ISE08/20-21

• 香港不时发生虐待儿童("虐儿")^{1注释符号代表根据社署指引，虐儿的定义是"对18岁以下人士作出或不作出某行为以致儿童身/心健康发展受危害或损害"。请参阅Social Welfare Department (2020a)及Child Fatality Review Panel (2019)。} 事件，每年平均有6宗因袭击引致儿童死亡的个案，情况备受关注。1999-2019年期间，社会福利署("社署")接获的新增虐儿个案上升75%至1 006宗，但此呈报数字普遍被认为低于实际个案数目。^{2注释符号代表苹果日报(2019)及陈仲谋(2019)。} 根据现行自愿通报机制，受害者家人及相关专业人士(如医生、教师及社工)并无法定责任通报怀疑虐儿个案，妨碍及早辨识及介入保护易受伤害的儿童。
• 香港已将虐待及性虐待儿童列为刑事罪行，但与其他地方不同，本港并无就虐儿订立专门法例。虽然社署已为处理虐儿个案制订详细的程序指引，但现行的自愿通报方式经常被批评为过于"被动及属补救性质"。^{3注释符号代表李明生(2018)及蔡苏淑贤(2018)。} 为及早作出预防，申诉专员在2019年10月建议"强制举报"怀疑虐儿个案。^{4注释符号代表Office of the Ombudsman (2019)。} 其后，一名立法会议员在2019年12月向立法会提交要求强制通报的议员条例草案，但该条例草案被裁定违反立法会《议事规则》，因而未能进一步展开立法程序。^{5注释符号代表2019年12月9日，福利事务委员会曾讨论张超雄议员提出有关实施虐儿强制性通报机制及禁止体罚的议员条例草案。2020年7月14日，立法会主席裁定有关条例草案会对政府"现有工作流程带来重大改变"，因此根据立法会《议事规则》第51(3)条，裁定该条例草案不可向立法会提出。请参阅Legislative Council (2020)。}
• 环顾全球，至少70个地方于2018年或以前把强制通报怀疑虐儿个案，列为法定责任。^{6注释符号代表International Society for the Prevention of Child Abuse and Neglect (2018)。} 具体而言，澳洲某些省份早于50年前已立法规定通报虐儿的责任，当地的通报框架被誉为有效辨识隐藏虐待个案的机制。^{7注释符号代表World Health Organization (2006)及Mathews, B. et al. (2007)。} 本期《资讯述要》会先简述香港在处理虐儿的最新政策发展，继而审视澳洲的相关主要措施。

