ISE08/18-19
| 主题： | 环境事务、光污染、戶外灯光 |
- 根据2012年发表的一项学术研究，香港是全球光污染最严重的地方之一。1注释符号代表Pun et al. (2012)。 这应与香港人口稠密，广告招牌接近民居相关。长期面对光滋扰，据报对人体健康有不良影响，如可导致睡眠不足和抑郁等症状。2注释符号代表Legislative Council Secretariat (2013)。 而在本港的"混合用途区"(如铜锣湾及油尖旺)，由于多层住宅楼宇林立，并与商业大厦毗邻，戶外灯光滋扰问题尤其严重，投诉数目亦因而急增(图1)。3注释符号代表GovHK (2017及2018)。 过去3年，议员曾最少4次在立法会提出对光污染问题的关注。4注释符号代表过去3年，议员曾在2017年7月5日及2018年11月14日的立法会会议上，提出两项有关光污染的立法会质询。议员亦在2017年11月16日及2018年12月13日的立法会会议上，进行两项与光污染相关的议案辩论。
图1 ── 2013-2018年本港有关戶外灯光的投诉
资料来源：Environmental Protection Department。
- 经过在2009-2015年间进行长达6年的政策检讨后，有鉴社会对规管光滋扰"沒有主流意见"，加上考虑到商界的营运需要和香港举世闻名的夜景，政府决定不以立法形式规管光滋扰。改而在2016年4月推出自愿性质的《戶外灯光约章》("《约章》")，要求签署《约章》的营运商由晚上11时至早上7时关掉戶外灯光装置。然而，此举未能遏止戶外灯光投诉的升势，相关投诉数字在2016-2018年间共飙升42%。
- 加拿大的多伦多市是近年另一个收紧光滋扰规管的国际城市，自2010年起以立例形式作出强制规管。大体而言，多伦多的居住环境与香港相若：包括(a)人口密度及(b)住宅及商业楼宇并列于市中心混合用途区。本期《资讯述要》先简述本港的戶外灯光规管现况，继而概述多伦多的相关规管措施。
本港光滋扰规管措施的发展情况
- 2009-2015年间的政策检讨：本港约一半的光滋扰投诉是关乎店铺、招牌和电视幕墙的灯光。2009年，政府委托顾问研究"立法处理戶外灯光问题的可行性"，当中参考了14个选定地方(如东京、新加坡、悉尼、纽约和伦敦)的相关政策经验及香港相关持份者的意见。5注释符号代表该项研究选定14个海外城市及经济体，包括加拿大安大略省(首府为多伦多)，选定研究对象的准则包括建筑形态、人口密度、经济活动、土地用途和不同用途楼宇混合并存的情况，而且在戶外灯光方面情况与香港相若。由于该项研究在2011年完成，未有涵盖多伦多在2010年通过《招牌附例》后的规管情况。本文将集中论述多伦多自2010年起推行的规管措施，以评估当地戶外灯光政策的成效。请参阅GovHK (2008)及Environment Bureau (undated)。 相关研究及公众咨询分别于2011年及2013年完成后，戶外灯光专责小组("专责小组")在2015年表示，海外立法规管形式不适用于香港。当中除了因为本地社会缺乏共识外，专责小组亦列举以下原因：
(a) 难以拟订照明区域图：由于香港在同一建筑物內不同单位的整体受光程度往往不尽相同(在商业与住宅楼宇高度混合区域內，座向影响受光程度)，专责小组认为在市区內划分"有意义的"照明区域并不可行； (b) 难以确定光滋扰源头：香港高楼大厦林立，不仅难以在众多光源中确定滋扰的源头，亦难以"公平客观地"判断某个光源造成的滋扰比例；及 (c) 难以量化执法参数：由于光污染在先进地方是崭新的规管范畴，现时仍未有一个获国际社会公认的量度光度方法或其他技术标准。6注释符号代表Environment Bureau (2013及2015b)及GovHK (2011)。 - 2016年推行的自愿模式：反之，政府采取"多管齐下"的做法，包括(a)在2016年4月推出自愿性质的《约章》；(b)承诺在《约章》推行两年后检讨其成效；及(c)要求《约章》签署机构的灯光装置，遵守指引展示的良好作业方法。7注释符号代表GovHK (2015及2018)。 简言之，政府鼓励戶外装饰或广告灯光装置的拥有人，在晚上11时至早上7时关掉装置。
- 截至2018年年底，各主要行业近5 000家商业机构已自愿签署《约章》。据政府的报告，高达99%的签署机构在2017年及2018年均在指定时间內遵守关灯承诺。
- 关注事项：然而，光滋扰投诉数字在2016年后依然继续攀升，仅仅2年间便上升42%至2018年的477宗，甚且高于早前4年(即2013-2016年)的29%累计升幅(图1)。8注释符号代表2016年，约有48%的戶外灯光装置投诉涉及店铺、招牌及电视幕墙的灯光。2018年，油尖旺区共接获56宗投诉，为18个区议会之冠，其次是中西区(44宗)及湾仔区(41宗)。请参阅GovHK (2017及2018)。 部分主要公众关注事项载述如下。首先，不少居民认为晚上11时后只关灯8小时，时间太短，下午6时至晚上11时的强光仍颇为滋扰。9注释符号代表明报(2017年6月4日)。 对于深受滋扰的居民来说，关灯承诺帮助有限。第二，有意见指该5 000家签署机构不足以反映成效，因为当中部分机构本身并无相关的灯光装置，而很多造成重大滋扰的源头机构仍未签署《约章》。10注释符号代表香港01(2018年8月6日)。 第三，《约章》并无法律约束力，签署机构可随时退出。第四，《约章》未能防止新兴科技(如装饰闪灯)造成的滋扰，特别是新建大厦的装置。11注释符号代表随着灯光技术进步(如大屏幕及闪灯等特别效果)，灯光装置的成本下降。香港虽已订定《约章》，但目前并无条例专门规管戶外灯光及灯光科技造成的光滋扰。请参阅香港01(2018年11月20日)及明报(2016年7月25日)。 有见及此，近年有更多诉求，要求当局加强规管戶外灯光。
- 2018-2020年的政策检讨：为履行2016年的承诺，政府于2018年8月展开《约章》成效的检讨工作。政府委托顾问进行新一轮研究，评估香港各界意见及研究合适的海外经验。这项检讨预定于2020年上半年前完成。12注释符号代表GovHK (2018)。
多伦多戶外灯光规管措施的发展情况
- 多伦多是加拿大最大的城市，人口270万人。具体来说，市中心地区(面积26平方公里)人口尤为稠密，密度高达每平方公里9 312人。13注释符号代表全球富裕城市中，多伦多市中心的人口密度位居前列。 加上市中心的商业与住宅高楼大厦毗连，当地戶外灯光的规管经验可供香港借鉴参考。
- 2010年起推行的强制措施：自2000年代中期开始，多伦多市中心居民对戶外灯光装置造成滋扰的投诉与日俱增，尤其是源自招牌的光滋扰。随着该市在2007年提出节约能源及对应气候变化的政策承诺，多伦多市议会("市议会")在2010年通过《招牌附例》，以作回应。14注释符号代表Toronto City Council (2009a)。
