香港特别行政区立法会 - 公众对恐怖袭击的应变准备

ISE05/17-18

主题：	保安、恐怖袭击、反恐怖活动、警队

过去5年，虽然全球恐怖袭击("恐袭")宗数呈现波动，但它大体仍以年均11%的速度增加，2017年共有22 500宗袭击，导致18 500人死亡。^{1注释符号代表恐袭宗数的年度数据来自詹氏恐怖主义与叛乱活动情报中心(Jane's Terrorism and Insurgency Center)。} 虽然大部分恐袭在中东发生，但亚洲亦曾发生若干恐袭，包括于2015年造成严重伤亡的曼谷四面佛爆炸事件。^{2注释符号代表2015年8月17日，曼谷发生爆炸事件，造成20人丧生，当中包括两名香港旅客，另有逾100人受伤。事后调查发现，两名疑凶涉嫌在四面佛附近放置炸弹。} 为进行反恐怖("反恐")工作，全球警察除了对渐趋猖獗的"孤狼式"恐袭(例如街头持刀伤人和以汽车撞向人群)加强警戒外，亦日益重视推动公众为恐袭做好应变准备。

尽管香港在全球安全城市排名中排行第九，^{3注释符号代表排名来自经济学人信息部在2017年就60个城市的不同安全范畴进行的比较研究。} 过往亦从未发生恐袭，但政府仍时刻保持警觉。政府于2018-2019年度额外投放2.65亿港元加强反恐工作，包括成立新的跨部门反恐专责组。该专责组由警方领导，并由43名来自不同执法部门的人员组成。然而，议员关注到，若有恐袭发生，香港市民是否有足够应变准备。^{4注释符号代表于2017年6月6日的保安事务委员会会议上，议员关注到，香港若发生恐袭或类似2017年5月海运大厦的怀疑炸弹恐吓事件，公众应如何应对。议员关注恐袭相关的宣传及教育资料，如何以更有效和更有趣味的方式发放。}

新加坡政府于2016年展开全国反恐运动，推行多项措施教育国民及加强公众对恐袭的应变准备。本期《资讯述要》会简要审视香港的反恐措施，继而概述新加坡的相关工作。

香港反恐怖活动工作的近年发展

有意见认为，公众的应变准备对打击恐怖主义工作，甚为重要。首先，它有助政府当局于恐袭发生前对市民作期望管理。由于恐怖分子旨在透过恐袭发动心理战，以图在社会制造恐惧；而市民在恐袭后较易对政府失去安全感，亦可能产生与种族或宗教相关的情绪反应。^{5注释符号代表请参阅Ganor (2002)。} 公众做好应变准备应有助缓和恐袭后社会上的不理性焦虑。第二，透过向市民提供实用建议及求生知识，使公众做好应变准备，可有助尽量减少恐袭造成的伤亡。例如，遇袭时逃走应比躲藏在不安全的地方更为安全；市民亦应避免在恐袭期间冒险作电话通话。^{6注释符号代表最广为引用的建议之一是"闪、避、求"("Run Hide Tell")。中佛罗里达大学(University of Central Florida)的Larry Barton教授曾进行研究，分析由2006年至2016年间发生的61宗致命袭击事件，结果显示，事件中有73%民众选择逃离现场，而他们均无受伤或只受轻伤。相反，20%民众选择躲藏，而当中有三分一人在事件中受伤。根据另一项由欧洲联盟拨款进行的恐怖主义研究计划，调查结果发现，曾阅读" 闪、避、求"指引的民众，遇袭时冒险打电话的机会显著较低。请参阅Parker (2017)。} 因此，全球各地当局均加强工作，致力教育公众如何面对及应对恐袭。^{7注释符号代表其他地方也有推行公众教育，以加强民众的应变准备。例如，美国纽约市推出"准备好纽约"("Ready New York")公众教育活动，涵盖不同类型的威胁，包括但不限于恐怖袭击。英国除了向公众广泛宣传"闪、避、求"建议外，当地警方亦推出针对商界的计划，对象包括零售店铺以至酒店，以帮助商界应对恐袭。}
在香港，受恐袭的威胁评估共分为三个级别，目前处于"中度"级别，代表虽然有受袭的可能性，但沒有具体情报显示香港可能成为袭击目标。^{8注释符号代表在香港，受恐袭的威胁评估分为"高度"、"中度"和"低度"三个级别。"高度"级别是指有受袭的可能性，并有具体情报显示香港可能成为袭击目标；"中度"级别是指有受袭的可能性，但沒有具体情报显示香港可能成为袭击目标；"低度"级别则指受袭的可能性低，亦沒有关于恐袭的具体情报。如有外国政要访港，评估级别通常会被调高至"高度"级别。} 警方近年将反恐列为优先行动项目，并制订四大策略，包括(a)根据收集的情报预防恐怖活动；(b)透过演习和训练，确保紧急服务和支援人员作好准备；(c)制定应变行动计划，以应对和调查恐怖活动；及(d)一旦发生恐怖袭击，尽快恢复正常社会秩序和市民的信心。然而，香港现时的反恐策略中，公众的应变准备似乎并非关键的组成项目。
在2013年至2017年间，警方一共进行了333次反恐及重大事故应变演习，当中主要是跨部门联合演习。2017年，警方更在港铁站和香港体育馆等公众场所进行约21次大规模反恐演习。然而，这些演习主要旨在测试各纪律部队和有关单位的反恐协调能力，市民参与不多，对加强公众应变准备的作用亦相对有限。^{9注释符号代表2017年12月12日，约100名少年警讯和耆乐警讯会员参与在香港体育馆举行的反恐演习，该次演习另有500名政府人员参与。据报道，该次演习是首次有公众参与的演习。}