香港打击虐儿的政策发展

• 法例条文：有关保护儿童免受虐待及性虐待的法例条文，现时散见于不同条例，包括《侵害人身罪条例》(第212章)及《刑事罪行条例》(第200章)。然而，社会关注到相关法例存在漏洞，包括(a)对儿童的年龄定义不一致，介乎14-18岁；(b)虐儿及父母施行体罚之间的界线含糊；(c)举证和起诉门槛偏高；及(d)罚则过轻，欠缺阻吓力。^{8注释符号代表2018年6月，高等法院就一名7岁女童受虐成为植物人的案件颁下判决时表示，第212章所订现行10年的最高监禁罚则应予提高，以涵盖案情严重的案件。请参阅Reform Commission of Hong Kong (2019)。} 政府认同制定保护儿童专门法例的建议或有其"好处"，但却仍未将之纳入施政纲领。^{9注释符号代表Legislative Council (2018)。} 有鉴法例存有上述漏洞，香港不时发生虐儿惨剧。2006-2015年期间，本港共有58名儿童因袭击而死亡，当中72%施虐者为受害人父母，10%为亲人。
• 自愿通报机制：自1981年起，社署已制订处理虐儿个案的程序指引，供相关专业人士以自愿方式通报及处理这类不幸事件。^{10注释符号代表《处理虐待儿童个案程序指引》最初在1981年发布，其后分别在1993年、1998年、2007年、2015年及2020年先后5次更新。请参阅Social Welfare Department (2020b)。} 过去20年间，社署每年接获的新增虐儿个案上升75%，至2019年多达1 006宗，当中最常见的虐待方式是身体虐待(占43%)，其次是性虐待(30%)及忽略(24%)。相对于18岁以下的儿童人口，2019年的新个案发生率估计约为0.1%。^{11注释符号代表Social Welfare Department (2020a)。}
• 现行制度的限制：然而，这些呈报数字普遍被认为低于实际个案数目，因而或有误导之嫌。以受害人的家庭成员为例，若疑犯为同居家人，其他家庭成员通常倾向不作举报。即使是专业人士，根据2010年完成的医生调查，"举报不足的情况常有发生"，原因是顾虑到缺乏"足够证据"，而通报可能对受害人与家人"弊多于利"。^{12注释符号代表Leung, P.W.S. et al. (2010)。} 部分提供前线辅导服务的关注团体亦表示，社署的虐儿个案数字只属冰山一角。^{13注释符号代表防止虐待儿童会在2018年提交立法会的意见书中指出，现行处理虐儿的机制仍有不足。意见书亦引用香港大学在2003-2004年期间进行的调查，指出虐儿个案的通报数字仅占全部个案1%。请参阅防止虐待儿童会(2018)。}
• 公共机构的政策检讨：2019年10月，申诉专员公布主动调查报告，建议探讨"强制举报怀疑虐儿个案的可行性"，尤其是要求与儿童有直接接触的专业人士(例如医生、护士、教师和社工)作出通报。另外，法律改革委员会("法改会")亦正考虑制订新的刑事罪行，针对负责人(如父母及照顾者)未能保护其照顾儿童情况，即使相关负责人在事件中只是旁观者。^{14注释符号代表Law Reform Commission of Hong Kong (2019)。} 法改会正在整理2019年8月完成的公众咨询中收集所得的意见，协助作出最终建议。
• 主要关注事项：强制通报虽有利于及早协助虐儿受害者，但在亦引起不少执行上的关注。首先，一般而言，区分父母体罚与真正虐儿个案并不容易，可导致误报。^{15注释符号代表以本港法律角度而言，父母对子女进行溫和体罚(例如打手板或罚企一会)只会视为"教养问题"，而非虐待。请参阅Legislative Council (2019)。} 以加拿大为例，多达31%通报个案最终列为无法证实，另有4%甚至属于有意捏造。^{16注释符号代表Trocme, N. and Bala, N. (2005)。} 其次，无法证实的通报个案大增，会令保护儿童制度不胜负荷，亦对公共财政造成压力。社署曾在2020年6月表示，若实施本地强制通报怀疑虐儿规定，将涉及最少70个新增常额职位，以负责调查工作，每年的额外经常开支为6,000万港元。不过，这个估算被指为夸大数字。^{17注释符号代表一名立法会议员回应指政府的开支估算"并无需要，亦属明显夸大"。请参阅Legislative Council (2020)。} 第三，年幼受害人或因害怕面对法律程序，更不愿意向其信任人士披露受虐事件。同样地，多达五分之二的受访医生曾表示不愿因怀疑虐儿个案而"牵涉入法庭或法律程序"。^{18注释符号代表Leung, P.W.S. et al. (2010)。}

澳洲的强制通报怀疑虐儿个案制度

• 澳洲在2019年年中共有560万名18岁以下儿童，占整体人口22%。^{19注释符号代表Australian Bureau of Statistics (2020)。} 政府高度重视保护儿童，并投放庞大资源调查虐儿通报个案。随着民众意识日益提高，当地受虐儿童的确认数目在20年间急增120%，至2018-2019年度的47 500位，个案发生率为0.9%。^{20注释符号代表Australian Institute of Health and Welfare (2000及2020)。} 澳洲的虐儿个案中，精神虐待占大多数(54%)，主要由"目睹家庭暴力"所引致。^{21注释符号代表精神虐待在澳洲又称为"情绪虐待"。自2000年代以来，"目睹家庭暴力"亦被视为精神虐待的一种。} 其次是忽略儿童(21%)、身体虐待(15%)及性虐待(10%)。
• 法律框架：澳洲6个省及2个领地的法例中，容许父母为训导而对子女施以"合理体罚"，但虐儿则属非法。^{22注释符号代表一般衡量"合理"体罚的方式通常取决于(a)儿童的年龄及体型；(b)惩罚方式；(c)儿童的逻辑思维能力；及(d)所造成的伤害。2001年12月，新南威尔斯亦订定"不合理"体罚的法律定义，禁止父母向儿童头部或颈部施行体罚及对儿童造成长期伤害。} 上述8个地方的地区政府，均为儿童提供法律保护。总体而言，这8个地方近年均加重虐儿相关罪行的刑罚。^{23注释符号代表以新南威尔斯为例，该省政府在2018年6月修订法例，将"持续性虐待儿童"罪行的最高刑罚由25年监禁提高至终身监禁。同样地，昆士兰议会在2019年5月通过法例修订，将"沒有提供必需品"罪行的最高刑罚由3年监禁提高至7年监禁。请参阅New South Wales Government (2018)及Queensland Government (2019)。} 全国层面方面，澳洲在2009年6月公布《全国保护儿童框架》，并每3年更新行动计划一次。当地将保护儿童视为"众人的事"，提倡全民预防与及早介入。^{24注释符号代表Council of Australian Governments (2009)及Department of Social Services (2018)。}
• 强制通报制度相关法例：南澳洲在1969年修订《儿童保护法》，是澳洲为怀疑虐儿个案实施强制通报责任的首个省份。澳洲其他省份及领地亦在1975-2009年期间陆续制定类似法例。^{25注释符号代表Mathews, B. (2014)。} 联邦层面方面，澳洲亦于1975年制定《家事法》，载列各项通报虐儿的责任。尽管不同省地的法例细节或有差别，但澳洲各省地的强制通报制度亦有共通点，要点简述如下：
  
