ISE10/20-21
| 主题： | 食物安全及环境卫生、动物政策、动物福利 |
- 被遗弃或走失的动物可能会流浪街头，造成噪音滋扰、卫生及安全问题。全球不少地方(包括香港)的动物收容所会人道处理未被认领或领养的流浪动物，以此作为控制流浪动物数目的其中一种做法。然而，部分动物关注团体认为人道处理健康良好的流浪动物并不人道。因此，他们促请当局检讨此做法及相关的流浪动物管理政策，以改善流浪动物的福利。
- 另一方面，台湾、印度、德国和意大利等地已立法禁止动物收容所人道处理健康良好的动物。本期《资讯述要》重点阐述有关香港控制及处理流浪动物的事宜，并概述台湾动物收容所"零扑杀"流浪动物的政策，特别是推行有关政策的经验、成果及关注事项，以供香港借鉴。
香港
- 在香港，渔农自然护理署("渔护署")设有4间动物管理中心，负责捕捉及处理流浪动物等工作，以及处理从其他途径接收的动物，例如被弃养的动物及该署搜获的非法进口动物。然而，渔护署沒有直接向公众提供领养动物服务。根据渔护署的指引，未被认领1注释符号代表渔护署会为植有微型晶片的流浪动物追查其主人的身份及安排认领。 而健康情况良好及性情溫驯的流浪猫狗会被转送或安置到动物福利机构，以供市民领养。流浪猫狗如在4日后仍未被认领及被评估为不适合领养(如健康欠佳或性情凶猛)，便会被人道处理。
- 多年来，渔护署推行了各项措施以控制香港流浪动物的数目及被人道处理动物的数目。这些措施包括(a)规定宠物主人为超过5个月大的狗只植入微型晶片及领取牌照，以便作出辨识；(b)透过公众教育及宣传计划，推广做个尽责宠物主人的信息；及(c)与18个伙伴动物福利机构合作推广领养、绝育2注释符号代表宠物主人可自行选择为宠物进行绝育。若宠物主人是从与渔护署合作提供领养服务的动物福利机构领养宠物，则可获提供免费动物绝育服务。 及妥善管理动物，并自2011年起为合资格动物福利机构提供资助，以工作计划为本的形式支持他们推广动物福利及领养动物。3注释符号代表在资助计划下，渔护署支持动物福利机构有关推广动物福利及领养动物的工作，包括设立动物领养中心、改善领养中心设施、为领养动物提供绝育及医疗服务，以及举办教育与宣传活动。当局在2018-2019年度向11间动物福利机构发放约571,000港元的资助金，而在2019-2020年度向11间动物福利机构发放的资助金额增加至约130万港元。请参阅GovHK (2019b)及Food and Health Bureau (2020)。
- 在渔护署推出上述措施后，流浪猫狗数目由2015年的3 771只减少至2019年的1 269只。同期，动物管理中心从不同途径接收的猫狗的领养率亦由15%(5 336只获处理猫狗中的819只)增加至28%(2 212只中的625只)。虽然被人道处理的猫狗数目呈下降趋势(由2015年的3 117只跌至2019年的1 056只)，但是被人道处理猫狗的比率在2019年仍然维持约48%。4注释符号代表请参阅Food and Health Bureau (2017及2020)。
- 尽管取得上述进展，部分动物福利组织及立法会议员认为人道处理健康良好的流浪动物并不人道，他们亦倡议参考台湾推行的"零扑杀"政策，在动物管理中心采用相关政策。5注释符号代表部分立法会议员分别在2015年成立的有关动物福利及残酷对待动物事宜小组委员会及在2016年成立的研究动物权益相关事宜小组委员会的会议上，关注到人道处理健康良好的流浪动物的问题。请参阅Legislative Council Secretariat (2016及2018)。 为减少人道处理流浪动物，有建议指政府应6注释符号代表请参阅Legislative Council Secretariat (2016及2018)、GovHK (2019b)及香港01(2019年)。 (a)设立更多动物管理中心或公众领养中心，直接提供领养服务，以提高领养比率；(b)为资源有限的动物福利机构提供营运支援，资助其经常性开支(例如租金)，因为目前的资助计划并不涵盖有关开支；及(c)从源头控制流浪动物，全面推行"捕捉、绝育、放回"("捕绝放")计划。此计划于2015年1月至2018年1月期间在两个地点试行。在捕绝放计划下，流浪狗只会被捕捉和绝育，然后放回原来栖息地。
