ISE06/20-21
| 主题： | 民政事务、福利服务、慈善机构 |
- 香港社会以乐善好施见称，免稅慈善捐款在18年间飙升3倍，于2019年达到127亿港元的历史新高。然而，政府对本港约9 200个慈善机构的监管颇为宽松，规管职责散布18个政策局与部门。1注释符号代表香港政府一站通(2017年)。 在缺乏协调下，慈善机构的监管有欠周全，以致本港不时出现慈善机构管理不善及行为不当的报道，当中包括不当使用公众捐款，以及在政府以免租或优惠租金批出的土地上经营酒店牟利。2注释符号代表2013-2015年期间，传媒报称共有14幅批给慈善机构的土地，被用作经营酒店。由于其中3幅土地是以沒受任何限制的土地契约批出，审计署只检视余下11幅土地，并发现有商业经营的迹象。请参阅Audit Commission (2017)。 这些丑闻不仅削弱市民对慈善机构的信心，亦令公众广泛关注到现行规管制度"东拼西凑，缺乏成效"。3注释符号代表Office of The Ombudsman (2003)。
- 2003-2019年期间，多达5个本地公共机构曾检讨慈善机构规管制度，当中包括申诉专员公署、廉政公署、法律改革委员会("法改会")、审计署和政府帐目委员会。大部分机构均建议设立更全面的监管制度，以：(a)建立纪录册，列出符合法律定义的慈善机构；(b)规管该等机构的筹款活动；及(c)保障公众捐款得以善用。其中法改会更提出成立单一规管机构，执行上述建议；然而，政府却在2017年对此表示强烈保留意见，原因是社会"未有共识"，而部分慈善机构亦关注到拟议机构的权力范围。4注释符号代表HKSARG (2017)。 基于此原因，政府改为推行若干行政措施，提高筹款活动的透明度。
- 全球多个先进地方(例如澳洲、新加坡和英国)亦曾推行规管改革，以加强慈善机构的问责性和透明度。具体而言，澳洲在2012年改变其规管方式，由过往的分散规管方式，改为集中规管模式，对香港应具一定政策参考价值。本期《资讯述要》先简述本港的慈善机构规管制度，继而讨论澳洲的相关规管改革。
香港慈善机构的规管制度
- 慈善机构数目急增和庞大公众捐款：自2001年以来，在稅务局注册获豁免缴稅的慈善机构数目增加了168%，于2020年高达约9 200家(图1)。公众捐款的升幅更为显著，累升337%至2019年的127亿港元，占本地生产总值的0.4%。5注释符号代表不包括其他形式的捐款，例如获社会福利署许可的卖旗日及其他筹款活动所得的收益。过去10年，相关款额每年平均约有2亿港元。请参阅Audit Commission (2017)。 根据2018年的慈善捐款参与度全球排名榜，香港于在146个地方中高居第18位。6注释符号代表Charities Aid Foundation (2018)。 图1 - 香港的慈善机构及免稅捐款(1), (2)
- 零散的规管制度：香港现时并无"慈善机构"的法定定义，亦无专门规管慈善机构的法例或专职的单一规管机构。有关慈善机构的法例条文，主要见于《稅务条例》(第112章)，它经1949年及1970年修订后，为符合"慈善宗旨"的机构及慈善捐款提供稅项豁免。7注释符号代表Public Accounts Committee (2018)及Inland Revenue Department (2020a及2020b)。
尽管如此，本港共有9个政策局和9个政府部门，直接或间接涉及慈善机构的监管工作，其规管范围则视乎慈善机构的性质和活动。以慈善机构的法律形式为例，假如该机构以公司形式注册，由公司注册处负责监督；但如有关机构注册为社团，则由警务处监管。至于筹款活动，卖旗活动由社会福利署("社署")规管；而奖券活动则由民政事务总署("民政总署")规管。若慈善机构寻求政府支援，则由稅务局处理稅项寛减事宜，地政总署负责批地，其他部门提供相关资助(例如由教育局向促进教育的慈善机构提供资助)。 - 主要规管漏洞：在沒有专职机构监管慈善机构的整体管治下，导致规管漏洞，并不时出现慈善机构的不当行为。首先，尽管慈善机构须向稅务局提交年报及财务帐目，以维持免稅地位，但即使该等机构涉及不当使用款项，稅务局亦无权撤销其作为慈善机构的地位，亦无权要求其采取纠正措施。8注释符号代表稅务局在以下情况，可推翻慈善机构的免稅地位，例如：终止运作、不回应其查询及未能维持慈善性质。请参阅Audit Commission (2017)。 第二，由于政府无权规管某些新兴筹款方式(例如网上捐款与自动转帐捐款)，慈善机构无须向公众披露从这些渠道得到的捐款收益及用途。第三，虽然获发政府资助的法定慈善机构一般受到较严格监管，但未有接受政府资助并以社团或信托形式运作的机构，只须接受最低程度监管。9注释符号代表稅务局只要求慈善机构不时提交年报及帐目，通常每隔3年提交一次。请参阅Inland Revenue Department (2020b)。 第四，在缺乏一站式资讯平台的情况下，市民与捐款人难以监察逾9 200个慈善机构的管治及财务状况。第五，《稅务条例》所指的"慈善宗旨"，可追溯远至1891年的英国案例法，主要包括济贫、促进教育和推广宗教等宗旨。10注释符号代表机构如符合其他惠及公益的宗旨，亦可申请享有慈善机构地位，但根据稅务局的数字，这类机构只占2019-2020课稅年度注册慈善机构的15%。 不过，这些宗旨与现代社团的一些慈善宗旨(例如保护动物福祉和推广人权)不尽相同，并对部分慈善机构的运作构成障碍。