- 多伦多的规管措施：大体上，市议会强制推行下列措施应对戶外灯光问题：
(a) 招牌规管参数：有别于香港的自愿模式，多伦多市议会按《招牌附例》制订的一系列参数，对招牌作出规管。而该等参数在多伦多市內的9类招牌规管区，各有不同。违规者可处罚款500加拿大元至10万加拿大元(2,915港元至583,000港元)；15注释符号代表多伦多的城市规划按土地用途，划分9类招牌规管区及7个特别招牌规管区。住宅区及商住区的规管参数较严格，以减低对居民的滋扰。请参阅Toronto City Council (2016)。
以商住区为例，第三方招牌(即招牌宣传的业务与装设招牌的处所无关)须符合以下规定：(i) 招牌正面面积：3平方米內； (ii) 招牌高度：3米內； (iii) 招牌与住宅区距离：至少30米； (iv) 招牌亮度：晚上在300尼特以內(桌面电脑荧幕亮度介乎50-300尼特)； (v) 电子招牌：若电子招牌闪动较多及光度较亮，造成较大影响，故市议会严禁在商住区和住宅区內装设电子招牌。即使在商业区，这类招牌的规管参数亦会较普通招牌严格(例如电子招牌之间须有500米距离、须距离商住区或住宅区60米及转換广告时间不少于10秒)；及 (vi) 关灯时段：商住区为下午11时至早上7时，而住宅区则提前至下午9时至早上7时。16注释符号代表Toronto City Council (2013a、2013b、2015及2018c)。 (b) 应对广告业的关注：为应对广告业的关注，当地设有特别途径，供未能符合《招牌附例》规定的广告项目提出"特别许可申请"。市议会或"招牌特别许可委员会"17注释符号代表招牌特别许可申请主要由"招牌特别许可委员会"考虑，该委员会是公共委员会，由市议会委任规划、法律、经济发展及公民倡议等范畴的专家组成。如拟设招牌的申请对土地用途有重大影响，则由市议会考虑。 在咨询当地社区后，逐一考虑每宗申请。申请人亦可就相关当局的决定上诉。此外，该市亦在市中心商业核心区划出"特别招牌规管区"，参数的执行会较宽松，以应对广告业的关注； (c) 成立专责执法团队：多伦多房屋署辖下成立招牌附例组，为共有18名人员的专责团队，负责《招牌附例》的执法工作。该小组负责处理招牌相关的滋扰投诉、实地视察和处理招牌相关申请事宜；18注释符号代表据招牌附例组在2019年7月2日的回覆，小组在2011-2018年间，每年审核约2 000宗招牌许可申请，并进行432项调查及采取157次执法行动。多伦多市关乎招牌的投诉，涉及多个范畴，包括建筑物结构、招牌灯光及非法竖设招牌。 及 (d) 征收"第三方招牌稅"以收回成本：为应对成立新执法团队的开支，多伦多在2010年向第三方招牌拥有人开征新稅。第三方招牌稅分为6级，按招牌面积、类型及技术而定，稅款与招牌对周围环境造成的滋扰程度相称。广告业曾在2011年以法律途径就该新稅项提出上诉，但法庭以环保理由裁定当局可征收新稅。稅率于2018年调整，以反映各类招牌造成的滋扰。近年，第三方招牌稅的年均稅收额约为1,200万加拿大元(7,000万港元)。19注释符号代表2019年，第三方招牌稅下的每个招牌稅款，介乎1,282加拿大元至42,500加拿大元(7,474港元至247,775港元)，当中最高招牌级别(第VI级)是大型电子招牌，属社区內"光污染的最大来源"。估计有关稅项占多伦多广告业全年总收入少于7%，稅款每年按通胀调升。请参阅Toronto City Council (2009b及2018b)。 - 多伦多推行政策的成效：市议会一直致力平衡社会各方的关注，包括居民及广告业提出的关注事项。20注释符号代表Toronto City Council (2009a)。 《招牌附例》似能有效回应公众对光滋扰的关注，第三方招牌的装设数目在2011-2018年间下跌14%至1 944个。此外，就第三方招牌投诉而进行的调查数目亦在2011-2018年间下跌20%至463宗，同期的执法行动亦急跌82%至68宗。21注释符号代表Toronto City Council (2018a)。 与此同时，规管措施对多伦多市的戶外广告业务似未有太大负面影响。22注释符号代表未能提供多伦多戶外广告收入变化的具体数据。作为指标，加拿大戶外广告业的总收入由2010年的5.67亿加拿大元(33亿港元)上升39%至2016年的7.89亿加拿大元(46亿港元)。多伦多是加拿大最大的戶外广告市场，其次是蒙特利尔和溫哥华。请参阅Canadian Out of Home Marketing and Measurement Bureau (2019)。
观察所得
- 规管戶外灯光须平衡不同持份者的关注，包括居民和广告业。香港政府现正检讨以《约章》形式推行的自愿规管措施成效。多伦多的规管措施则较多元化，当中包括(a)就发光招牌的面积和距离引入可量度的参数；(b)成立专责执法团队；及(c)就竖设第三方招牌征稅／收费，以收回规管成本。
立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
梁志杰
2019年7月12日
附注：
参考资料：
| 香港
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| 1. | Environment Bureau. (2013) Task Force on External Lighting – Document for Engaging Stakeholders and the Public.
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| 2. | Environment Bureau. (2015a) Guidelines on Industry Best Practices for External Lighting Installations.
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| 3. | Environment Bureau. (2015b) Report of the Task Force on External Lighting.
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| 4. | Environment Bureau. (2019) Charter on External Lighting.
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| 5. | Environment Bureau. (undated) Study on overseas practices in guiding and regulating external lighting.
