人新的个人权利，以及不断增加的过境交通需求。该法令授权美国预检人员，可按双边协议在最多11个选定加拿大机场的指定预检区执行清关及出入境职务。^{21注释符号代表2016年6月，加拿大政府提出一项法案(法案C-23)，将预检安排推展至2015年双边协议订明的其他交通工具。该法案亦订有一个特定部分，以规范加拿大在美国的预检安排，以及就美国驻加预检人员的权力作出其他修订，例如容许美国人员基于紧急保安理由，即使现场沒有加拿大人员协助，仍可进行裸身搜查；授权美国人员在非机场地点携带枪械；以及豁免美国人员承担刑事法律责任。加拿大下议院在2017年6月21日通过该法案，加拿大上议院现正审议该法案。} 美国国会亦已于1986年立法，容许外国的海关人员派驻美国，条件是美国人员在海外亦享有如驻美外国人员所享有的权力。^{22注释符号代表美国国会于1986年10月通过法律，容许美国人员派驻海外，预先检查会抵达美国的个人和商品。外国亦可相应与美国签订协议，让外国人员派驻美国。这些人员可"行使的职能、执行的职务及享有的特权和豁免，与美国人员获授权行使的职能、执行的职务及享有的特权和豁免一样"。美国国会亦于2015年通过《2015年预检授权法令》(Preclearance Authorization Act 2015)，指明美国国土安全部在甚么情况下，可在外国设立海关及边境保卫局的预检地点。} 不过，虽然有关协议容许加拿大人员在13个选定美国机场执行类似职务，但实际上至今仍未有加拿大人员派驻美国机场。
• 根据《预检法令》，美国预检人员获授权在加拿大机场的指定预检区內执行(a)农业、(b)外籍人士及国籍、(c)关稅、(d)食品及药品、(e)移民及国籍，以及(f)公众健康及福利等6项美国法例。然而，加拿大《预检法》明确订明美国刑法不适用于预检区。^{23注释符号代表请参阅《1999年预检法令》(Preclearance Act 1999)的序言。}
• 权力及限制：现时，美国预检人员有权在执行职务时检查、搜查(惟裸身搜查须由加拿大人员进行)及拘留任何人，以及有权检取货物及私人物品。美国人员不可携带枪械，但有需要时则可使用非致命或不足以引致严重身体伤害的武力，除非该等人员或其他人的个人安全有危险。
• 美国人员在预检区內并无拘捕权，任何拘捕行动均须由加拿大人员根据加拿大法律进行。凡因刑事罪行而被美国通缉的人士，如为乘搭前往美国的航班而进入预检区，可获准登机。在加拿大的美国预检人员会预先提醒美国执法机构，该等被通缉人士在抵达美国目的地时将被拘捕。
• 权利的保障：美国人员在预检区內执行美国法律及行使任何权力时，不可抵触加拿大人权法例的条文，包括《加拿大权利与自由宪章》、《加拿大权利法案》(Canadian Bill of Rights)及《加拿大人权法令》(Canadian Human Rights Act)。为保障旅客的权利，《预检法令》订明，除非有合理理由怀疑某旅客触犯了加拿大《预检法》所订的具体规定(例如妨碍美国人员)，否则该名旅客可自由离开预检区。
• 就民事法律责任而言，美国预检人员无须为在预检区內执行职务时引致损伤或损失的作为或不作为负责。另外，根据2015年的协议，美国当局对其执行职能和职务时触犯刑事罪行的预检人员，享有基本司法管辖权。^{24注释符号代表美国国会于2016年12月通过《旅运、商业及国家安全促进法令》(Promoting Travel, Commerce, and National Security Act) (H.R. 6431)。该法案修订了《联邦刑事罪行守则》(federal criminal code)，订明某些美国雇员在加拿大的行为，若构成美国联邦刑事罪行，该些行为则等同在美国发生，美国当局有权检控该等美国雇员。该法案适用于藉边境安全措施而派驻加拿大的美国国土安全部或美国司法部雇员、外判商或外判商雇员。}

总结

• 在边境管制实施的一地两检安排，可以多种形式出现；而适用的法律及执法权力，亦会因应当地情况而出现变化。值得注意的是，随着选定地方中筹划的跨境交通基础设施在未来数年落成，更新颖的一地两检安排模式将陆续浮现。

立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
张志辉
2017年10月16日