ISE03/19-20

• 如果外来动物或植物的适应能力过强或具有入侵能力，可能会威胁本地物种的生态。^{1注释符号代表外来物种具有入侵能力，因为这些物种(a)夺取原生物种的食物和栖息地；(b)猎杀当地原生动物或使原有植物窒息，以致原生物种绝种；(c)令环境受损及农产量减少；及(d)威胁人类健康。请参阅Agriculture, Fisheries and Conservation Department (2008)、European Environment Agency (2013)及The Biodiversity Consultancy (2019)。} 自1500年以来，估计全球约五分之三的物种绝种可归因于各地的外来入侵物种。^{2注释符号代表鉴于外来入侵物种对生态系统及人类健康造成深远影响，全球各地在1992年签订一项称为《生物多样性公约》的国际条约。请参阅United Nations (1992)。} 香港方面，虽然大部分外来物种无害，并已融入本土环境；但部分物种则对本地生态产生重大不利影响。这不单反映于2005年肆虐北区的红火蚁，近年在郊野蔓生而令本地植物枯死的薇甘菊，亦为另一鲜明例子。
• 2016年12月，政府公布《生物多样性策略及行动计划》，当中包括各项控制外来入侵物种的新措施。然而，有意见关注到这些措施过于溫和，未能缓解外来入侵物种为本地生物多样性带来的风险。^{3注释符号代表South China Morning Post (2018)。} 此外，立法会议员在过去3年亦曾至少三度在立法会提出对外来入侵物种的关注。^{4注释符号代表过去3年，立法会议员曾分别在2017年2月22日及2017年11月22日的立法会会议上，提出两项有关外来入侵物种的立法会质询。议员亦在2019年5月29日的立法会会议上，讨论外来入侵物种的议题。请参阅GovHK (2017a和2017b)及Legislative Council Secretariat (2019)。}
• 全球现时有较多政府设立专门的规管制度，以应对外来入侵物种的威胁，当中特别包括澳洲。澳洲拥有独特而丰富的生物多样性，但过去两世纪却备受外来物种的侵害。^{5注释符号代表澳洲的生态系统在地理上与外隔绝，本质脆弱而易受外来入侵物种影响。过去200年来，由于外来入侵物种引入澳洲，当地脊椎动物绝种的比率为全球最高，而外来入侵物种目前仍是原生物种及农业的最大威胁。请参阅Department of Agriculture (2019b)及Sheppard and Broadhurst (2019)。} 澳洲政府为此采取多管齐下的策略来应对外来入侵物种，而当地的应对措施亦被认为是全球"最有效"的方案之一。^{6注释符号代表Genovesi et al. (2015)及Sheppard and Broadhurst (2019)。} 本期《资讯述要》先回顾香港的外来入侵物种规管政策，继而概述澳洲的相关政策。