关于公众对恐袭的具体应变准备，政府推出下列的一般宣传及教育措施：

(a)	宣传小册子：自2003年3月起，保安局印制《香港安居乐土》小册子，并上载于其网页上，教育市民时刻留意可疑物体，及如何在炸弹爆炸或火警等事故中保护自己。小册子亦载有简单急救提示，以及应对化学、生物、辐射或核武袭击的安全提示；
(b)	"闪、避、求"("Run Hide Report")建议：2017年9月，警方推出新指引，向公众发放实用提示，说明在恐袭时应该和不应作出的行为。警方建议市民应逃离危险现场，不应拍照，及应躲藏在安全地方，然后向警方举报事件；^{10注释符号代表在2015年11月巴黎恐袭后3星期，法国政府刊登"闪、避、防" ("Flee Hide Alert")海报。英国反恐警察亦于2015年12月发出"闪、避、求" ("Run Hide Tell")建议，取代过往的"保持冷靜，继续前行"("Stay Calm and Carry On")建议。美国的宣传內容则略作修改，将"求"("Tell")改为"战"("Fight")。这项建议适用于面对即时危险而无处躲藏，或者有望击退恐怖份子的人士。} 及
(c)	流动电话应用程式：保安局于2016年3月推出流动电话应用程式"保安一站通"，向香港居民发布重大紧急事故的即时通知及各项个人安全提示，当中包括外游警示消息。截至2018年2月底，该应用程式共录得12万次下载。

新加坡加强公众对恐袭应变准备的措施

新加坡至今并无发生任何大型恐袭，^{11注释符号代表新加坡曾有两宗涉及恐怖份子的事件。解放巴勒斯坦人民阵线(Popular Front for the Liberation of Palestine)和日本赤军(Japanese Red Army)曾于1974年1月31日在新加坡劫持拉裕号(Laju)渡轮。此外，巴基斯坦恐怖份子于1991年3月劫持新加坡航空一架航机，并降落新加坡机场。两宗事件均沒有人质伤亡。} 但一般认为当地遇袭机会颇高，部分原因在于它的国际城市的地位，以及曾参与西方盟友的全球反恐行动。事实上，新加坡邻国(例如泰国及印尼)近年亦曾间歇遇袭。2016年，6名武装份子曾策划在印尼巴淡岛以火箭攻击新加坡滨海湾著名地标，但由于他们在施袭前于印尼被当局拘捕，新加坡因而幸免于袭击。
新加坡近年的恐袭风险指数持续处于最高水平。^{12注释符号代表2017年6月，新加坡內政部发表首份《新加坡恐怖主义威胁评估报告》，明确表示伊斯兰国对新加坡构成最大威胁。此外，一份报章于2017年进行的意见调查显示，约75% 新加坡国民认为当地迟早会发生恐袭。} 为预备应对可能出现的袭击，新加坡政府推行以下措施，以加强反恐能力：(a)提升警队装备；(b)设立快速应变队伍；及(c)于未来数年在全国加装11 000部闭路电视摄录机。
同时，新加坡政府亦于2016年9月推出一项名为"全国保家安民计划"(SGSecure)的公众运动，着力加强国民应对恐袭的准备，而非纯粹推动公众对恐怖主义的认知。这项计划以"全国运动"的形式推行，由內政部主导，在人力部、教育部和卫生部的协助下，动员新加坡全体国民参与。
政策目标方面，SGSecure旨在训练和动员社会，令民众可冷靜防范和应对恐袭。首先，这计划旨在提升公众对可疑行为或物品的警戒和遇袭时的自我保护知识。第二，由于种族与宗教和谐攸关重要，这计划旨在提高社会凝聚力，令新加坡即使面临危机，仍能团结应对。第三，这计划旨在增强当地的复原能力，令社会在遇袭后可迅速恢复正常。

