ISE05/20-21
| 主题： | 经济发展、旅游、旅游气泡、2019冠状病毒病 |
- 由于2019冠状病毒病(以下简称"冠状病毒病")疫情在全球爆发，各地政府实施多项旅游限制措施，以遏止疫情蔓延。这些措施包括暂时禁止来自疫情严重地区的旅客入境、规定旅客到埗后必须接受强制检疫14天、发出警示呼吁市民避免所有非必要的外游计划。
- 世界各地实施旅游限制，身处在不同地方的家庭成员重聚不易，长期分隔两地。此外，全球旅游业亦因疫情影响，几近瘫瘓1注释符号代表根据World Tourism Organization (2020c)，在2020年首8个月，国际旅客数字按年下跌70%。在全球游旅业低迷的情况下，香港亦不能独善其身。在2020年9月，访港旅客数字为9 132人次，远低于对上一年的310万人次。在2020年首9个月，整体访港旅客人数按年急跌92%，实际人数减少4 300万。。对很多国家而言，旅游业是经济发展的主要动力之一，不但带动国內生产总值增长，并且制造大量就业机会。一些疫情受控的国家近月就旅游限制政策作出微调，由初期实施一刀切的限制，改为有限度恢复商务、观光及探亲的旅游安排2注释符号代表根据European Commission (2020b)，安全顺利出行不仅对推动经济复苏至关重要，亦在社会及家庭层面带来重大裨益。故此若疫情受控，在许可的情况下应尽快让民众安全出行，与家人团聚。。它们当中有单方面重开边境，准许来自疫情受控地区的旅客入境；亦有与他国或多国建立旅游气泡，让彼此旅客毋须长时间检疫自由往返。
- 在2020年10月14日，香港与新加坡就建立双边航空旅游气泡达成原则性协议3注释符号代表在此之前，政府曾在9月初披露正就建立旅游气泡与11个国家进行磋商。该11个国家分别为德国、法国、瑞士、越南、马来西亚、新加坡、日本、泰国、南韩、澳洲及新西兰。。协议预计在11月底落实执行4注释符号代表请参阅政府新闻处(2020年)。，当中主要安排包括：旅客抵埗后无需接受强制检疫，但必须在出发前接受两地互认的冠状病毒病聚合酶连锁反应测试；旅客的行程及往来目的不受限制；旅客须乘搭不载有任何转机乘客的特定航班；以及若两地疫情一旦有变，双方会立刻检讨有关安排。
- 本期《资讯述要》首先阐述全球放宽旅游限制的情况，并重点介绍新加坡的举措5注释符号代表以累计冠状病毒病确诊病例数占总人口比例计算，新加坡的冠状病毒病的确诊率截至2020年10月底约为1%。在2020年10月下旬，新加坡平均每日录得少于10宗的确诊病例。请参阅Ministry of Health (2020)。。新加坡积极主动就单方面重开边境或建立双边旅游气泡先后与10个地方达成协议，当中香港是最新缔约的合作伙伴。本文继而论述(a)欧洲委员会就欧洲联盟("欧盟")成员国可如何对第三国家重开对外边境所发出的指引；及(b)国际航空运输协会(IATA)6注释符号代表国际航空运输协会是全球航空公司的同业公会，在1945年由57个创会成员成立。该协会现时代表来自120个国家约290间航空公司(包括全球主要客运及货运航空公司)，占全球航空运输量的82%。 就旅游气泡所发出的指引，该指引旨在协助各地政府及其他持份者在推行旅游气泡时所须考虑的条件及规定。
全球放宽旅游限制
- 不少国家现时规定所有符合入境资格旅客(包括本地居民)抵埗后，须在指定地点(家居或其他住宿地方)接受14天检疫。虽然此措施对回国旅客或打算在目的地长时间逗留的旅客不会构成太大问题，但14天检疫安排对大部分旅客而言殊不理想。
