ISE07/17-18
| 主题： | 交通事务、专营巴士、疲劳驾驶、工作时间、职业健康 |
- 在香港，大部分市民每日上下班都依赖路面公共交通工具，特别是专营巴士。专营巴士是本港第二重要的交通模式，仅次于铁路，其每日载客约400万人次，占2017年整体公共交通乘客人次的31%。然而，两宗分别于2017年及2018年在深水埗1注释符号代表2017年9月22日，一辆城巴双层巴士于繁忙时间在深水埗一个十字路口，失控铲上行人路，冲向人群并撞毀一幢大厦的檐篷，造成3人死亡及29人受伤。请参阅South China Morning Post (2017b)及(2017c)。 和大埔2注释符号代表2018年2月10日，一辆九巴双层巴士由沙田马场驶往大埔途中，转弯失控翻侧，造成19人死亡及逾60人受伤。请参阅South China Morning Post (2018)。 发生的致命巴士意外，引起公众对公共巴士营运安全的关注，特别是巴士车长工作和休息时间的安排。在最近发生意外后，立法会交通事务委员会举行了特别会议讨论有关事宜。运输署于2018年2月完成检讨并修订《巴士车长工作、休息及用膳时间指引》("《运输署指引》")，以回应市民的关注，而政府亦于2018年3月成立了香港专营巴士服务独立检讨委员会，负责检视专营巴士的营运和监管事宜。
- 《运输署指引》最初于1983年颁布，以供专营巴士公司为全职及兼职巴士车长于编排更次时作参考。《运输署指引》是香港现时规管专营巴士车长更次和驾驶时间的主要文件，属行政性质。反之，海外多个地方已就职业司机的工作及休息时间订立法定限制，作为职业健康及安全规定的一环，并订有违规处罚条文。此外，部分地方亦推行其他措施及计划，以处理司机疲劳驾驶的问题，并减低因此导致交通意外的风险。
- 本期《资讯述要》首先载述有关香港近期修订《运输署指引》的最新资料，然后讨论不同海外地方就处理疲劳驾驶及其相关问题的方法，特别是针对公共巴士业。
疲劳驾驶的风险及香港专营巴士车长的工作时间安排
- 疲劳或带倦驾驶与其他道路安全问题同样危险，例如酒后驾驶。3注释符号代表请参阅Dawson & Reid (1997)及Transport Accident Commission (2018)。 司机在如此状态下驾驶，警觉性普遍会下降，并因而影响其驾驶技术、反应和判断交通状况的能力，以致意外风险增加。疲劳的主要成因包括：(a) 长时间驾驶：这较常见于职业司机，原因是他们工时长，而且更次不定时；4注释符号代表请参阅Sando et al (2010)。 (b) 长期睡眠不足：睡眠不足会引致疲劳，如持续缺乏充足睡眠，疲累会更易累积；及(c) 生理节律减弱：生理时钟衰退与年龄有关，让人变得易倦和警觉性减低。5注释符号代表请参阅Harvard Medical School (2007)。
- 然而，现时一般难以把司机疲劳确立为意外成因，因而往往低估了司机疲劳直接引致的交通意外数字。6注释符号代表请参阅National Road Safety Committee (2007)、Transport Accident Commission (2018)及European Transport Safety Council (2001)。 疲劳不可完全消除或避免，但可透过若干措施作出有效的管理，例如设定驾驶时间上限，以减低相关风险。
- 在香港，专营巴士车长于2016年的平均每日工作时数介乎9.8小时至10.6小时，7注释符号代表请参阅GovHK (2017a)。 当中有51%司机每日超时工作最少两小时。8注释符号代表根据2017年9月的数据。请参阅GovHK (2017b)。 现时，本港并无法例规管专营巴士车长的工作和休息时间，但专营巴士营运商9注释符号代表香港现时有5间专营巴士营运公司营办6个巴士专营权，分别是：(a) 九龙巴士(1933)有限公司；(b) 新世界第一巴士服务有限公司；(c) 城巴有限公司 (营办两个专营权，分别为(i) 香港岛及过海巴士网络；和(ii) 机场及北大屿山巴士网络)；(d) 龙运巴士有限公司；及(e) 新大屿山巴士(1973)有限公司。 在巴士车长休息和用膳时间的安排方面，必须遵守《运输署指引》。《运输署指引》最初于1983年订立，供营运商自愿遵行。该指引随后于1998年修订，同年颁布供巴士营运商全面遵行。运输署在提交香港专营巴士服务独立检讨委员会的意见书中表示，"巴士营运商与本署于日常口头沟通时已获告知，如未能遵行指引，会被视为未能提供适当而有效率的巴士服务。上述事宜并无书面陈述或文档纪录。"10注释符号代表根据Independent Review Committee on Hong Kong's Franchised Bus Service (2018)，现有专营巴士公司能否提供适当而有效率的巴士服务，是当局在专营公司的专营权届满时，考虑是否批出新专营权的主要因素。