  

  (a)	选定专业人士的通报责任：概括而言，最少4类与儿童有较直接接触的澳洲专业人士被指定为"强制通报者"，包括(i)教师；(ii)警员；(iii)医生；及(iv)护士。在某些省地，通报者亦包括社工，而北领地甚至将强制通报责任扩及全体民众；
  (b)	强制通报适用的虐待范畴：澳洲各省地均将"身体虐待"及"性虐待"列为必须通报事项，另有5个省份亦将"情绪虐待及忽略"列入其中。通报者如"有合理理由"相信已知及怀疑虐待个案会对儿童造成"重大伤害"，便须作出通报；
  (c)	通报者的法律保障：为了保护通报者，澳洲会将其身份保密。此外，通报者如出于善意作出通报，可免受任何民事及刑事法律检控，亦可在工作岗位免受不利后果的影响。类似保障亦适用于自愿通报者；
  (d)	不作通报的罚则：除了新南威尔斯外，澳洲各地的专业人士如未有履行通报责任，可被处以罚款，最高罚款介乎维多利亚的1,410澳元(7,860港元)，至北领地的26,000澳元(145,080港元)。26注释符号代表新南威尔斯过往的最高罚款为22,000澳元(122,760港元)，但其后在2008年因应儿童保护服务特别调查委员会的建议而撤销。请参阅Mathews, B. (2014)。 在澳洲首都领地，违例者同时更可被监禁最多6个月。整体而言，以上罚则普遍能有效鼓励作出通报；
  (e)	通报渠道：各省政府辖下的所有保护儿童部门均设有24小时虐儿通报专线。通报者须向保护儿童主任提供怀疑个案的细节(例如描述虐待情况、受害人的家庭历史及有关儿童面对的风险)；
  (f)	跟进行动：保护儿童主任会按通报资讯，调查达至危害儿童风险门槛的个案。当局会就属实个案，提供范围广泛的家庭支援服务。如受虐儿童在现有家庭环境被认为不安全，保护儿童部门或会采取最后手段，进一步作出干预。2019年，当局基于安全考虑，就虐儿属实个案中涉及的四分之一儿童，发出照顾及保护令，并提供家居以外的照顾服务；及
  (g)	为受虐儿童提供法律支援：对于涉及严重身体及性虐待的法律案件，澳洲各地家事法庭在2003年7月推出特快计划，将审讯时间加快至6个月內完成。当地会安排同一法官负责整个审讯程序，受害人可获委派独立律师代表，而法律援助费用则不设上限。27注释符号代表Family Court of Australia (2016)。

• 提升意识后通报个案增加：澳洲实施强制通报制度后，虐儿通报个案在20年间飙升337%至2018-2019年度的451 200宗。当中约342 600宗或四分之三通报个案，须由保护儿童部门提供支援服务，包括62%相对溫和事故，只须提供专业建议或服务转介；另有14%涉及较严重虐待，须作深入个案处理及提供家庭支援。^{28注释符号代表Australian Institute of Health and Welfare (2000及2020)。} 至于余下的68 700宗或15%的通报个案，则属无法证实，部分是由于难以清楚界定为父母管教的"合理体罚"。^{29注释符号代表Australian Institute of Family Studies (2017)。}
• 额外资源要求：为处理日渐增加的虐儿个案，澳洲儿童保护"介入服务"的经常开支在短短5年间，大增30%至2018-2019年度的16亿澳元(88亿港元)，远超澳洲财政预算整体经常开支的17%增长率。^{30注释符号代表Productivity Commission (2020)。} 尽管强制通报涉及额外资源负担，部分学者认为这是必要的儿童安全保障，而其"经济及社会公义方面的裨益"远远超过"任何弊处"。^{31注释符号代表Mathews, B. and Bross, D.C. (2007)。}

结语

• 为及早辨识虐儿个案，社会上有建议指本港应推行强制通报制度。然而，有意见关注到这或会涉及额外资源，以作筛选及调查因而增加的个案，并为受害人提供跟进支援服务。
• 澳洲的某些专业人士(例如教师及医生)，被列为怀疑虐儿个案的强制通报者，可获法律保障，而其身份亦会获得保密。通报者如未有履行责任，可被罚款甚至监禁。尽管涉及额外资源，澳洲的强制通报制度被认为可及早辨识虐儿个案，并提高社会的保护儿童意识。

立法会秘书处
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资料研究组
林昇阳
2020年12月1日