ISE09/20-21

• 交通需求管理一般指采取策略和措施，重新分配对不同交通工具的需求及/或减少交通需求，从而更有效地运用交通资源。^{1注释符号代表请参阅MRCagney (NZ) Ltd (2020)。} 交通需求管理被视为发展可持续运输系统的重要一环。概括而言，交通需求管理措施可分类为：(a)更好的交通选择；(b)经济诱因/惩罚措施(如道路使用费)；(c)土地使用规划和发展(如泊车管理)；及(d)推动改变乘车习惯的计划(如减少车程次数的计划)。^{2注释符号代表同上。} 交通需求管理如行之有效，可为社会带来不少禆益，例如减少挤塞、节省交通开支及改善环境质素。
• 香港道路空间有限，为确保交通畅顺及利便市民出行，有效的交通需求管理措施尤为重要。香港的运输政策以公共交通服务为主，并以铁路为骨干。与此同时，政府亦透过各项措施改善交通，例如征收隧道费和加强打击与交通挤塞相关的罪行。尽管近月爆发2019冠状病毒病疫情，导致经济活动放缓，乘客人次亦因而减少，但路面交通繁忙、停车场不足，以及部分铁路线在繁忙时间负荷过重等问题，在过去10年一直备受关注。
• 南韩首尔以智能城市为其定位，近年积极以新科技改善运输系统。在2013年，首尔发表名为《首尔交通愿景2030》的长远愿景计划。该计划旨在推行多项需求控制措施，长远改善运输系统。本期《资讯述要》先综述香港的交通需求管理策略及交通情况，继而讨论首尔市政府管理市內交通需求的经验和措施，当中或有可供香港参考借鉴之处。

香港

• 近月的2019冠状病毒病疫情虽然令经济活动与交通需求大减，但香港路面交通挤塞问题持续多年，一直备受关注。本港的汽车行程速度日趋缓减，反映交通挤塞情况有恶化迹象。举例而言，新界区平日早上繁忙时间平均车速已由2009年每小时42.9公里，减至2019年的每小时38.3公里。^{3注释符号代表与此同时，在2009年至2019年间，香港岛的汽车行程速度由每小时21.3公里轻微回升至每小时21.5公里，而九龙区的汽车行程速度则由每小时24.9公里减至每小时20.6公里。请参阅Transport Department (2010及2020a)。} 另一方面，截至2019年年底，本港领牌车辆总数超逾79万辆，较2009年高出约36%。^{4注释符号代表请参阅Transport Department (2009及2019a)。} 为应付持续增加的交通需求，政府透过以下途径推行多项供求管理措施：(a)改善交通基建；(b)扩展和改善公共交通系统；及(c)管理道路的使用。例如，政府一直拓展铁路网络，并与专利巴士公司合作推行巴士路线重组，以及设置限制区禁止路旁上落客货活动。^{5注释符号代表请参阅Transport and Housing Bureau (2015)。}
• 车辆数目持续增加，当中特别是私家车的数目，是本港路面交通繁忙的主因。这类车辆占车辆总数超过70%，在大部分主要道路的交通流量亦占40%至70%。^{6注释符号代表请参阅Transport Advisory Committee (2014)。} 由于就实施电子道路收费计划以纾缓交通挤塞所展开的研究仍在进行中，^{7注释符号代表最近，政府建议在中环核心区推行先导计划，并成立国际专家小组，负责就推展先导计划向政府提供意见。请参阅Transport Department (2020b)。} 政府基本上继续依靠首次登记稅及牌照年费以控制私家车数目。根据政府委托的《香港智慧城市蓝图顾问研究报告》，^{8注释符号代表请参阅PwC (2017)。} 推广以租用为本的汽车共享服务，有助减少整体私家车数目，因为司机可按需要使用车辆而无须拥有汽车。^{9注释符号代表汽车共享指就使用出租汽车收取租金的汽车服务，当中并不包括提供司机。有别于以未获出租汽车许可证的车辆载客取酬的网约车服务，汽车共享服务如有适当保险保障，即符合现行法例。这类服务由于属按次收费，被认为相对传统租车服务较具弹性。} 政府回应一项立法会质询关于个人化点对点交通服务时表示，汽车共享服务已在市场上出现，而部分市民亦有使用有关服务。因此，政府未有将这类服务纳入《香港智慧城市蓝图》。^{10注释符号代表请参阅GovHK (2018)。}
• 除了路面车辆过多，车辆兜圈找寻泊车位亦常令市区交通受阻。^{11注释符号代表截至2018年年底，本港约有76万个公众泊车位可供市民使用，较2008年轻微上升9%，明显低于同期车辆数目36%的升幅。} 为纾缓泊车位不足，尤其是商用车辆泊车位不足的情况，政府一直有在合适的"政府、机构或社区"设施提供公众泊车位，并已推展自动泊车系统先导计划，作为智慧出行措施之一。^{12注释符号代表政府表示已预留8幅合适的"政府、机构或社区"设施和公共休憩用地，用作兴建主要供商用车辆使用的停车场。此外，政府亦正推展6个自动泊车系统先导项目。请参阅Transport and Housing Bureau (2019)及GovHK (2020)。} 在2019年4月，审计署就香港《公众泊车位的规划、提供和管理》发表检讨报告，^{13注释符号代表请参阅Audit Commission (2019)。} 其中向政府提出多项建议，包括提供更多长期公众泊车位及改善泊车资讯的发放。^{14注释符号代表立法会政府帐目委员会经考虑审计署的报告后，对政府未有采取适当行动表示极度遗憾。请参阅Legislative Council Secretariat (2019)。}
• 一如不少其他城市，香港经常鼓励市民乘搭公共交通，藉此管理交通需求。^{15注释符号代表请参阅The University of Sydney Business School (2020)。} 然而，本港市民已甚为依赖公共交通，在每日载客人次中，公共交通乘客占90%。在繁忙时间，部分繁忙铁路线的载客量甚至超过100%。因此，政府在跨越2030年的策略规划^{16注释符号代表"香港2030+：跨越2030年的规划远景与策略"于2016年发表，这项策略计划旨在为香港跨越2030年的规划、土地及基建发展，以至建设环境的塑造提供指引。请参阅Development Bureau (2016)。} 中，建议透过空间规划，重塑市民日常出行的模式，从而减少以车辆代步的需要。其中，政府会在新发展区及主要市区范围外划定更多与就业相关的土地用途，令市民无须长途跋涉上班。相关措施的详情有待公布。

