ISE09/19-20

• 一个蓬勃的艺术界别有助促进文化及激发创意，藉此推动社会共融和实现环境可持续发展，而这概念亦日益备受认可。^{1注释符号代表举例而言，文化和创意可透过影响消费模式达致环境可持续发展，亦可藉提高社会各界对文化活动的参与，促进社会共融。此外，文化及创意行业是创造就业和推动文化旅游的重要助力，对促进经济增长发挥重要作用。, 2注释符号代表文化和创意对社会的贡献，获《联合国2030年可持续发展议程》(United Nations Sustainable Development Agenda for 2030)及《2005年保护和促进文化表现形式多样性公约》(2005 Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions)认可。后述公约亦获中国确认。请参阅United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Undated)。} 近年，许多已发展经济体均制订策略计划，为当地艺术界别的发展奠定方针，并提供稳定的资助金额，以支持各类形式的艺术表现和文化表达。举例而言，新加坡及澳洲的艺术理事会(arts council)分别于2018年及2019年推出最新的5年策略，提供一系列的多年期、项目为本及策略性资助计划。
• 在香港，政府的愿景是发展香港成为国际文化大都会，促进艺术文化的广泛参与和均衡发展。在2019-2020年度，政府投放于艺术文化的预算拨款为51亿4,000万港元，占总营运开支的1%。该笔拨款涵盖民政事务局("民政局")向公共图书馆及博物馆发放的拨款、为艺术活动提供的场地支援，以及为9个主要演艺团体("主要艺团")^{3注释符号代表9个主要艺团为香港管弦乐团、香港中乐团、香港舞蹈团、香港话剧团、香港小交响乐团、香港芭蕾舞团、城市当代舞蹈团、中英剧团及进念‧二十面体。剧场组合原本于2007年取得主要艺团的资格，但于2008年易名为PIP文化产业，并脫离政府资助架构。} 提供的资助，亦包括香港艺术发展局("艺发局")为中小型艺术团体("中小型艺团")提供的资助。^{4注释符号代表政府的拨款亦包括在"艺能发展资助计划"及"艺术发展配对资助计划"下提供的拨款。请参阅Budget (various years)。}
• 香港艺术团体现行的拨款安排近年备受关注，包括：(a)对中小型艺团的资助是否充足，而为不同规模的艺团所提供的资助又是否合乎比例；及(b)是否提供适切的资助阶梯以协助新进艺术团体成长为中小型艺团，继而晋身主要艺团之列。此外，亦有意见关注到，现时未有专门机制评核中小型艺团的表现，以检视它们是否达到向艺发局申请资助时所拟订的发展目标。
• 本期《资讯述要》首先概述香港对艺术团体的资助安排，以及近年社会对这方面的关注，然后讨论英国英格兰对艺术团体的扶助。英国是全球首个地方，按"臂距原则"(arm's length principle)设立公营机构为艺术界别提供资助^{5注释符号代表英格兰艺术委员会在1994年根据"臂距原则"设立，前称大英艺术委员会(Arts Council of Great Britain)。臂距原则的概念是透过半独立政府机构将公帑分配予非政府艺术团体。臂距原则由经济学家凯恩斯(John Maynard Keynes)首先倡导，他亦于1946年成为大英艺术委员会的创会主席。英格兰艺术委员会是在大英艺术委员会被分拆成英格兰、苏格兰及威尔士3地的独立机构后，在1994年成立。请参阅Upchurch (2004)。}。在此安排下，英格兰艺术委员会(Arts Council England或简称"ACE")提供不同的资助计划，包括恒常化、项目为本及策略性的资助，配合该会的长远发展策略，为英格兰一众艺术团体提供资助的渠道。