- 《运输署指引》对上一次修订于2010年作出。在2018年2月发生致命巴士意外后，运输署经咨询巴士营运商和工会后进一步修订《运输署指引》。主要修订综述如下：
(a) 最长更次时间由14小时缩短至12小时，最长驾驶时间由11小时缩短至10小时； (b) 车长在6小时的驾驶时间(而非更次时间)后，可享有的最短休息时间由30分钟延长至40分钟； (c) 两个相连更次之间的休班时间应不少于10小时；3个相连更次內的总休班时间不应少于22小时；及 (d) 特别更次可获豁免，有关更次时间可超逾每日12小时，但不可超逾14小时，并须在更次期间向车长提供最短3小时的休息时间。
- 上述变动预期于2019年第二季全面推行。运输署透过巴士营运商提交的季度实施报告监察遵行情况，并会进行定期监察调查。如发现任何违规情况，运输署会先与相关巴士营运商跟进，包括要求解释及纠正。如情况持续而营运商未能给予合理解释或采取补救措施，运输署会发出警告信。据政府所述，专营巴士营运商普遍遵行《运输署指引》，过去3年整体遵行率超过96%。至于违规个案，巴士营运商在发现问题后会即时纠正。11注释符号代表请参阅Independent Review Committee on Hong Kong's Franchised Bus Service (2018)。
- 然而，新加坡、南韩及台湾等地已实施规例，就司机的工作／驾驶时间及休息时间订立限制。虽然有关限制似乎与香港的规定相若，但当地巴士营运商一旦违规，须受处罚。下文各段会简述这些地方的相关规例和处罚安排。
选定亚洲地方规管巴士司机的工作时间
- 在新加坡，《就业法》(Employment Act)订定每日12小时(包括超时工作)或每周44小时的工作时间上限，所有交通营运商必须遵守。当地大部分巴士公司推行六天工作周，而巴士车长在六天工作周，一般每日平均工作8至9小时(包括超时工作)。12注释符号代表请参阅Ministry of Transport, Singapore (2012)。 在南韩，巴士司机现时不受《劳工标准法》(Labour Standards Act)所订的最高工时规限，13注释符号代表《劳工标准法》(Labour Standards Act)近期作出一项修订，将最高工时由每周68小时减至每周52小时。据报，此项工时限制在2018年9月生效时亦会适用于巴士服务业。请参阅Ministry of Employment and Labour, South Korea (2017)及Mondaq (2018)。 但根据《载客交通服务法》(Passenger Transport Service Act)的附属法例获得法定最短休息及休班时间保障。14注释符号代表根据规定，巴士司机每驾驶2小时须有15分钟休息时间，而相连更次之间须有8小时休班时间。请参阅Ministry of Land, Infrastructure and Transport, South Korea (2017)。 在台湾，根据《劳动基准法》，巴士司机的工时上限定为每日12小时。此外，根据《汽车运输业管理规则》，驾驶时间设有上限(每日不超逾10小时)，并就休息及休班时间设立下限。15注释符号代表根据规定，巴士司机每驾驶4小时须有最少30分钟休息时间，而相连更次之间须有10小时休班时间。
- 三地规例均订有罚则条文，遇有违规情况，当局会对涉事巴士公司采取惩处行动。为利便执法，南韩强制规定商用载客车辆须安装数位式行车纪录器，以记录司机的驾驶时间、车速和休息时间等资料。执法机构可查阅有关数据，以确保规例获得遵行。在台湾，因应数宗涉及疲劳驾驶的致命车祸，当地政府强制规定自2021年1月起，所有新投入服务的大型商用车辆须安装数位式行车纪录器，以作监察用途。16注释符号代表请参阅台湾交通部(2018)。
- 罚款是处罚违规巴士公司的常用方式。在新加坡，首次违规的罚款上限为5,000新加坡元(28,250港元)。至于第二次或其后违规，最高罚款将倍增至1万新加坡元(56,500港元)，而涉事司机的雇主亦可被判处监禁不多于12个月。17注释符号代表请参阅Ministry of Manpower, Singapore (2018)。 在台湾，如重覆违反工作时限规定，最高可被罚款30万元新台币(78,600港元)；如违反驾驶时间／休息时间规则，可被罚款9万元新台币(23,580港元)。18注释符号代表请参阅台湾劳动部(2018)、台湾交通部公路总局(2017)及《行政院公报》(2018)。 在南韩，违规巴士公司会被罚款或停运，而涉事司机亦会被罚款。19注释符号代表根据南韩政府公文的非官方译文，当局对违规巴士营运商施加的罚款为180万韩元(13,100港元)。违规司机亦会被罚款，但官方公文并无指明金额。请参阅Ministry of Land, Infrastructure and Transport, South Korea (2017)。