首尔的交通需求管理策略

• 过往，首尔的交通管理主要以收费/限制措施为本。例如，首尔在1990年引入挤塞影响费(congestion impact fee)，向设施拥有人征收年费，藉以收回用于发展及改善交通基建的部分成本。^{17注释符号代表请参阅Seoul Solution (2017c)。} 为处理市內持续不断的交通挤塞问题，首尔在1990年代于指定地区(南山1号和3号隧道)实施挤塞征费(congestion charge)^{18注释符号代表请参阅Seoul Solution (2017a)。}，以遏制交通需求，并在某些繁忙地区推出泊车上限计划，限制泊车位兴建数目。以上措施推出后，当地平均汽车行程速度曾逐渐增加。
• 然而，2000年代经济发展蓬勃，刺激交通需求增长，导致交通挤塞及空气污染恶化。为使当地更宜居及减少对车辆的依赖，首尔市政府在2013年公布一项长远交通需求管理总纲规划，名为《首尔交通愿景2030》("愿景计划")，作为未来20年的交通政策基础。愿景计划集中发展以人为本、共享及符合环保的运输模式。^{19注释符号代表请参阅Seoul Metropolitan Government (Undated)。} 其中，该计划订定进取的目标，拟在2030年之前达到车程次数减少30%、公共交通车程时间缩短30%，以及环保交通工具使用量增加30%。尽管目标尚未实现，当地已推出数项需求管理另类措施，以补足公共运输系统的扩张及步行与单车代步的推广工作。各项相关措施详述于下文。

推行汽车共享计划以减少私家车数目

• 首尔市政府在愿景计划之下引入汽车共享计划(称为"Nanum Car")，以推广共享交通工具。^{20注释符号代表请参阅Seoul Solution (2017b)。} 根据有关计划，首尔市政府透过公开招标将服务外判予多个营运商，并向业界提供不同资助。例如，营运商在公众停车场可获50%泊车折扣，购买环保汽车亦可获补贴。为使有关服务达至更能负担的水平，增加公众的使用，残疾人士和低收入家庭租用汽车可获折扣。^{21注释符号代表除了提供财政资助，首尔市政府亦建立一套服务管理系统，解决使用者与营运商之间的纠纷。} 根据首尔市政府的资料，由于服务是由私人营运商以该市的品牌经营，政府推展Nanum Car计划基本上成本不大。^{22注释符号代表请参阅ShareHub (2015)。}
• 自汽车共享计划推出以来，使用人次在3年间大幅增加至200万，显示该计划日益受欢迎，而当中大部分用戶的年龄介乎20至30岁。^{23注释符号代表请参阅Seoul Metropolitan Government (2015)。} 根据首尔市政府的研究，汽车共享计划在多方面令该市受惠，包括减低拥有私家车的需要，以每辆共享汽车为计，可减低约8.5辆私家车的需求，而省却拥有私家车的成本后，亦可节省家庭开支，每年约可省去289亿韩元(2亿1,390万港元)，并可因此每年减少约486公吨由车辆排放的溫室气体，有助纾缓空气污染。^{24注释符号代表同上。} 然而，由于使用者多为青年人，并主要在周末使用服务，当地认为该计划对纾缓平日路面交通的成效并不明显。
• 尽管如此，考虑到该计划的反应不俗，首尔市政府在2019年宣布扩大汽车共享计划的规模，包括在2022年前将共享车辆数目由4 700辆增加至10 000辆，并在2030年前将租车站数目逐步增加至1 200个。^{25注释符号代表请参阅Seoul Metropolitan Government (2019c及Undated)。} 为配合该计划的扩张，以及利便市民使用服务，当地在较大型的公众停车场(多于10个泊车位)，均指明须预留至少一个泊车位由共享车辆专用。长远来说，该市计划将共享汽车发展为"半公共交通"工具。^{26注释符号代表请参阅Seoul Metropolitan Government (2019b)。}