香港应对外来入侵物种的近年政策发展

• 香港的生物多样性：香港虽是全球都市化程度最高的城市之一，但在面积只有1 100平方公里的弹丸之地，却拥有多达5 700物种在境內繁衍，当中部分更是香港特有。^{7注释符号代表例如，香港的石珊瑚物种数目多于加勒比海，而鸟类的物种数目则多于纽约及伦敦。香港的全球濒危物种包括江豚。请参阅Environmental Bureau (2016)及South China Morning Post (2017)。} 由于香港是世界贸易和交通枢纽，不少来自其他地方的外来物种亦在本地落地生根。以现时本港约3 300个植物物种为例，其中三分之一属外来物种。这些外来物种大多已归化本地，对环境并无负面影响。
• 本港近年的外来入侵物种：然而，少数外来物种具有高度适应能力和入侵能力，威胁本地植物和动物的持续生存。以红火蚁为例，它是源自南美洲的高度危险蚂蚁，可威胁人类健康而被列为全球百大有害外来入侵物种之一。本港最先于2005年1月在天水围发现红火蚁，旋即于其后数月扩散至本港各区。渔农自然护理署("渔护署")当时须动员逾千名人员控制其扩散。^{8注释符号代表红火蚁甚具攻击性，可重复叮咬人类，令人感痕痒和灼痛，更有可能引致昏迷，甚至死亡。请参阅立法会秘书处(2005年)。} 另一例子是巴西龟，它是源自美国南部的外来宠物龟，当被遗弃或放生到本港水域后，逐渐夺取了本地龟的觅食与栖息地，令后者近年数目大减。^{9注释符号代表巴西龟是全球百大有害外来入侵物种之一。请参阅GovHK (2015)、Agriculture, Fisheries and Conservation Department (2019)。} 此外，薇甘菊属外来攀缘植物，源自南美洲，扩散力甚高，过去数十年已广泛蔓延至香港郊区和郊野公园。它遍地蔓生，并覆盖其他植物，阻碍后者的光照和光合作用，因而被冠以"植物杀手"的恶名。^{10注释符号代表薇甘菊亦是全球百大有害外来入侵物种之一。请参阅GovHK (2013和2015)及Legislative Council Secretariat (2016)。}
• 应对外来入侵物种的现行政策：渔护署现时应对外来入侵物种的措施，主要是定期监察郊野公园及具特殊科学价值地点，如发现这些物种，即会安排清除。^{11注释符号代表GovHK (2015和2017a)。} 香港自1936年起就外来物种实施进口许可证制度，但主要为了虫害控制及检疫目的，而非为了预防入侵物种。^{12注释符号代表根据《公众卫生(动物及禽鸟)条例》(第139章)、《狂犬病条例》(第421章)及《植物(进口管制及病虫害控制)条例》(第207章)，凡进口任何动物和植物到港，均须取得特别许可证/牌照(蔬果及內地生产和进口的植物等除外)。违例者最高可判处罚款1万港元及监禁6个月。} 2015年11月，政府明确表示不会为预防外来入侵物种而检讨有关的进口规例，以免影响社会经济。^{13注释符号代表GovHK (2015)。}
• 计划推行的新措施：2011年，香港加入《生物多样性公约》。该公约为旨在保育生物多样性的国际条约，至今已有196个签署方。2016年12月，政府公布上述《生物多样性策略及行动计划》，引入多项应对外来入侵物种的新措施。这些措施包括(a)在2020年前制备本地的外来入侵物种清单；(b)在2021年前辨识高风险的外来入侵物种；(c)鼓励就外来入侵物种进行研究；(d)检讨目标外来入侵物种的清除计划；及(e)加强教育公众，令市民了解放生外来物种对本地生态的不利影响。^{14注释符号代表Environment Bureau (2016)及Advisory Council of the Environment (2018)。}
• 关注事项：虽然政府订有这些应对外来入侵物种的措施，但成效受到质疑，而不时仍有外来入侵物种侵害本地生态的报导。^{15注释符号代表South China Morning Post (2018)。} 首先，对于在私人土地上发现的外来入侵物种，政府并无权力执行清除工作。^{16注释符号代表Whitfort et al. (2013)。} 第二，虽然本港预计到2020年会完成编制外来入侵物种清单，但对于普遍见于其他地方而尚未在港出现的外来入侵物种，香港并无机制预先评估风险，并防止有关物种进入本港。第三，现有进口许可证制度并非针对处理高风险外来入侵物种，某些全球损害性最强的外来入侵物种(例如美洲牛蛙及巴西龟)仍获发牌，不单可合法输入本港作为食物或宠物，它们在输港后亦不受任何规管。第四，公众教育似乎成效不彰，未能阻止市民在郊野放生外来动物。^{17注释符号代表GovHK (2017b)及South China Morning Post (2018)。} 在这背景下，部分关注团体敦促请当局收紧对外来入侵物种的规管。