- 据政府所述，世界动物卫生组织7注释符号代表世界动物卫生组织是负责改善全球动物卫生的跨政府组织，约有180个成员国。该组织制订标准及做法，以加强保护动物卫生及促进动物福利。 认同，若在已实施各项流浪狗只管理措施的情况下，捕获的流浪狗只数目持续高企或该等狗只不适合被领养，人道处理是控制流浪狗只数目的合适解决方案。不过，政府表示会留意国际社会采取的流浪动物管理措施的发展，以完善本地的做法。8注释符号代表请参阅Legislative Council Secretariat (2018)。 渔护署亦表示，由于捕绝放试验计划未达到既定的成效指标，因此未有计划在其他地点推行该项计划。然而，渔护署同意，如动物福利机构有意在其他特定地点推行捕绝放计划，该署可提供相关协助。9注释符号代表捕绝放试验计划的评估报告显示，该计划未能达到减少流浪狗只数目及相关滋扰投诉的成效指标。渔护署表示捕绝放的构思未必能在短期內有效减少流浪狗只数目及滋扰，因为在参与试验计划的动物福利机构的照顾及治疗下的流浪狗只，预计平均寿命较未获定期喂饲及照顾的流浪狗只为长。此外，由于狗只可在大范围的试验区內走动，因此难以记录在试验区的狗只数目。请参阅Food and Health Bureau and Agriculture, Fisheries and Conservation Department (2018)。
台湾
- 台湾民众自1980年代以来，一直关注流浪动物的管制，因为当时饲养宠物日趋流行，而弃养宠物亦越来越普遍。10注释符号代表请参阅Reuters (2007)。 农业委员会("农委会")11注释符号代表农委会于1984年在行政院之下成立，是主管台湾农、林、渔、牧、粮食及动物保护的机关。 估计，流浪狗只数目由1999年约614 000只(或每100人中有2.79只)的高位下跌至2018年约147 000只(或每100人中有0.62只)。12注释符号代表请参阅行政院农业委员会：《推动友善动物保护计画(109年至112年)(核定本)》(2019年)。 流浪狗只数目下降可能是农委会在这段期间推行的多项措施所致，其中包括(a)在1998年制定《动物保护法》，规管动物弃养及宠物主人的责任；(b)设立动物收容所安置流浪或弃养动物；(c)透过绝育等措施从源头控制流浪动物；及(d)推广领养流浪动物。后两项措施更有助减低约30间公立动物收容所人道处理动物的比率。在领养动物比率增加的同时，13注释符号代表公立动物收容所的动物领养率由2006年的15%增加至2014年的58%。请参阅行政院农业委员会：《「改善政府动物管制收容设施计画」(公共建设 - 中长程计画)第二次修正计画书 - 自103至110年度》(2019年)。 人道处理动物的比率由2006年高峰期的76%(达82 887只动物)跌至2014年的26%(25 057只动物)。当时，公立动物收容所收留的动物如在发出公告日起计的12 天后未获认领或领养，将会根据《动物保护法》被人道处理。