至于具体政策措施，SGSecure透过以下各项活动，凝聚社会各界的知识和技能，以应对恐袭：

(a)	社区实地防恐演习：新加坡政府为全国89区分别组织紧急应变日("Emergency Preparedness Days")，特别为当区居民举行实地防恐演习，而演习地点位于各区的中心地带，例如热门美食中心等。有别于测试各支相关部队能力的传统反恐演习，社区演习让群众有机会亲身观察模拟恐袭的情况，例如刀枪袭击或胁持人质事件。居民亦可透过反恐演习，学习心肺复苏、即时抢救等急救技术，以及有关"闪、避、求"的知识；
(b)	全国家访：內政部于2016年成立为数400人的家访队伍，目标是探访新加坡全数100万个住戶，令每戶最少一名家庭成员能作好应变准备，同时具备相关知识与技能，在遇袭时保护家人安全；
(c)	社区领袖培训：当地政府举办危机应对运动，在每区培训社区领袖，一方面应对造成重大伤亡的恐袭，另一方面在事后处理不同族群间可能因种族或宗教差异而在社区形成的紧张关系。这对新加坡这个多元种族的国家而言，至为重要；
(d)	工作地点与学校的参与：新加坡鼓励当地公司任命和向政府登记SGSecure代表，出任公司和政府之间的联络人，并定期接收反恐资讯。当局的目标是到了2020年，SGSecure代表的人数有30 000人，并有20 000间公司旗下员工做好应变准备，而且设有安全防护的工作间。此外，除了到访学校及为学生举办展览及讲座外，当局亦举行演习，模拟有外来者闯入校园，藉此协助学校有效应对校园恐袭。据报道，部分这些演习包括封锁校园的程序；^{13注释符号代表根据一份媒体报道，最少3间学校于2017年曾举行封锁校园演习。演习期间，学校会向师生发出密码，通报有外来者闯入校园。班房继而会上锁，师生会匿藏于书桌或长椅下，并远离窗戶。} 及
(e)	流动电话应用程式和安全建议：SGSecure应用程式于2016年9月推出，作为一站式门戶平台，让市民接收重大紧急事故的警报，及向负责应变的部门通报讯息。用戶可键入个别地点的邮区编号，程式即会显示该地点发生的紧急事故。政府亦透过单张和网上影片传递"闪、避、求"讯息。

新加坡推行由社区为本的应变准备运动，似乎颇受民众欢迎。当地于2017年举办逾50次紧急应变日，部份演习报称有最少1 000名国民参与。截至2017年12月，当局已进行超过30万次家访(相等于整体目标的30%)，而SGSecure应用程式则录得逾100万次下载。

