ISE04/18-19

• 炒卖黃牛门票是二手票务市场的一种恶行，意指炒卖者在一手市场购票，是蓄意为了转售图利。在香港，演唱会及体育爱好者经常投诉难以循公开发售途径购得热门节目的门票，而在门票售罄后，二手门票网站却随即以极高索价放售门票。这种惹人不满的情况，引起公众关注消费者能否有公平机会购票，亦有意见要求政府介入。^{1注释符号代表一个由部分娛乐公司组成的演出行业组织在2018年5月举行记者会，促请当局收紧对炒卖黃牛门票的规管。}
• 近年，在网上销售门票日趋普遍，炒卖黃牛的做法亦随之改变。炒卖者现时可透过二手票务或拍卖网站和社交媒体平台转售门票；亦可利用自动程式的先进科技，在一手票务市场攫取大量门票。虽然票务条件一般订有门票转售限制，但主办机构以取消已转售门票作为阻吓的效用有限，因为有关限制须依赖主办机构严格监察和执行，并承担有关开支。
• 在2018年11月26日举行的民政事务委员会会议上，议员促请政府加强打击炒卖黃牛门票。^{2注释符号代表议员曾于2004年、2007年、2014年及2018年在立法会会议上提出质询，以表达对炒卖黃牛门票的关注。请参阅Official Record of Proceedings of the Legislative Council (2018a)及(2018b)。} 就此，民政事务局表示会检视相关规管，然后在2019年第三季提交建议。该局亦会考虑其他措施，包括增加公开销售的门票数量和采用印有购票者名字的实名门票。本期《资讯述要》载述香港对炒卖黃牛门票的规管和澳洲的相关经验，尤其是昆士兰州，因该地是澳洲最早规管炒卖黃牛门票的州份之一。