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| 6. | GovHK. (2008) The 2008-09 Policy Address - Embracing New Challenges.
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| 7. | GovHK. (2011) LCQ13: Study on regulating external lighting installations.
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| 8. | GovHK. (2015) Task Force on External Lighting submits report to Government.
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| 9. | GovHK. (2017) LCQ11: Light pollution.
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| 10. | GovHK. (2018) LCQ21: Light nuisance.
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| 11. | Legislative Council Secretariat. (2013) Adverse Health Effects of the Urban Hong Kong Environment. LC Paper No. CB(1)406/12-13(01).
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| 12. | Pun, C.S. et al. (2012) Report of Hong Kong Night Sky Brightness Monitoring Network.
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| 13. | 《LED屏幕成本低 环团：自愿约章难阻光害》，《明报》，2016年7月25日。
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| 14. | 《大角咀工厦外墙晚晚闪扰民 管理公司连环保署都唔俾面》，《香港01》，2018年11月20日。
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| 15. | 《戶外灯光约章成立一年 条街依然光到眼盲》，《明报》，2017年6月4日。
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| 16. | 《〈戶外灯光约章〉滥竽充数？立法规管阻力何在？》，《香港01》，2018年8月6日。
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| 多伦多
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| 18. | Toronto City Council. (2009a) Appendix D – Analysis of stakeholder submissions.
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| 20. | Toronto City Council. (2013a) Electronic and Illuminated Sign Study and Recommendations for Amendments to Chapter 694 of the Municipal Code.
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| 21. | Toronto City Council. (2013b) Planning & Design Review of Illuminated & Electronic Signs.
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| 22. | Toronto City Council. (2014a) Enforcement Strategy for Chapter 694 of the Municipal Code.
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| 23. | Toronto City Council. (2014b) Supplementary Report - Electronic and Illuminated Sign Study.
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| 26. | Toronto City Council. (2017) Best practices for effective lighting.
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| 27. | Toronto City Council. (2018a) Report from the Treasurer and the Interim Chief Building Official and Executive Director, Toronto Building on Third Party Sign Tax - Review and Proposed Amendments – Attachments 1 to 4.
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| 28. | Toronto City Council. (2018b) Third Party Sign Tax - Review and Proposed Amendments.
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