立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
张志辉
2018年5月3日

附注：

1.	恐袭宗数的年度数据来自詹氏恐怖主义与叛乱活动情报中心(Jane's Terrorism and Insurgency Center)。
2.	2015年8月17日，曼谷发生爆炸事件，造成20人丧生，当中包括两名香港旅客，另有逾100人受伤。事后调查发现，两名疑凶涉嫌在四面佛附近放置炸弹。
3.	排名来自经济学人信息部在2017年就60个城市的不同安全范畴进行的比较研究。
4.	于2017年6月6日的保安事务委员会会议上，议员关注到，香港若发生恐袭或类似2017年5月海运大厦的怀疑炸弹恐吓事件，公众应如何应对。议员关注恐袭相关的宣传及教育资料，如何以更有效和更有趣味的方式发放。
5.	请参阅Ganor (2002)。
6.	最广为引用的建议之一是"闪、避、求"("Run Hide Tell")。中佛罗里达大学(University of Central Florida)的Larry Barton教授曾进行研究，分析由2006年至2016年间发生的61宗致命袭击事件，结果显示，事件中有73%民众选择逃离现场，而他们均无受伤或只受轻伤。相反，20%民众选择躲藏，而当中有三分一人在事件中受伤。根据另一项由欧洲联盟拨款进行的恐怖主义研究计划，调查结果发现，曾阅读" 闪、避、求"指引的民众，遇袭时冒险打电话的机会显著较低。请参阅Parker (2017)。
7.	其他地方也有推行公众教育，以加强民众的应变准备。例如，美国纽约市推出"准备好纽约"("Ready New York")公众教育活动，涵盖不同类型的威胁，包括但不限于恐怖袭击。英国除了向公众广泛宣传"闪、避、求"建议外，当地警方亦推出针对商界的计划，对象包括零售店铺以至酒店，以帮助商界应对恐袭。
8.	在香港，受恐袭的威胁评估分为"高度"、"中度"和"低度"三个级别。"高度"级别是指有受袭的可能性，并有具体情报显示香港可能成为袭击目标；"中度"级别是指有受袭的可能性，但沒有具体情报显示香港可能成为袭击目标；"低度"级别则指受袭的可能性低，亦沒有关于恐袭的具体情报。如有外国政要访港，评估级别通常会被调高至"高度"级别。
9.	2017年12月12日，约100名少年警讯和耆乐警讯会员参与在香港体育馆举行的反恐演习，该次演习另有500名政府人员参与。据报道，该次演习是首次有公众参与的演习。
10.	在2015年11月巴黎恐袭后3星期，法国政府刊登"闪、避、防" ("Flee Hide Alert")海报。英国反恐警察亦于2015年12月发出"闪、避、求" ("Run Hide Tell")建议，取代过往的"保持冷靜，继续前行"("Stay Calm and Carry On")建议。美国的宣传內容则略作修改，将"求"("Tell")改为"战"("Fight")。这项建议适用于面对即时危险而无处躲藏，或者有望击退恐怖份子的人士。
11.	新加坡曾有两宗涉及恐怖份子的事件。解放巴勒斯坦人民阵线(Popular Front for the Liberation of Palestine)和日本赤军(Japanese Red Army)曾于1974年1月31日在新加坡劫持拉裕号(Laju)渡轮。此外，巴基斯坦恐怖份子于1991年3月劫持新加坡航空一架航机，并降落新加坡机场。两宗事件均沒有人质伤亡。
12.	2017年6月，新加坡內政部发表首份《新加坡恐怖主义威胁评估报告》，明确表示伊斯兰国对新加坡构成最大威胁。此外，一份报章于2017年进行的意见调查显示，约75% 新加坡国民认为当地迟早会发生恐袭。
13.	根据一份媒体报道，最少3间学校于2017年曾举行封锁校园演习。演习期间，学校会向师生发出密码，通报有外来者闯入校园。班房继而会上锁，师生会匿藏于书桌或长椅下，并远离窗戶。

参考资料：

1.	Decker, D. (2009) Before Disaster Strikes: Rate and Raise Public Preparedness.
2.	Forliti, A. (2017) Run, Hide, Tell? London Attack Response Likely Saved Lives. Associated Press, 5 June 2017.
3.	Ganor, B. (2002) Terror as a strategy of psychological warfare.
4.	Government of Singapore. (2017) Singapore Terrorism Threat Assessment Report 2017.
5.	Government of Singapore. (2018) SGSecure.
6.	Homeland Security Institute. (2009) Public Role and Engagement in Counterterrorism Efforts: Implications of Israeli Practice for the US.
7.	Hong Kong Police Force. (2018) Website.
8.	Ministry of Manpower. (2018) Fact Sheet on SGSecure at Workplaces Programme.
9.	Mok, D. (2017) Police and government units face chemical 'bomb' in anti-terror drill at Hong Kong Coliseum. SCMP, 13 December 2017.
10.	Parker, D. (2017) Communications Requirements Report of PRIME.
11.	Parliament of Singapore. (2017) Parliamentary Debates, 3 October 2017.
12.	People's Association. (2018) Website.
13.	Security Bureau. (2018) Website.
14.	Terrorism Research Initiative. (2014) Perspectives on Terrorism.

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