香港对艺术团体的资助

• 随著香港第一批专业艺术团体于1970年代出现，政府开始为艺术界别提供资助。在发展初期，对艺术团体的资助分别由两个机构处理，其中市政局负责拨款予四大主要艺团^{6注释符号代表四大主要艺团为香港管弦乐团、香港中乐团、香港话剧团及香港芭蕾舞团。}，演艺发展局(Council for the Performing Arts)^{7注释符号代表香港演艺发展局是在政府文康广播局辖下的咨询组织，成立于1982年，负责资助艺术团体，并就表演艺术方面的事宜向政府提供意见。请参阅Ho (2017)。} 则为其余的主要艺团以及中小型艺团提供经费。艺发局^{8注释符号代表艺发局于1994年以非法定机构形式运作，其后在1995年成为独立法定机构，支持艺术的广泛发展，所负责的范畴包括资助、政策及策划、倡议、推广及发展，以及活动策划等。艺发局大会是该局的最高决策机关，由27名获行政长官委任的成员组成，其中10名由各艺术界别投票选出。请参阅Hong Kong Arts Development Council (2020)。} 于1994年成立并取代了演艺发展局的职能。市政局其后于1999年解散，资助四大主要艺团的职能亦由民政局接管。
• 重组后的资助及行政架构在当时引起舆论关注，认为该架构缺乏公平的环境，让不同规模的艺术团体爭取公帑资助。^{9注释符号代表政府于2004年11月成立表演艺术委员会，以检视演艺团体的资助机制等事宜。2006年，该委员会建议成立单一资助及评估机制，规管由民政局辖下康乐及文化事务署拨款资助的4个主要艺团，以及接受当时的艺发局"三年资助"的6个主要艺团。政府原则上接纳该委员会的建议，并自2007年起由民政局向主要艺团提供综合资助。同时，艺发局继续向中小型艺团提供资助。请参阅Committee on Performing Arts (2006)及Home Affairs Bureau (2008)。} 有见及此，政府于2007年重整主要艺团及中小型艺团的资助渠道，此后资助机制大致维持不变。现时，所有主要艺团均受民政局拨款和监察，中小型艺团及个人艺术工作者则主要透过艺发局设立的"年度资助"(1年期或3年期)及"计划资助"获取资助。
• 近年，政府透过增加对主要艺团及中小型艺团的经常拨款，加强对艺术团体的资助。^{10注释符号代表在2013-2014年度至2019-2020年度期间，当局向主要艺团及中小型艺团提供的经常拨款总额由3亿5,630万港元增至5亿720万港元。请参阅Budget (various years)。, 11注释符号代表鉴于2019冠状病毒病的负面影响，艺发局已透过"艺术界别支援计划"预留5,500万港元，纾缓符合下述条件的艺术团体和艺术工作者的财政负担：(a)受艺发局资助；(b)受康乐及文化事务署艺文场地暂停开放影响；或(c)受其他合法艺文场地暂停开放影响。有关款项主要用以补助在2020年2月至4月期间因2019冠状病毒病导致工作(包括演出、展览、排练、前期及后期工作等)受影响的艺术团体及艺术工作者。不过，该计划并不涵盖在学校教授艺术课程的导师，以及因香港体育馆及亚洲国际博览馆等商业场地暂停开放而受影响的艺术团体和艺术工作者。这些群体或人士可透过政府第二轮防疫抗疫基金的措施获得支援。请参阅Hong Kong Arts Development Council (2020)。} 尽管如此，艺术团体的拨款在政府整体艺术文化经常开支中所占的份额仍逐渐减少，^{12注释符号代表部分原因是政府在其他文化范畴(例如公共文物、博物馆及展览)的开支有所增加。请参阅Home Affairs Bureau (2020)。} 由2014-2015年度11.8%的高峰下降至2019-2020预算年度的9.9%。此外，社会上亦有讨论现行资助机制是否有助促进艺术团体(主要是中小型艺团)的长远发展。^{13注释符号代表相关例子请参阅Ho (2017)。} 具体的关注范畴包括：
  
  