- 强制检疫安排对旅客出行造成不便，世界旅游组织(World Tourism Organization)调查发现，全球53%的旅游目的地因应当地疫情逐步受控，而相继开始放宽旅游限制7注释符号代表请参阅World Tourism Organization (2020a)。。部分地方准许来自疫情较轻微地区的旅客在入境后，无需接受长时间检疫。然而，即使单方面重开边境，但到访旅客在回国后或仍需接受强制性自我隔离或检疫。要解决这问题，可行方法之一是建立由两个或多个国家组成的旅游气泡，容许民众无需长时间检疫自由往来。
- 旅游气泡亦称为旅游走廊或空中桥，旨在将一些因疫情而封关的国家再次连系起来，而该等国家在控制国內疫情方面取得相近成果，并且信任彼此的检测制度及确诊个案统计数字。旅游气泡的合作国家同意互相开放边境，让无感染民众自由往来，并无需在到埗后接受强制检疫14天。由于旅游气泡只限气泡范围內的居民自由进出，避免了来自气泡以外地方受感染旅客所带来的风险。
- 随着各国开始放宽旅游限制8注释符号代表例如，中国与南韩在2020年5月1日建立亚洲首个旅游气泡，协议仅适用于接获目的地接待企业邀请的商务旅客。在2020年6月11日，欧洲委员会建议取消欧盟成员国之间的內部边境限制。由于欧洲地区在10月疫情出现反弹，一些欧盟国家再次实施暂时性的边境限制。请参阅European Commission (2020f)。，新加坡作为其中的表表者，积极向来自疫情受控地区的旅客开放边境。在与香港达成建立旅游气泡的原则性协议之前，新加坡已准许一些国家的旅客按下述安排入境：(a)航空通行证(Air Travel Pass)("单边ATP通行证")计划下的单边安排；(b)安心出行证(Safe Travel Pass)("双边STP出行证")计划下的双边安排；及(c)周期性通勤安排(Periodic Commuting Arrangement)9注释符号代表周期性通勤安排有别于单边ATP通行证及双边STP出行证计划，该计划由新加坡和马来西亚两国订立，容许双方居民经由新柔长堤或马新第二通道两个陆路口岸往返两地，进行与工作或商务有关的旅游。。
- 新加坡对合作国家放宽旅游限制时，一直取态审慎，以免疫情反弹。新加坡就开放边境采取多层管控，由外访旅客出国前已预早作出安排。一如下文所述，持单边ATP通行证或双边STP出行证入境的旅客，在本国出发前、到达目的地机场时，以及在目的地逗留期间均须遵循严格的卫生准则。此外，持双边STP出行证入境新加坡的旅客，在行程及出行目的方面须受额外限制。就出行目的而言，新加坡的旅游气泡只适用于必要的商务及公务旅游。根据国际航空运输协会10注释符号代表请参阅International Air Transport Association (2020c)。，在开通旅游气泡初期订出旅客类别限制，有助及早找出旅游气泡在运作时所出现的问题，并让旅客慢慢建立信心。
经ATP通行证计划入境新加坡
- 尽管未有订出旅客相互进出安排，新加坡已单方面向来自澳洲、新西兰及越南的旅客放宽入境限制。旅客可进行包括休闲旅游在內的短期旅游，而拟入境新加坡的旅客须申请单边ATP通行证11注释符号代表旅客申请单边ATP通行证时须提供各种资料，包括(a)个人资料；(b)健康状况；及(c)航班详细资料。ATP通行证只可作单次入境新加坡之用，旅客必须于出发前7至30天內提出申请。，并遵守该通行证计划的条件，包括必须乘搭不需要转机的直航班机、在抵达新加坡时接受冠状病毒病聚合酶连锁反应测试、自我隔离一至两天直到检测结果确认为阴性，以及下载"合力追踪"(TraceTogether)应用程式12注释符号代表"合力追踪"应用程式由新加坡政府科技局和卫生部联手开发，透过在社区层面追踪与感染者有密切接触的人，以支援全国遏止冠状病毒病扩散的努力。使用者的手机下载"合力追踪"应用程式后，透过蓝牙功能记录附近亦装有该应用程式的其他手机。经蓝牙收集的数据经加密后会储存于手机內。一旦程式使用者的冠状病毒病检测结果呈阳性，卫生部会要求该人分享已记录的资料，以便及早追踪感染个案。"合力追踪"应用程式不会收集或记录有关定位的数据(location data)。，并于逗留新加坡期间一直开启程式，以识别曾接触过冠状病毒病感染者的人。