- 慈善机构的不当行为个案：在2017年发表的报告中，审计署表示留意到最少有6个慈善机构曾不当使用款项，当中一个机构甚至在3年內向董事支付高达1,300万港元的酬金。此外，至少11幅批给慈善机构的土地，被用作经营酒店牟利。其中一个慈善机构在3年內赚取合共7,000万港元的利润，而部分慈善机构更沒有向相关部门披露盈利状况或提交财务报告。至于在2012-2016年期间进行的1 430次街头筹款活动，当中三分之一的行政费用偏高，占相关捐款收益20%以上。11注释符号代表Audit Commission (2017)。 除此以外，新闻媒体亦不时报道慈善机构管理不善的事件。
- 近期发展：法改会在2013年提出18项建议，以处理上述规管有欠周全的问题，包括：(a)为慈善宗旨订立法律定义，包含较新的宗旨类别；(b)建立慈善机构的中央注册纪录册；(c)提高慈善机构的资讯透明度；及(d)长远而言成立慈善事务委员会。12注释符号代表Law Reform Commission (2013)。 2017年，审计署亦曾重提类似建议。13注释符号代表Audit Commission (2017)。
然而，政府以社会上"未有共识"为由，未有落实上述大部分建议。不过，稅务局同时收紧对慈善机构的财务报告监管，并于2017-2018年度撤销约370个机构的慈善机构地位。此外，当局在2018年8月及2019年4月推行若干行政措施，提高筹款活动的透明度，例如：(a)上载社署及民政总署辖下筹款活动的经审计帐目至公众网页；(b)推出电话专线，供市民查询；及(c)引入标识，让公众识别经许可的筹款活动。14注释符号代表GovHK (2018及2019)。 据报，民政事务局仍在整合各部门对进一步改革慈善机构整体规管的意见。15注释符号代表HKSARG (2019及2020)。
| 注：(1) | 2003年起的款项包括可获豁免缴纳薪俸稅、利得稅及个人入息课稅的捐款。2001年金额则只包括前两类稅项豁免。 |
| (2) | 截至每年3月31日。 |
| 资料来源：Inland Revenue Department。 | |
澳洲近年的慈善机构规管改革
- 澳洲的慈善事业相当蓬勃，在2019年共有57 900个慈善机构。澳洲民众在2018年的慈善机构捐款高达105亿澳元(615亿港元)，占其国內生产总值的0.6%。16注释符号代表ACNC (2020)。 根据上文提及的全球调查，澳洲民众的捐款参与度于2018年全球排名第3位，仅次于缅甸及印尼。17注释符号代表Charities Aid Foundation (2018)。
- 2012年前的分散规管框架：与香港相似，澳洲在2012年前对慈善机构的规管流于分散，由联邦及各州多个规管机构负责监管慈善机构不同事宜(例如稅项豁免、法律形式及筹款活动)。例如，当地有19个机关分别根据178条法例，参与厘定慈善机构的地位。18注释符号代表The Treasury (2011)。 这不但导致规管要求不一致，而且欠缺效率。1980年代以来，随着政府增拨资助，慈善机构迅速增加，该等机构却承受沉重的合规压力。19注释符号代表Industry Commission (1995)及Murray (2019)。
- 规管架构的检讨：为回应日趋强烈的公众要求，澳洲政府在1995-2011年间就慈善机构规管制度进行多达7次检讨。所有检讨结果均建议设立单一专职规管机构，协调相关规例。不过，由于1996-2007年间的政府更替，有关建议一直未有落实。直至工党在2007年重掌政权，澳洲政府才正式推行规管改革。20注释符号代表1996-2007年间，多届政府由保守派政党领导，他们反对设立新的规管机构，并倾向对慈善机构采用较传统和狭窄的定义。请参阅McGregor-Lowndes et al. (2017)。
- 集中规管制度的要点：澳洲在2012-2013年间制定两条专门法例，分别是《澳洲慈善机构及非牟利机构委员会法》及《慈善法》，藉以推动规管框架改革。主要特点概述如下：