  (a)	艺术团体拨款的分配：在2019-2020年度，划拨给主要艺团及中小型艺团的资助金额，分别占政府整体艺术文化经常开支的8%及2%。同年度政府为9个主要艺团提供的拨款(4亿400万港元)较发放予300多个中小型艺团及个人艺术工作者的资助(1亿400万港元)多出约3倍。有艺术工作者提出关注，认为政府应以更合乎比例的方式为规模大小不一的艺术团体分配有关艺术文化的拨款；14注释符号代表举例而言，部分主要艺团建议，政府为主要艺团而设的具竞逐元素的资助计划应改为资助规模较小的艺术团体。请参阅South China Morning Post (2004)、主场新闻(2014)及文化同行(2018)。
  (b)	向中小型艺团提供的项目及短期拨款：中小型艺团可向艺发局设立的"年度资助"(1年期或3年期)及"计划资助"申请拨款。在2018-2019年度，获艺发局资助的中小型艺团大多倚赖年期较短的一年资助或属单次拨款的"计划资助"，以维持运作15注释符号代表有关2018-2019年度中小型艺团的资助情况，请参阅Hong Kong Arts Development Council (2020)。。由于缺乏较稳定和年期较长的资助，中小型艺团在实现其长远及可持续发展计划时，或会面对困难；16注释符号代表2019年，艺发局推出"优秀艺团计划"，透过批出为期5年(2019年至2024年)的营运资助，支持优秀艺团持续发展。然而，该计划是以单项形式推出，艺发局会视乎检讨结果及5年后的资金情况，决定是否继续推行该计划。
  (c)	艺术团体的艺术水平和组织能力的提升：清晰的资助阶梯能够帮助有需要的艺术团体，提升其艺术水平和组织能力。据政府表示，其政策原意17注释符号代表请参阅Home Affairs Bureau (2008)。 是按递增形式提供资助，协助规模较小的新进艺术团体发展为中小型艺团，甚或晋身主要艺团之列。然而，现时的资助阶梯仅为不同发展阶段的艺术团体提供有限的晋升途径。18注释符号代表2012年，民政局委托顾问就香港表演艺术团体的资助机制进行研究。该项研究发现政府沒有全面的资源分配计划，以订明适用于不同发展阶段的艺团的分级资助架构。该项研究进一步建议应引入清晰的程序，让接受艺发局多年资助计划的艺团可申请成为主要艺团。请参阅Positive Solutions & GHK (2012)。 例如，现时获艺发局拨款的中小型艺团与受民政局资助的主要艺团之间缺乏可进可出机制。政府曾在2012年表示，设立可进可出机制是未来的发展路向，惟至今尚未落实相关措施；19注释符号代表除了2007年有6个接受三年资助的艺术团体符合资格成为主要艺团，沒有其他受艺发局资助的艺团晋身主要艺团之列。有关政府的立场，请参阅Legislative Council Secretariat (2012)。 及
  (d)	资助计划与整体界别发展的配合：艺发局的职能包括制订并落实艺术团体的发展策略。申请年度资助的中小型艺团须在其资助计划书中订明一个或以上配合整体界别发展的目标，例如促进艺术发展、加强观众拓展及/或推动公共及社区艺术。然而，除了相关艺团需要提交年报、经审核帐目及董事局会议纪录的规定外，现时并无专门机制评核获年度资助艺团的表现是否符合其所订的发展目标。此情况令人关注是否有需要采取更积极的措施，以求资助计划与艺术界别的发展能相互配合。20注释符号代表请参阅明报(2011及2012)。

英格兰对艺术界别的资助

• 在英格兰，英格兰艺术委员会于1994年成立，属于按"臂距原则"运作的非政府部门公营机构，透过运用来自政府以至国家彩票^{21注释符号代表国家彩票是英国国家特许经营的彩票，在1994年发行，受博彩委员会(Gambling Commission)规管，部分收益须缴纳博彩稅，用于慈善用途及/或拨入政府库房。} 的公共资金，致力推动、发展和投资于艺术团体、博物馆及图书馆。ACE资助英格兰蓬勃的艺术文化产业，该界别在2018年雇用约329 000名员工。^{22注释符号代表请参阅Department for Digital, Culture, Media & Sport (2019)。} 最新数字显示，按ACE在1995年至2016年间的艺术开支计算，英格兰人均实质金额由5.9英镑(70.3港元)上升至8.2英镑(97.2港元)。^{23注释符号代表请参阅House of Commons (2016)。}
• ACE提供一系列恒常化、项目为本及策略性的资助计划，目的是根据不同规模的艺术团体的需要，提供清晰的资助渠道。按图所示，ACE在2018年透过以下3类资助计划，向艺术团体合共拨款5亿7,600万英镑(60亿3,000万港元)：
  