澳洲应对外来入侵物种的近年政策发展

• 澳洲的生物多样性：澳洲拥有丰富多样的自然生态系统，现有多达60万个物种在当地生长，当中25%更未见于其他地方。然而，自欧洲移民于18世纪移居当地后，澳洲生态即受到外来物种的威胁。过去300年间，已有约3 200种外来植物被带入澳洲并归化当地环境，其中约84%对环境无害。^{18注释符号代表相比其他国家，澳洲有高度的物种独特性(即物种只在澳洲发现)，包括：46%鸟类、69%哺乳动物、94%两栖动物、93%开花植物及93%爬行动物。请参阅Invasive Plants and Animals Committee (2017b)。}
• 外来入侵物种的有害影响：尽管如此，其他数百个被带入澳洲的外来物种却损害当地生态，在过去200年间导致澳洲约100个原生物种绝种，是全球问题最严重的地方之一。以野猫为例，它们大量繁殖，已令澳洲约20个物种绝种(当地是全球唯一沒有原生猫科动物的国家)。^{19注释符号代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2019)。} 至今，澳洲有264个外来物种被归类为外来入侵物种，威胁共1 257个原生物种。把农产量损失及为控制这些物种扩散而投放的资源合并计算，外来入侵物种导致的经济成本估计高达每年136亿澳元(725亿港元)，约占2019年澳洲国內生产总值约0.7%。^{20注释符号代表当地在2018-2019年度有逾4 600名人员推行联邦生物安全措施。请参阅Department of Agriculture (2019b)及Centre for Invasive Species Solutions (2018)。}
• 澳洲的规管框架：澳洲在1999年制定《环境保护及生物多样性保育法令》，并在2015年制定《生物安全法令》。该两项法令为政府提供法律基础，藉以(a)适时辨识外来入侵物种；(b)制订早期的威胁消减计划；及(c)赋权执法机构管理外来入侵物种。此外，澳洲自1997年起制订应对外来入侵物种的全国策略，并每隔十年检讨一次。^{21注释符号代表Invasive Plants and Animals Committee (2017a和2017b)及Inspector-General of Biosecurity (2019)。}
• 制度架构上，澳洲联邦及各州多个部门均肩负应对外来入侵物种的职责。以联邦政府为例，农业部是处理外来物种事务的主责执法部门，环境及能源部则支援其工作，负责评估所有进口活生物种中出现外来入侵物种的风险。2009年，澳洲开设独立的生物安全检察专员一职，负责公正评估应对外来入侵物种措施的成效。^{22注释符号代表Inspector-General of Biosecurity (2019)。} 最近在2018年10月，当地新设总环境生物安全主任的高层职位，负责加强协调不同联邦部门之间应对外来入侵物种的工作。2017年，澳洲政府用于外来入侵物种应对策略的总开支高达10亿澳元(53亿港元)。
• 两份规管外来物种进口的法定清单：根据《生物安全法令》及2017年的政策检讨，澳洲透过两份清单规管外来物种。第一份清单称为"白名单"(或称"活生物种进口清单")，载有已通过风险评估并获准进口的外来物种。不在清单上的外来物种，澳洲法例禁止饲养、销售和放生，违例者会按州立法例惩处。^{23注释符号代表各个州份的罚则不同。罚则较严厉的州份包括新南威尔士州(最高罚款110万澳元(590万港元)及监禁3年)和塔斯曼尼亚州(最高罚款84,000澳元(447,720港元)及监禁5年)。} 第二份清单为"外来环境虫害和疾病预防优先清单"，对象是入侵威胁较高但尚未在澳洲发现的外来物种。这份清单有助澳洲政府加强及早预防与紧急应对的能力。现时的暂定名单最少载有42种生物(例如红火蚁及巴西龟)，最终名单预计将于2020年初公布，并作定期检讨。
• 边检预防措施：澳洲政府在例行边检清关过程中，会特别留意入境货物和运输工具有否任何外来入侵物种。澳洲自2016年起推行一项特别监察计划，以取样抽查及辨识外来入侵物种，并于2017-2018年间在机场、港口和行业营运设施成功查获42种外来入侵物种。当局曾建议自2019年9月起收取一项称为"生物安全进口征费"的新稅项，向每个进口海运货柜征收10澳元(53港元)稅款，支付为应对外来入侵物种而推行生物安全措施的开支。不过，有关建议因受到物流业批评而暂时搁置。^{24注释符号代表预计澳洲在2019-2022年间收取的"生物安全进口征费"高达3亿500万澳元(16亿港元)，用于外来入侵物种相关的陆上监察、测试评估、数据分析、研究及新技术应用。请参阅Department of Agriculture (2019a)。} 澳洲政府现正重新设计该项征费建议。
• 已入境外来入侵物种的补救措施：若有外来入侵物种已进入澳洲，当地政府会采取以下措施，清除相关物种或控制其损害：
  