以共享泊车位应对停车场短缺

• 除了推广汽车共享，首尔市政府亦提倡"共享泊车位"(即将私人泊车位开放予公众使用)，作为愿景计划推广共享交通的另一重点措施。当地虽已广泛采用自动泊车系统，^{27注释符号代表根据一些业界资料显示，当地目前有超过400个自动泊车系统。请参阅Smart Parking Australia (2020)。} 但上述措施更可提升现有泊车位的效益，有助进一步纾缓泊车位不足的问题。根据首尔市政府的资料，设置该等共享泊车位的成本，只及新建泊车位成本的十分之一。^{28注释符号代表请参阅 Seoul Metropolitan Government (2019d)。} 因此，该市一直鼓励商业设施、学校和宗教设施拥有人向公众出租泊车位。
• 为释除对保安问题的疑虑，首尔市政府向每位参加者提供上限为2,500万韩元(167,500港元)的津贴，用以支付安装配套设施(如闸门及闭路电视)的成本。市政府亦为可能造成的车辆损毀提供保险赔偿保障，而各个地区办公室则负责营运管理。截至2018年年底，该计划下共有19 091个泊车位。最近，首尔市政府将该计划进一步扩大至若干住宅区，邀请业主以时租形式将日间闲置的路旁泊车位出租予公众。该项目特别应用物联网技术，实时监察泊车位使用情况。^{29注释符号代表该等泊车位透过在地面装设的物联网感应器，实时感应泊车位有否停泊车辆，而这些实时资讯亦会连接智能电话应用程式，从而供公众预约使用。请参阅Seoul Metropolitan Government (2019a)。}

重新分配/调整交通需求以建立"低交通人流社会"(low mobility society)

• 愿景计划的另一主要目标是建立"低交通人流社会"及减少不必要的出行。就此，首尔市政府积极提倡弹性上班时间或弹性工作安排。两者均属"智慧工作"的措施。私营机构方面，设施拥有人如实施交错工时计划等纾缓交通措施，可获首尔市政府给予奖励，缴交较少的挤塞影响费。^{30注释符号代表如公司推行交错工时计划，须有至少30%雇员参与，而参与雇员的上班时间不可早于早上10时。请参阅Seoul Solution (2017a)及Seoul Metropolitan Government (2010)。} 此外，自2017年起，实施弹性工作安排的中小企业可获奖励，就其每名参与雇员可获每年最高520万韩元(35,880港元)的金额，但当中设有上限。^{31注释符号代表津贴金额最多适用于有关公司30%的受保雇员，上限70人。请参阅Ministry of employment and Labor (2017)。} 此外，雇主亦获发最高2,000万韩元(138,000港元)的津贴，以应付在家工作或遙距工作安排的相关成本。
• 至于政府部门，首尔设有约有10个智能工作中心，遍布市內各地，让政府雇员可选择于居所附近的指定地点(如主要铁路站邻近地点)工作，无须往返日常办公室。每个中心均设有个人工作站、电脑设施、电话会议系统和会议室，以支援雇员的一般工作需要。该等中心可供网上预约，而市政府已制订最佳执行指引，确保这个工作模式运作畅顺。^{32注释符号代表请参阅Smart Work Center (2020)。} 据报，这项措施让三分之一的政府雇员得以在家附近工作，减少交通需要。^{33注释符号代表请参阅Dhaka Tribune (2017)。}

结语

• 交通需求管理被视为发展可持续运输系统的重要一环。有效的交通需求管理策略能改善城市的环境、可持续性、生活质素及竞爭力。在香港，政府一直透过改善交通基建、扩展公共运输系统及管理道路使用，以推行多项供求管理措施。然而，由于车辆数目持续增加、泊车位不足及铁路线负荷过重，本地交通情况在过去10年仍是令人关切的问题。首尔所面对的问题与香港的类似，而当地发表了交通需求管理总纲规划，勾划出迈向2030年的策略方向，以纾缓交通挤塞问题。当中除了继续建设便捷的交通网络外，当地亦推出汽车共享计划及共享泊车位措施，以提高现有交通基建的效益。此外，当地在公私营界别广泛推广弹性工作安排，从而减少繁忙时间的交通需求。尽管该等另类措施特别针对首尔当地问题而设，但香港制订长远交通管理计划时，或可参考借鉴。

立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
锺浩邦
2020年12月3日