香港对炒卖黃牛门票的规管

• 香港现时有若干法例╱规例适用于炒卖黃牛活动，当中最重要的是《公众娛乐场所条例》(第172章)("娛乐场所条例")。该条例第6b条在1941年制定，旨在应对当时街头炒卖黃牛活动所引致而变得日益普遍的"不能容忍的骚扰"。^{3注释符号代表其他法例╱规例主要关乎在指明场所或公众地方未经授权进行销售或兜售，包括《文娛中心规例》(第132F章)及《公众卫生及市政条例》(第132章)，当中规管在文娛中心销售任何物品，以及《简易程序治罪条例》(第228章)，当中授权警方拘捕在公众地方兜售任何物品而造成骚扰的人士。} 根据该条例第6b(2)条，任何人以"超过东主、管理人或筹办人所定的款额的票价"，售卖、兜售或游说他人购买在获发牌场所举办的节目的门票，即属犯罪。^{4注释符号代表引入有关法例旨在遏止与转售门票勾当相关的街头暴力问题。请参阅Official Record of Proceedings of the Legislative Council (1941)。} 售卖门票的人如触犯该条文，可处罚款2,000港元，而这款额自1950年以来一直不变。然而，目前并无已知的相关执法纪录。^{5注释符号代表在2004年，有报道指警方根据《刑事罪行条例》(第200章)第161条就"有犯罪或不诚实意图而取用电脑"的罪行拘捕10名人士。被补人士据称合谋在网上竞投门票，以推高转售价格。然而，警方并无备存这类拘捕和检控的统计数字。请参阅Official Record of Proceedings of the Legislative Council (2018a)。}
• 在2002年，民政事务局长发出一项豁免令，其中包括豁免由民政事务总署和康乐及文化事务署("康文署")管理的场所需要有公众娛乐场所牌照。目前，由康文署管理的表演及康体场所在本港为数最多，包括最受欢迎并设有12 500个座位的香港体育馆。^{6注释符号代表康文署管理的公众场所一直以来都无被要求按《公众娛乐场所条例》取得牌照。而在2002年发出的《公众娛乐场所(豁免)令》就正式以法例确立这项豁免安排，当时政府寻求透过修订《公众娛乐场所条例》附表1，规管在未获发牌的处所举办流行的狂欢派对。} 不过，该项豁免安排现时被认为是一个漏洞，导致在这些获豁免公众场所举办的任何节目，其门票销售皆不受娛乐场所条例第6b条的规管。
• 炒卖黃牛门票的空间，很大程度视乎一手市场的门票供应。现时，康文署已采取行政措施，将大型场所举办的节目分配予赞助商或优先预售的门票比例限制在不多于80%，并限制每次购票的数目。^{7注释符号代表节目主办机构须就于香港体育馆和伊利沙伯体育馆举办的节目，将內部及优先预售门票的比例，限制在不多于所有门票的80%(2001年前为49%)，在康文署其他场所举办的节目则限于49%。过往，在公帑资助的票务系统列印的门票中，约有一半是用作內部预售或赠券。同时，康文署所用的官方票务系统，即城市售票网，不论购票形式，每次只容许购买最多40张门票。} 然而，这个80%的內部预售╱分配上限被批评为过高。为提高公众购得门票的机会，政府近期已表示有意调低內部分配╱预售的比例，尽管业界关注到调低比例或会影响业內人士之间的商业关系和节目的收益。
• 去年鉴于门票炒卖备受社会批评，康文署就一场在2018年5月于香港文化中心举办的音乐会，历来首次推行一次性的实名制暨抽签购票安排，以回应市民对公平购票的关注。该项安排虽有效杜绝黃牛门票炒卖，但连带有需要的转售交易也无法进行；而节目主办机构在执行有关安排时亦须负担额外开支；同时，观众入场时亦会较为费时。^{8注释符号代表这项安排规定门票持有人提早在演唱会开始前，便须带同身份证明到达表演场所。每名门票持有人亦须额外支付每张门票35港元的抽签购票安排的行政费。除了在香港文化中心举办的演唱会外，部分在亚洲国际博览馆举办的演唱会亦有采用实名门票安排。据报道，门票持有人在进场时会接受随机抽查。} 尽管如此，民政事务局仍会考虑将来能否以自愿或强制形式推行有关安排。
• 总括来说，对于在康文署辖下场所举办的节目，政府已提出多项可考虑的行政和立法措施，以应对现时门票销售安排不足之处。虽然政府已表示有计划研究可否修订娛乐场所条例，将康文署的场所纳入规管，以打击转售图利活动，^{9注释符号代表政府现正考虑的其他可能立法建议包括修订《公众卫生及市政条例》(第132章)，容许有关当局就文娛中心相关事宜制定规例，以及修订《简易程序治罪条例》(第228章)，以收紧与在公众地方招徕相关的条文。} 但对于上文特别提到娛乐场所条例有关炒卖黃牛门票的条文，仍被议员在2018年11月26日的民政事务委员会会议上批评为过时及罚则过低。