  

  (a)	国立资助(National Portfolio funding)旨在为英格兰的艺术团体提供必要的核心资助。在2018年，ACE将约71%的资助金额拨予当地828个国立资助艺团(National Portfolio Organizations)；
  (b)	开放式资助(open access funding)旨在为国立资助涵盖范围以外的团体提供资助，用以进行与艺术相关的项目。开放式资助在任何时间均公开接受申请，而审批时间亦短至6至12周。在2018年，ACE约12%的资助金额属于开放式资助；及
  (c)	策略性资助(strategic funding)旨在为艺术团体提供财政支援，以实现ACE制订的策略性目标，包括发展艺术工作者的领导能力、提升艺术团体应对和适应环境的能力、以及在市民艺术活动参与度较低的地区拓展艺术项目。在2018年，ACE约17%的资助金额属于策略性资助。

  
  
  

  图 ── 2018年ACE就艺术界别的投资概况 资料来源：Arts Council England (2018)。

ACE辖下资助计划的主要特点

• ACE定位为艺术发展机构，负责制订策略计划，并确保这些计划能与艺术界别的资助渠道相互配合。在2010年，ACE公布首份10年策略，^{24注释符号代表ACE的首个10年策略最早于2010年公布，其后于2013年更新。第二个10年策略最近于2020年1月公布，目前仍未衔接该会的各个资助渠道。} 载列5个策略性目标，聚焦艺术水平、普及程度、适切性及可持续性、多样性及相关技能，以及促进儿童和青少年的艺术参与。该策略勾勒一个整体框架，为ACE的投资重点、资助准则、及艺术团体的表现监察提供指引。^{25注释符号代表例如，所有国立资助艺团须协助推行以青少年为对象的文化教育活动，因为该策略确认，不论成长背景如何，都必需让儿童有体验艺术的机会。}
• 近年，ACE已因应艺术团体及整体艺术界别的需要，优化相关的资助计划。根据一项由英国政府进行的检讨，ACE的资助模式惠及整个艺术行业，获业界持份者的认可。^{26注释符号代表请参阅Department for Culture, Media & Sport (2017)。} ACE辖下资助计划的主要特点包括：
  
  