- 尽管人道处理动物的比率下降，自2010年代初，越来越多人关注到动物收容所內动物的惨况，动物福利组织因而促请当局实施"零扑杀"政策，停止人道处理动物。14注释符号代表纪录片《十二夜》揭露了公立动物收容所內动物的惨况，该片在2013年年底推出后，令公众更关注动物收容所內流浪动物的福利。请参阅关怀生命协会(2014年)。 其后，当局在2015年2月修订《动物保护法》，加强对动物的保护。经修订的法例特别禁止人道处理动物收容所內的动物，除非有关动物经兽医诊断患上不治之症或传染病，或对人类或动物健康构成威胁。15注释符号代表《动物保护法》经修订后的条文亦包括：(a)提高饲养宠物的标准要求；(b)规管宠物买卖；(c)规管宠物食品；及(d)保护展演动物。 有关禁令在2017年2月正式生效。16注释符号代表鉴于各县/市不论在流浪动物数目、人道处理动物比率及公立动物收容所的容量和设施质素方面均差异甚大，农委会设定了两年过渡期，让地方政府为落实"零扑杀"政策作出所需安排。部分较大的城市如台北市、新北市、台南市和高雄市在2014年已达至较低的人道处理动物比率(10%或以下)，而部分县市如屏东县和南投县的人道处理动物比率仍然维持在较高的水平(50%或以上)。请参阅动物保护资讯网(2020年)。
推行支援"零扑杀"政策的措施
- 社会关注到，若动物收容所因收容量有限而导致环境挤逼且不符合标准，又或令动物流浪街头，即使禁止人道处理动物，流浪动物的福利仍无法改善。为准备及支援推行"零扑杀"政策，自2014年起，农委会及地方动物保护机关已在各方面加强流浪动物的控制及管理工作，详情如下文所载。17注释符号代表请参阅Council of Agriculture (2017)、行政院农业委员会：《因应动物收容处所停止人道处理之调整措施》(2016年)及行政院农业委员会(2017年)。
- 有别于香港的动物管理中心，台湾的公立动物收容所有提供领养服务，并会收留未获认领或领养的流浪动物。自2014年起，农委会推行了改善政府动物管制收容设施计划，将公立动物收容所的环境和设施升级，增加其收容量及将这些收容所打造成动物生命教育园区。公立动物收容所的人手编制及员工训练亦有所加强，以配合动物收容所新增的职能及服务需求。此外，农委会负责营运全国动物收容管理系统，提供公立动物收容所收容状况的最新资讯，以助控制收留动物的数目及避免收容所过度挤逼。
- 至于从源头减少流浪动物，农委会自2015年起为宠物猫狗实施强制绝育。然而，若宠物主人不想为宠物进行绝育，可向当地动物保护机关申请豁免。为鼓励进行宠物登记、18注释符号代表台湾自1999年起强制规定必须为宠物犬登记。然而，此项法律规定的执行情况并不理想，因为宠物主人缺少为宠物犬登记的意愿，而农委会亦缺乏人手采取执法行动。请参阅行政院农业委员会：《动物福利白皮书》(2019年)。 绝育及避免弃养宠物，地方政府与非政府动物福利机构合作，推广饲主善尽其责任及实施宠物登记、狂犬病预防注射及犬猫绝育三合一计划，宠物主人为已登记宠物进行绝育，可在计划下获提供资助。至于为流浪动物进行绝育，地方政府已各自制定及推行个别的犬只族群控制计划，特别聚焦于流浪狗只数目较多的乡郊地区。该等地区缺乏资源，有赖非政府及私营动物福利机构及兽医积极参与推行绝育计划。
- 农委会及地方动物保护机关积极推广领养动物，以增加动物收容所的动物流动率及避免环境过度挤逼。农委会透过全国动物收容管理系统提供流浪动物的资讯及协助配对潜在的领养人。台北市及新北市等个别市/县亦透过以下措施推广领养动物：(a)在宠物店或宠物医院设立认养小栈，让更多潜在领养人可接触到流浪动物，从而拓展领养渠道；(b)鼓励领养经适当训练的流浪猫狗作伴读犬、校犬或老人陪伴犬；及/或(c)为3岁及以上流浪动物提供涵盖其医疗开支的免费宠物保险，以减少在领养年纪较大动物方面的障碍。
- 除此以外，农委会自2020年起为符合特定条件的合资格非政府动物收容所提供资助，藉此提高其容量及质素，以配合公营界别提供的服务，从而接收更多流浪动物。
- 农委会亦拨出特定财政资源，以推行支援"零扑杀"政策的措施。例如，在2014年至2019年期间，农委会在改善政府动物管制收容设施计划下拨出15亿4,000万元新台币(3亿9,400万港元)，以支援各项改善措施。19注释符号代表请参阅行政院农业委员会：《「改善政府动物管制收容设施计画」(公共建设 - 中长程计画)第二次修正计画书 - 自103至110年度》(2019年)。 此外，在104至107年度加强动物保护行政效能计划下，农委会在2015年至2018年期间投放了6亿7,600万元新台币(1亿7,800万港元)，以资助推行支援"零扑杀"政策的相关措施。20注释符号代表请参阅行政院农业委员会(2014年)。