澳洲对炒卖黃牛门票的规管

• 二手票务在澳洲是利润丰厚的商业活动，每年市场价值估计达1亿澳元(7亿港元)，等同一手市场5%的价值。^{10注释符号代表请参阅Acil Allen Consulting (2014)。} 目前，炒卖黃牛门票不受联邦政府规管，但若消费者在门票转售市场上遇到涉及误导和欺骗的不公平销售手法而蒙受损失，则受到《澳洲消费者法》(Australian Consumer Law)保障。^{11注释符号代表2017年，澳洲竞爭及消费者委员会(Australian Competition and Consumer Commission)控告一个怀疑向消费者提供虛假和误导资讯的网上门票转售网站。} 随着当地消费者对炒卖黃牛门票愈来愈不满，联邦当局近年检视了澳洲的二手门票市场，但至今未有就此采取任何具体行动。^{12注释符号代表2010年，英联邦消费者事务咨询委员会(Commonwealth Consumer Affairs Advisory Council)发表一份有关门票转售的报告，当中并无建议设立全国规管架构，因为该委员会认为问题并未如报道般严重。在该报告发表后，参议院一个委员会在2013年进行调查，同样亦无建议采取任何重大措施。2017年11月，联邦政府财政部(Treasury)就澳洲门票转售相关规管政策选项的影响发表咨询文件，当中的选项包括维持现状而进行消费者教育、全国禁止门票转售、有限制转售、改善门票转售人的资讯披露安排，以及全国禁止使用电脑自动程式("bot")软件购票。财政部公布收集所得的意见，显示出公众对各个选项意见分歧，尤其是全国禁止门票转售的选项，但大部分意见均赞成禁用电脑自动程式的选项。财政部在咨询后尚未有透露下一步行动。}
• 另一方面，在地方层面，多个州份在2013年至2017年间通过新法例或加强现有规例打击炒卖黃牛门票活动。部分这些新法例甚至涵盖二手门票市场以外的范围。例如，新南威尔斯及南澳洲已禁止使用自动软件在一手门票市场大量购票。^{13注释符号代表美国在2016年施行这项禁制，英国则在2017年实行。然而，有关执法的公开资料不多。在澳洲，新南威尔斯在2017年引入类似的禁制，南澳洲随后在2018年引入。一间全球网上门票代理据报于2016年在其设于27个国家的平台，以电脑自动程式尝试购票达60亿次 - 每分钟11 000次 - 突显了电脑自动程式问题的严重性。} 在维多利亚，凡经政府宣布为大型体育项目的活动，主办机构须就票务分销计划获得政府批准，有关安排必须符合部长发出的票务指引。这些票务指引列有票务分销计划须符合的规定，例如指明销售或分配予公众或特定组别人士的最低门票比例，以及订明有关销售或分配的条件。然而，似乎当地并无规定强制采用实名门票。
• 昆士兰是澳洲最先鉴于州內门票炒卖"日趋猖獗"而立法打击有关活动的其中一个州份。虽然澳洲的节目主办机构一般会自行施加门票条件，禁止未经授权的转售，但有关门票如因违反条件而被主办机构取消，蒙受损失的通常是购票者而非出售门票的人。为打击转售图利活动及确保公众有公平购票机会，昆士兰在2006年修订《2001年大型体育设施法》(Major Sports Facilities Act 2001)，引入全州适用的门票转售规例，"以助取缔炒卖黃牛活动"。^{14注释符号代表请参阅Queensland Parliament (2006)。} 下文各段综述昆士兰实行规管的范围、限制和罚则要点。

经宣布为大型设施或项目

• 现时，根据昆士兰《2001年大型体育设施法》^{15注释符号代表《2001年大型体育设施法》旨在就昆士兰的设施用作举办全国或国际体育、康乐或娛乐节目、特别节目及用于其他目的，订定有关设施管理、营运、使用、发展和推广的规定。}，部长可宣布某些具足够座位容量举办国际或全国体育、康乐或娛乐项目的场地为大型设施。一经宣布后，转售这些设施的项目门票(慈善项目除外)须符合法例规定的转售票价限制。然而，如门票原本的条件列明禁止转售，该法例并不授权转售。由于部长须取得场地拥有人同意，方可宣布某场地为大型设施，现时全部9个经宣布为大型设施的场地均由政府拥有，当中最大的场地设有5万个座位。
• 除了宣布场地为大型设施外，昆士兰亦引入《2014年大型项目法》(Major Events Act 2014)，^{16注释符号代表《2014年大型项目法》旨在(a)便利昆士兰举办大型项目；(b)藉吸引主办机构到昆士兰举办大型项目，为昆士兰州创造经济和社会效益；(c)便利大型项目安全有序地举行；(d)令参与者和观众能享受大型项目；(e)防止就大型项目进行未经授权的商业活动；及(f)容许到访的医护人员为旅客治理时，可获豁免于州立法例的注册规定。} 进一步授权部长宣布任何合资格项目为大型项目(例如英联邦运动会)。一经宣布后，有关项目除非获主办机构批准，否则须遵守门票转售价格限制。宣布作为大型项目的一般准则包括项目规模、门票需求、对全国经济和声誉的效益等因素。