预防或管理司机疲劳的其他措施或计划
- 除规管司机驾驶和休息时间外，部分海外地方亦推行其他措施，以处理疲劳驾驶的问题，并确保他们保持适宜驾驶的状态。例如，在澳洲及新西兰，当地的交通部门主动编制有关管理商用汽车司机疲劳驾驶的指引或手册，为巴士营运商提供适当编排更次及更表的指引，以减低司机疲劳驾驶的风险。两地亦要求巴士营运商制订预防／管理司机疲劳驾驶的计划，着重为职业司机提供合适的工作环境，以及妥善监察司机的健康和执勤状态。20注释符号代表请参阅National Transport Commission, Australia (undated)及NZ Transport Agency (2010)。
- 新加坡近年推出各项计划，以提升巴士车长的职业健康，减少相关意外的发生。例如，当地推出为期半年，专为40岁或以上巴士车长而设的"健康快乐车长计划"(Healthier Workers, Happier Workers)。计划由负责的政府部门与巴士营运商及工会合作推行，于车长換班期间在巴士总站或转线站举办免费活动，例如健康检查、健康讲座和健康指导。由于反应良好，新加坡两间巴士公司已把有关计划扩展为员工福利计划的一部分。21注释符号代表请参阅Health Promotion Board (2017)。 此外，政府亦提升新建巴士总站及转线站的设施，包括提供健身设备以帮助巴士车长减轻工作压力，并提供设有躺椅的休息区，让车长有更舒适的休息环境。
- 新加坡亦运用更多现代科技处理疲劳驾驶引起的安全问题。在2017年3月，当地开始试用设有疲劳侦测系统等多项新功能的新一代双层巴士。该系统会监测司机的眼睑移动速度和脸部表情，透过座椅震动防止司机在驾驶期间打瞌睡。22注释符号代表请参阅Ministry of Communications and Information, Singapore (2017)。 新加坡政府近期亦以200万新加坡元(1,130万港元)的整体预算，推行"工作间安全及健康科技挑战计划"(Workplace Safety and Health Technology Challenge)，资助企业或研究机构开发创新科技方案，减低因车辆盲点、危险驾驶行为及司机疲劳酿成致命交通意外的风险。
- 同样，在南韩，当地政府在发生连串司机疲劳驾驶引致的意外后，强制规定自2019年1月起，载客车辆及货车须安装车道偏移警告系统("车道系统")及进阶紧急剎车系统("剎车系统")，以遏止有关问题。当车辆偏离车道，车道系统会向司机发出视像、声音及震动警告讯号。剎车系统的设计旨在预防及减轻正面撞车的严重程度。23注释符号代表如感应器侦测到与前方车辆的距离短于预设的最低限度，系统会事先向司机发出警告讯号；倘若司机沒作出及时反应，系统会自动剎车或改变车辆方向。 根据报道，每部车辆安装车道系统的费用约为50万韩元(3,450港元)，而剎车系统的费用则约为500万韩元(34,500港元)。为减轻巴士公司的财政负担，南韩政府会提供资助，分别补贴车道系统约80%及剎车系统50%的费用。24注释符号代表请参阅European Transport Safety Council (2018)、Korean Bizwire (2017)和(2018)及Korea Joongang Daily (2017)。
结语
- 近月发生两宗致命交通意外，令公众深切关注巴士营运安全问题，包括巴士车长工作和休息时间的安排。现时，巴士车长的驾驶及休息时间受《运输署指引》规管。虽然《运输署指引》最近曾作修订，但鉴于有关指引仅属行政性质，并无任何罚则条文，因此公众仍关注现行指引能否足以确保巴士司机的职业和行车安全。
- 台湾及南韩等其他亚洲地方订有规例，规管职业司机(包括巴士司机)的驾驶及／或休息时间。违规的营运商须受处罚，而当地亦日益倚重在车辆装设电子装置来监察行车情况。此外，部分海外地方亦推出其他措施或计划，以预防或处理与司机疲劳驾驶相关的问题，包括采用现代科技侦测司机疲劳、推行专为巴士司机而设的身心健康计划，以及提升设施以改善司机的工作环境。
立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
邓珮颐
2018年6月11日
附注：
参考资料：
| 1. | Channel Newsasia. (2017) Digital tools help bus operators cut accidents, bad driving habits.