取得的成果
- 台湾在源头控制流浪动物方面的工作已取得进展。最新数字显示宠物犬的登记比率明显上升，由2014年的52%增加至2018年的66%，同期的宠物猫登记比率则由32%增加至58%。接受绝育动物的数目上升超过1倍，由2014年约78 500只，增加至2018年的183 400只。公立动物收容所录得的领养率，由2014年的58%增加至2019年的63%。人道处理动物比率亦由2014年的26%(25 057只动物被人道处理)下跌至2019年的0.3%(约153只动物被人道处理)。21注释符号代表该数字所指的是按《动物保护法》规定而被人道处理的动物数目。
- 然而，值得注意的是，动物收容所收容的动物数目下跌了约50%，由2014年的94 700只跌至2019年的48 200只。录得跌幅的原因，可能是推行"零扑杀"政策后，获收留动物的逗留时间延长，22注释符号代表根据农委会在2018年6月进行的调查，公立动物收容所中有33%狗只已获收留12个月或以上，而20%则已获收留6至少于12个月。请参阅行政院农业委员会：《推动友善动物保护计画(109年至112年)(核定本)》(2019年)。 以及动物收容所缺乏空间收留更多动物。此外，农委会亦调整了捕捉流浪动物的策略，改为集中处理较高危动物，以纾缓动物收容所过度挤逼的情况。
关注事项
- 农委会推行公立动物收容所"零扑杀"政策的成效好坏参半，为达到"零扑杀"的目标，当局仍面对多项挑战。其中的挑战包括(a)公立动物收容所的容量不足；(b)公立动物收容所改善工程延误，以致推广动物福利及领养的工作受阻；(c)由于流浪动物捕捉政策的目标对象大多为性情凶猛的动物，不受领养者欢迎，因此难以进一步提高领养率；及(d)捕捉到的流浪动物数目及获解决的相关投诉数目减少，23注释符号代表根据取得的最新数字，地方当局在2018年接获约58 000宗有关流浪狗只的报告，但只有约20 000只流浪狗只被捕获。 引起公众不满。24注释符号代表请参阅行政院农业委员会：《「改善政府动物管制收容设施计画」(公共建设 - 中长程计画)第二次修正计画书 - 自103至110年度》(2019年)及行政院农业委员会：《动物福利白皮书》(2019年)。
最新发展
- 为应付上述挑战，农委会已预留5亿5,800万元新台币(1亿4,600万港币)，用以支持于2020年至2021年间进行公立动物收容所的持续改善工程。农委会亦进一步拨款8亿6,300万元新台币(2亿2,600万港元)，以便于2020年至2023年间加强"零扑杀"政策的支援措施，包括由源头减少流浪动物、透过更多元化的领养渠道及提供领养后续跟进服务推广领养。在预算总额中，15%分配予支援非政府动物收容所的发展。
结语
- 当香港的动物管理中心仍然会人道处理未获认领或领养的动物，台湾已在动物收容所实施"零扑杀"政策，以作为其全面动物福利政策框架下改善动物福利工作的一环。然而，达致动物收容所"零扑杀"流浪动物是一项富挑战性的任务，需要多方面的协调，在控制及管理流浪动物的各个层面作出改善。为此，台湾政府已制订详细计划及为相关措施拨出更多资源，以配合及支持落实"零扑杀"政策。相关措施包括改善公立动物收容所的容量及质素、由源头减少流浪动物，以及透过积极推广领养动物提高动物收容所的流动率。
立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
郑慧明
2020年12月9日
附注：
参考资料：
| 香港
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