转售票价限制

• 该两项法例订明门票转售的价格限制。经宣布为大型项目或在大型设施举行的项目，任何人如以高于项目门票"原价"另加10%的价格(包括代理就销售收取的任何费用)转售或宣传转售有关门票，即属刑事犯罪。換言之，上述限制设定了炒卖黃牛门票的价格门槛。在票价以外，购票亦可能涉及寄递门票的邮费和信用卡附加费。^{17注释符号代表请参阅CHOICE (2017)。} 昆士兰当局认为10%差额足以在正当门票转售和打击炒卖黃牛门票之间取得平衡，因为售票人可收回所支付的行政或订票费用。目前，已有4个州份采用这10%转售限额的规定。^{18注释符号代表除昆士兰外，新南威尔斯、维多利亚及南澳洲亦采用10%的票价上限，但用词稍有分别。新南威尔斯及南澳洲在各自的《公平交易法》(Fair Trading Act)的用词是"原本供应价格"(original supply cost) - 由获授权销售人向第一手购票人出售门票的款额 - 另加10%。在新南威尔斯，为保障消费者，如门票是根据该法例规定转售(即以低于原价另加10%的价格转售)，即使节目主办机构列明有权就违反门票转售限制而取消门票，有关权利亦会被撤销。}

罚则和执法

• 根据《2001年大型体育设施法》，购票人及售票人均可因参与炒卖黃牛门票而被处罚款。根据同一法例，购票人或被处以最高653澳元(3,794港元)的罚款，而转售人则可被罚款最高2,611澳元(15,164港元)。然而，根据《2014年大型项目法》，只有售票人会按相同罚则水平被罚款。^{19注释符号代表在一些其他州份，向个人及法人团体收取的罚款会有所不同。例如，在新南威尔斯及维多利亚，对违例企业收取的最高罚款是违例个人的罚款5倍以上。} 为加强阻吓力，门票将印有罪行和罚款详情。昆士兰警方负责执法，并有权当场向售票人及购票人发出门票炒卖罪行的违例通知书(类似香港的定额罚款通知书)。
• 虽然昆士兰当局认为需要以上述法例和措施来打击炒卖黃牛门票，但成效和执法方面却受到质疑。例如，代表现场演出业界的澳洲现场演出协会(Live Performance Australia)质疑立法是否恰当方法。该协会在2014年就澳洲国会调查提交的意见书中提到，在昆士兰部分宣布为大型设施举办的项目仍有门票在网上平台放售，索价高于原价另加10%的上限。该协会又关注到，若门票转售人处身海外而透过互联网操作，昆士兰法例在其他州份或海外司法管辖区是否可以有效执行。尽管如此，昆士兰当局的报告指出，在2007年至2012年间，昆士兰警方就违反《2001年大型体育设施法》有关炒卖黃牛门票的规定(包括在互联网炒卖)共作出53宗检控(每年介乎1至19宗)。^{20注释符号代表请参阅Queensland Parliament (2014a)及(2014b)。然而，有关资料并无提及网上炒卖黃牛门票是在当地还是海外进行。} 在2007年至2014年间，共有19宗检控个案提交法院审理。但有关《2014年大型项目法》的执法情况，则未有检控的统计数字。

结语

• 随着香港市民日益关注炒卖黃牛门票活动，政府已提出若干可能的措施以应对有关问题。在澳洲，不同州份已引入法例遏止转售门票图利的活动。在昆士兰，针对炒卖黃牛门票的规例适用于政府指定的大型设施或项目，转售票价上限定于原价另加10%，令售票人得以收回一般支付的相关行政费。至于在大型设施举办的节目，购票人及售票人均可因参与炒卖黃牛门票而被处罚款。然而，有关规例会弹性处理非牟利机构为筹款而以高于上限的价格正当转售门票。这些措施或可供香港借鉴参考，以探讨应对炒卖黃牛门票的未来方向。

立法会秘书处
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资料研究组
张志辉
2019年1月30日