(a) 慈善机构的法律定义：透过《慈善法》，澳洲历来首次订定慈善机构的法律定义，适用于所有联邦法例。简言之，慈善机构必须是(a)非牟利；(b)只为慈善宗旨而成立；及(c)以公益为目标。此外，《慈善法》列出12项慈善宗旨，包括适用于现代社会的宗旨，例如动物福祉、环境保护和推广人权。政治方面，慈善机构不可表态支持个别政党或候选人，但倡议法例和政策改变则列为其中一项慈善宗旨；21注释符号代表Federal Register of Legislation (2013)。 (b) 单一规管机构：2012年12月，澳洲慈善机构及非牟利机构委员会("慈善委员会")正式成立，编制约有100人，负责监管所有慈善机构的运作，具有调查及执法权力。22注释符号代表慈善委员会的人员由澳洲稅务局调任，该局在2019年共有员工约19 000人。请参阅Australian National Audit Office (2020)。 如慈善机构违反管治标准(例如将款项用于非慈善用途)，慈善委员会可作出警告、罢免负责人员及撤销注册。虽然其他政府机构仍须按其职权范围监管慈善机构的相关事务(如发出筹款活动牌照)，慈善委员会可透过分享资讯及协调执法行动，提供协助；23注释符号代表Murray (2019)。 (c) 供公众查阅的慈善机构中央纪录册：慈善委员会就各种法律形式的慈善机构建立纪录册。慈善机构必须注册后，才可获得政府资助(如稅项宽减)，并须每年按标准格式提交管治及财务资料。24注释符号代表为免小型慈善机构负担过重，每年收入少于25万澳元(140万港元)的机构只须填写标准表格，而收入超过100万澳元(540万港元)的慈善机构则另须提交经审计的财务报告。请参阅The Treasury (2018)。 有关资料及违规纪录会上载到"一站式"入门网站，供公众查阅； (d) 规管协调：为减轻慈善机构的合规负担，慈善委员会与其他政府机构合作，消除各部门规例不一致之处。此外，慈善委员会在2014年推出名为"慈善机构通行证"的档案分享服务，让其他监管机关查阅慈善机构提交的资料，减省重复呈交报告的需要；及 (e) 以认证方式为捐款人提供额外资讯：慈善委员会在2016年推出"注册慈善机构标签"认证计划，协助公众识别管理妥善、符合透明度和问责性标准的慈善机构。只有合资格的慈善机构，才可在筹款时展示标签。 - 政策成效：澳洲推行规管改革8年后，似见成效。首先，慈善委员会改善了整体规管效率。2019年12月共有21个政府机关透过"慈善机构通行证"分享慈善机构的资料，为慈善机构节省大量合规开支，2019年的节省款额估计高达1,860万澳元(1亿120万港元)。25注释符号代表2014年的顾问研究结果，亦确认向慈善委员会提交的文件只占慈善机构合规负担的0.1%。请参阅Ernst & Young (2014)及Australian National Audit Office (2020)。 第二，根据2015年的调查，当地大部分(88%)慈善机构表示支持慈善委员会，肯定其减少重复规管及推广慈善发展的贡献。26注释符号代表1 100受访慈善机构行政人员中，58%支持由慈善委员会规管，30%支持其与业界共同规管。只有少数支持业界自行规管(7%)或由澳洲稅务局(5%)规管。请参阅Probono Australia (2015a)。 即使澳洲自由党──国家党联盟在2013年大选胜出后，拟取消上述改革，亦因慈善团体的反对而搁置计划。27注释符号代表Probono Australia (2015b)。 第三，慈善委员会似可有效维持澳洲慈善团体的多样性，并无任何机构投诉因政治理由而遭无理针对。28注释符号代表Murray (2019)。 2013-2019年期间，即使多达19 000个慈善机构(即2019年慈善机构总数的三分之一)于中央注册纪录册中被除名，但它们仅主要由于相关机构停止运作和未能遵守报告规定，而非活动受到审查。29注释符号代表ACNC (2019)。 第四，澳洲国家审计局在2020年刚发表的审计报告中，认为慈善委员会的规管工作"大致有效"。第五，2013-2017年间，澳洲民众对慈善机构的信任度，维持在86%-90%的高水平。30注释符号代表数字指表示中度和高度信任慈善机构的受访者百分比。请参阅Kantar Public (2017)。
- 不过，仍有意见关注若干有问题的筹款手法(如过度进取的街头筹款活动，构成公众滋扰)，因而有建议设立澳洲全国适用的筹款活动规管制度。31注释符号代表The Treasury (2018)。
立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
刘絜文
2020年11月10日
附注：
参考资料：
| 香港
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