|
| 2. | Connor, J. et al. (2002) Driver sleepiness and risk of serious injury to car occupants: population based case control study.
|
| 3. | Dawson, D. & Reid, K. (1997) Fatigue, alcohol and performance impairment.
|
| 4. | European Transport Safety Council. (2001) The role of driver fatigue in commercial road transport crashes.
|
| 5. | GovHK. (2017a) LCQ2: Bus captains' rest time, working hours and rest facilities.
|
| 6. | GovHK. (2017b) LCQ14: Working hours and remuneration of bus captains.
|
| 7. | GovHK. (2018) TD announces results of review on Guidelines on Bus Captain Working Hours, Rest Times and Meal Breaks.
|
| 8. | Harvard Medical School. (2007) Individual Variation and the Genetics of Sleep.
|
| 9. | Health Promotion Board. (2017) Tripartite Oversight Committee on Workplace Health: 2014-2017 Report.
|
| 10. | Independent Review Committee on Hong Kong's Franchised Bus Service. (2018) TD-1 (Submissions).
|
| 11. | Korea Joongang Daily. (2017) Bus driver fatigue leaves hundred dead.
|
| 12. | Korean Bizwire. (2017) All vehicles to be equipped with LDWS by 2021.
|
| 13. | Korean Bizwire. (2018) Subsidies promised for anti-drowsy driving technology on long-distance buses.
|
| 14. | Ministry of Communications and Information, Singapore. (2017) 3-door bus trial to speed up passenger flow begin.
|
| 15. | Ministry of Employment and Labour, South Korea. (2017) MOEL to inspect working conditions in 107 wide-area and express bus companies from Jul 17.
|
| 16. | Ministry of Land, Infrastructure and Transport, South Korea. (2017) Safety of passenger vehicles further strengthened (unofficial translation).
|
| 17. | Ministry of Manpower, Singapore. (2018) About the Employment Act.
|
| 18. | Ministry of Transport, Singapore. (2012) Written reply by Minister for Transport Lui Tuck Yew to Parliamentary Question on Average Working Hours of Public Transport Drivers.
|
| 19. | Mondaq. (2018) South Korea: Changes to the Labour Standards Act: Korean National Assembly passes new bill to curb working hours.
|
| 20. | National Road Safety Committee. (2007) Driver fatigue strategy: An Inter-agency strategy to combat driver fatigue.
|
| 21. | National Transport Commission, Australia. (undated) Heavy Vehicle Driver Fatigue Handbook for the Bus and Coach Industry.
|
| 22. | NZ Transport Agency. (2010) Preventing driver fatigue: A guide for supervisors and dispatchers.
|
| 23. | Parliament of Australia. (2000) Beyond the midnight oil: An inquiry into managing fatigue in transport.
|
| 24. | Sando, T. et al. (2010) Potential causes of driver fatigue: A study on transit bus operators in Florida.
|
| 25. | South China Morning Post. (2017a) Hong Kong bus drivers' working hours in question after fatal crash.
|
| 26. | South China Morning Post. (2017b) Safety on Hong Kong buses must be ensured after tragedy.
|
| 27. | South China Morning Post. (2017c) Three dead and two critical after bus mounts pavement in one of Hong Kong's busiest districts.
|
| 28. | South China Morning Post. (2018) Nineteen dead, more than 60 injured in 'chaotic' Hong Kong double-decker bus crash.
|
| 29. | Straits Times. (2016) Trial to explore tracking tech for heavy vehicles.
|
| 30. | Transport Accident Commission. (2018) Official website.
|
| 31. | 《行政院公报》第024卷第079期，2018年5月1日。
|
| 32. | 《汽车运输业管理规则》，交通部公路总局，2015年2月5日修订。
|
| 33. | 《车辆安全检测基准第十六点之一修正规定》，台湾交通部，2018年1月31日。
|
| 34. | 《劳动基准法》，劳动部，2018年1月31日修订。
|
资讯述要为立法会议员及立法会辖下委员会而编制，它们并非法律或其他专业意见，亦不应以该等资讯述要作为上述意见。资讯述要的版权由立法会行政管理委员会(下称"行政管理委员会")所拥有。行政管理委员会准许任何人士复制资讯述要作非商业用途，惟有关复制必须准确及不会对立法会构成负面影响，并须注明出处为立法会秘书处资料研究组，而且须将一份复制文本送交立法会图书馆备存。本期资讯述要的文件编号为ISE07/17-18。