经STP出行证计划入境新加坡
- 新加坡亦已与其他疫情风险相若或较低的国家正式签订协议，建立旅游气泡，包括与中国及南韩订立快捷通道安排(Fast Lane arrangements)，以及与日本、马来西亚、汶莱及印尼订立互惠绿色通道安排(Reciprocal Green Lane arrangements)。该等旅游气泡旨在订出相若的互惠安排，方便新加坡与其合作国家的民众往返，跨境进行商务及公务旅游。
- 透过快捷通道安排或互惠绿色通道安排入境新加坡的旅客，必须由新加坡企业或政府机构负责接待，并由该接待方代表旅客申请双边STP出行证13注释符号代表在申请双边STP出行证时，不同出发地点的旅客所需提交的文件会有不同。一般而言，接待企业/机构应提供旅客下列的资料：(a)其原居地发出的居住证明；(b)已确认的航班详情；(c)新加坡住宿地点的证明；及(d)在新加坡逗留首14天的行程。STP出行证只可作单次入境新加坡之用，在旅客计划出发前2至5星期內接受申请。。获批出行证的旅客在出行时须遵守多项规定，包括(a)在出发前及到埗时接受冠状病毒病聚合酶连锁反应测试；及(b)在新加坡逗留的首14天遵循事先申报"管制行程"，即活动范围限于住宿和工作地点之间，以减少社区接触。
| 注： (1) | 持单边ATP通行证/双边STP出行证的旅客，若在新加坡逗留期间或在离开新加坡后14天內冠状病毒病检测呈阳性，须因应新加坡卫生部要求把"合力追踪"应用程式的数据全部上载，与卫生部共享。 |
| 资料来源：各地政府网页。 | |
经快捷通道/互惠绿色通道安排由新加坡出行
- 至于拟根据快捷通道/互惠绿色通道安排由新加坡前往其合作国家的旅客，相关规定及程序与透过双边STP出行证计划入境新加坡的安排相若(图2)。
欧洲委员会及国际航空运输协会发出的指引
- 事实上，新加坡是在疫情持续下致力放宽旅游限制以重振旅游业的国家之一。随着国际航空业逐渐恢复运作，不少讨论聚焦于如何在减低相关卫生风险的情况下恢复安全出行。欧洲委员会曾在2020年6月发出指引，概述欧盟成员国在单方面对第三国家开放对外边境时须考虑的准则14注释符号代表欧盟在2020年6月取消成员国之间的边境限制，准许成员国居民跨境自由往返。在2020年7月，欧盟进一步向一些第三国家单方面开放对外边境，但个别成员国可自行决定是否准许来自该等第三国家的旅客入境。。评估某第三国家是否合适的开放对象的主要准则包括：
(a) 疫情流行状况 - 率先考虑放宽旅游限制的对象，应该是疫情流行状况与欧盟一般成员国相若甚或较佳的第三国家，衡量的指标包括其新确诊个案数字、新症染病率趋势，以及针对疫情进行检测、追踪、控制、治疗及呈报等各方面工作的能力； (b) 相关国家在整个旅程中执行防疫措施的能力，例如旅客是否保持足够的身体距离；及 (c) 对等待遇 - 相关第三国家是否已对欧盟公民放宽旅游限制。 - 另一方面，国际航空运输协会曾在2020年7月发出资料文件，胪列建立行之有效的旅游气泡所须的条件及规定。根据国际航空运输协会，一个国家传播疫情的风险，可按其冠状病毒病传播率分为(a)沒有或极低风险地区；(b)中等风险地区；或(c)高风险地区。虽然国际间沒有广为接纳量度冠状病毒病传播风险的方法15注释符号代表例如，世界卫生组织("世卫")会根据个别国家境內病毒传播的情况，将其分类为：(a)沒有确诊个案；(b)有零星个案；(c)有群组个案；及(d)出现社区传播。在欧盟內，欧洲疾病预防控制中心("欧洲疾控中心")汇报过去14天冠状病毒病新增确诊个案数字(按每10万人口计算)。有别于世卫的分类方法，欧洲疾控中心以动态方式勾划出疫情的最新状况，而非着眼于疫情带来的整体负面影响。，但国际航空运输协会建议在衡量个别国家相关风险时，应考虑下列因素：