  

  (a)	针对外来入侵物种的法定消减计划：根据《环境保护及生物多样性保育法令》，澳洲政府可就濒危原生物种宣布展开应对威胁关键程序，而这些程序中约有三分之二与外来入侵物种相关。政府有法定责任制订跟进威胁消减计划，采取必要行动(例如研究及管理措施)，缓解原生物种所受的威胁；25注释符号代表该威胁消减计划曾处理的外来入侵物种包括兔子、野猫、野猪、欧洲红狐及无人饲养的山羊。请参阅Department of the Environment and Energy (2019)及Inspector-General of Biosecurity (2019)。
  (b)	处理私人物业的外来入侵物种：根据《生物安全法令》，如私人货物或处所的相关外来入侵物种风险超出可接受水平，政府可发出生物安全管制令，授权生物安全人员无须事先取得同意，凭手令进行视察及清除行动。而土地拥有人亦有法律责任控制外来入侵物种，并可获公帑资助以提升其管理能力；
  (c)	创新科技与研究：澳洲政府成立专责的国家研究中心，聘请逾100名研究专家，集中研究应对外来入侵物种的相关优先课题，包括创新管理方法和社区参与。因此，澳洲在控制外来入侵物种方面掌握全球顶尖技术，例如生物控制媒介及基因驱动技术；26注释符号代表入侵物种解决方案中心最初在2004年成立，是澳洲一所由公帑资助的国家研究中心，旨在开发应对外来入侵物种的技术及工具。其中，生物控制媒介指用作控制特定外来入侵物种的昆虫或病原体，而应用前须经澳洲政府预先评估及批准，以防当地环境受到不利影响。 及
  (d)	社区参与：为了加强公众教育，澳洲自2016年起在全国各地举办一系列生物安全圆桌会议，推动地方社区定期讨论外来入侵物种的相关事宜。澳洲政府亦在2018年建立网站，教导公众认识日常生活中的个人生物安全措施。

• 政策成效：透过上述多管齐下的措施，澳洲政府似能大幅减低新增的外来入侵物种风险，并且有效控制现有外来入侵物种的扩散。例如，当局在2001-2018年期间投放约8亿澳元(43亿港元)推行全国计划，透过监察工作及利用各项技术(例如设置陷阱、向蚁窝注射杀虫剂及使用侦查犬)，成功令自2001年起肆虐澳洲的红火蚁近乎绝迹。^{27注释符号代表Inspector-General of Biosecurity (2019)。} 再者，当地兔子数目在过去50年下跌70%，而澳洲透过生物管控方式来控制逾25种外来入侵植物，成功率达到65%。由于大部分执法措施取得良好或适度进展(占威胁消减计划的73%)，《生物安全法令》于2015年制定后，当地只需为16宗个案提出起诉。^{28注释符号代表澳洲参议院的资料显示，外来入侵物种对澳洲造成的损害，主要来自多年前引入的物种，这在某程度上反映当地近年在外来入侵物种入境前的边检监察和风险评估工作取得成效。请参阅Parliament of Australia (2015)。} 基于上述成效，澳洲被誉为全球生物安全制度最先进的国家。^{29注释符号代表根据世界动物卫生组织2015年的资料，澳洲在生物安全制度的评估指标中，有83%取得满分，特别在管治、监察、执法、紧急应对、技术和社区参与等范畴表现卓越，在130个受评估的国家中名列前茅。请参阅World Organisation for Animal Health (2015)。}

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资料研究组
梁志杰
2019年11月25日