  (a)	清晰的资助类别：国立资助计划涵盖大小不一的艺术团体，包括知名剧团如皇家莎士比亚剧团(Royal Shakespeare Company)，以及规模较小的艺术团体如Poetry London。国立资助艺团按所申请的资助金额分类，划分为4个资助组别，27注释符号代表第一组别艺团每年可获最多249,999英镑(250万港元)；第二组别艺团每年可获250,000英镑至999,999英镑(250万港元至1,000万港元)；及第三组别艺团每年可获超过100万英镑(1,000万港元)。然而，设立上述分类，并不表示各组别之间有等级之分或晋升路径。ACE亦另设行业支援机构分类，该分类被界定为向艺术、博物馆及图书馆行业提供支援服务(例如专业发展、分析工具或网上资源)的机构。请参阅Arts Council England (2016)。 即第一、二、三组别及行业支援机构(Sector Support Organization)。各组别须符合不同程度的资助要求，其细节根据与ACE签订的资助协议而定。一般而言，各团体在资助期內须提交业务计划，以及遵从有关监管、汇报及完成相关项目的规定。 据ACE表示，国立资助艺团的分类，是为了确保相关艺术团体所得的资助与它们对艺术界别所作的贡献相称。ACE对规模较小的国立资助艺团施加较宽松的规定，以减却它们在申请相关资助时遇到的困难。此举亦有助扶持新进艺术团体。在2015年至2018年间，首次申领国立资助的艺术团体比例亦因此由7%增加至22%；
  (b)	符合比例及持续发放的资助：ACE向不同规模及类别的艺术团体提供资助，原意是它们对艺术界别的整体生态都有重要影响，不可或缺。一如上图所显示，大型国立资助艺团(即第三组别艺团)在2018年获得国立资助总额的54%，而中小型国立资助艺团(即第一、第二组别艺团及行业支援机构)则取得余下的46%。此外，国立资助艺团不论规模或过往营运经验，一律可获4年经常拨款。据ACE表示，较长的资助年期28注释符号代表这是最新一期国立资助计划(2018年至2022年)引入的转变。在上一期的国立资助计划(2015年至2018年)中，国立资助艺团只获得3年的定期资助。 有助减少艺术团体面对的不明朗因素，让它们有更多时间筹备及创作艺术；
  (c)	监察艺术团体对艺术界别的贡献：ACE亦设有专门的监察机制，确保艺术团体能为更广泛的艺术界别作出贡献，以及为所得资助问责。根据资助协议的规定，国立资助艺团的作品应具备感染力、多元化和易于观赏。 在为期4年的资助周期內，国立资助艺团须从多方面接受评核，包括：(i)促进多元化社区参与；(ii)数码媒体、观众数据及其他科技的应用；(iii)对艺术工作者的支援；及(iv)对儿童及青少年艺术教育的贡献。为了提供意见及指引，ACE委派指定的关系经理与艺团定期联系。ACE亦可采取跟进行动29注释符号代表ACE采取的一系列跟进行动包括增加监察和汇报规定、施加额外的资助条件、暂缓付款、撤回投资及要求偿还拨款。请参阅Arts Council England (2016)。，包括针对在上述各范畴表现欠佳的情况，撤回对相关艺团的资助；及
  (d)	支持配套服务的发展：在艺术创作以外，ACE亦意识到，为艺术工作提供支援服务的机构对业界发展扮演著重要的角色。在2018年至2022年的国立资助周期，ACE引进了一个特定的资助类别，即行业支援机构，以便向艺术支援及配套服务作出投资，投资项目包括观众拓展、艺术工作者职业和技能发展，以及艺术推广和营销。例如，ACE曾资助研发一个网上观众数据分析平台，帮助艺术团体开拓观众及优化节目编排策略。该平台现时利用800多个参与艺术团体所提供的数据进行分析。30注释符号代表请参阅The Audience Agency (2018)。

结语

• 蓬勃的艺术文化环境有利于塑造一个地方的多样性、生活品质及可持续发展。在香港，政府透过民政局及艺发局为不同规模的艺术团体提供资助，扶持本地艺术发展。有意见认为，现行的资助安排未必有利于艺术界别的长远发展。具体而言，有关注意见认为：(a)艺术文化的公共拨款，应按比例分配予不同规模的艺术团体；(b)新进艺术团体大多倚赖短期或单项资助维持运作，并且较难在资助阶梯中获得晋升；及(c)目前并无措施确保为中小型艺团提供的资助能与艺术界别的长远发展互相配合。
• 在英格兰，ACE定位为艺术发展机构，负责制订策略计划，并确保这些计划能与艺术界别的资助渠道衔接。国立资助计划提供4年的定期拨款，资助不同规模的艺术团体。国立资助又细分为4个不同组别，让国立资助艺团在财政资助上各取所需，省却不必要的行政负担。ACE亦设有专门的监察机制，确保国立资助艺团能为该委员会的长远发展目标作出贡献。此外，不属于国立资助的艺术团体，亦可申请开放式资助或策略性资助，以获取项目为本的财政援助。除了艺术创作，ACE近年亦积极支持发展配套服务，当中包括为艺术界别提供的观众数据分析服务。

立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
林俊宇
2020年6月12日