(a) 按人口计算的最新染病率； (b) 与前一段时间相比的染病率趋势，势头是否下降中、维持稳定或上升中；及 (c) 对冠状病毒病在公共卫生层面的整体应对能力。 - 在衡量风险的大前提下，国际航空运输协建议根据下列原则以建立行之有效的旅游气泡：
(a) 建立"基本旅游气泡" - 若两个国家的冠状病毒病传播风险相若16注释符号代表从逻辑角度分析，入境旅客的传播病毒风险预计不应高于目的地一般市民的传播病毒风险。，又或旅客是从传播风险较低的国家前往传播风险较高的国家，双方无需实施任何特别出行限制，例如检疫、自我隔离或检测17注释符号代表基本旅游气泡只会规定标准的公共卫生缓解风险措施。具体而言，"基本旅游气泡"的特点在于：不设入境旅客接受检疫或自我隔离的规定；不设入境或离境的特定检测要求；只进行离境或入境的基本筛查(在疫情处于活跃阶段时适用)；及追踪感染个案和要求旅客作出健康申报。； (b) 建立"限制旅游气泡" - 若旅客是从新冠病毒传播风险较高的国家前往传播风险较低的国家，施加额外限制(特别是出发前须接受检测)是务实的安排； (c) 至于被确定为属冠状病毒病传播风险高的国家，由于必须对来自当地的旅客实施检疫或自我隔离措施，自然无法成为旅游气泡的合作对象； (d) 以上所述只涵盖一般原则，个别国家可选择实施较严格的限制。例如，该等国家可将"限制旅游气泡"升格为"扩大限制旅游气泡"，规定旅客在出发前及到埗时均须接受检测；及 (e) 一个国家的冠状病毒病传播风险可升可跌，旅游气泡协议应具弹性，视乎情况在"限制旅游气泡"与"扩大限制旅游气泡"之间作出调整。若合作国家的疫情状况有变，被列为冠状病毒病传播风险高的地区，则在征得对方同意下叫停相关的旅游气泡协议。
结语
- 在冠状病毒病疫苗获广泛接种前，全球旅游业仍举步维艰。凭藉旅游气泡的弹性安排，疫情处于不同水平的国家/地方的旅游业可重新出发。随着各国/地区逐步放宽旅游限制，相关规定可视乎合作双方所达成的协议而决定。
- 为了在重振经济活动与符合公共卫生规定之间作出平衡，新加坡采取有限度开放旅游和适度控制的做法，在单边ATP通行证/双边STP出行证计划下订出多项卫生规定。具体而言，这些规定包括(a)旅客须申请单边ATP通行证/双边STP出行证，并在抵埗前事先申报健康状况、外游纪录及居住地址；(b)持单边ATP通行证/双边STP出行证的旅客在到埗时须接受冠状病毒病检测，并在检测有结果前遵循相关的卫生规定；及(c)在新加坡逗留期间须启动追踪感染个案的"合力追踪"应用程式。至于持双边STP出行证的旅客，他们须受额外规定约束，包括在离开本国前接受冠状病毒病检测，并且在行程及到访新加坡的目的方面受到限制。
立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
吴珈毅
2020年11月3日
附注：
参考资料：
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| 新加坡
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