ISE21/20-21

• 香港婴儿出生数目于2020年录得19%的双位数字按年跌幅，全年仅得43 000名新生婴儿，为过去60年的最低水平。而总和生育率(即每名妇女在整个生育年龄周期的平均生育子女数字)更降至0.87的历史低位，亦接近全球生育率最低水平的地方。^{1注释符号代表总和生育率量度每名妇女在整个生育年龄周期中(即15-49岁)，生育子女的平均数目。请参阅Census and Statistics Department (2020a及2021a)。} 社会上因而存在意见，认为在面对日益严峻的人口挑战下，政府有必要效法亚洲其他先进地方，推出崭新措施鼓励生育。^{2注释符号代表Yip, P.S.F. (2014)、Lui, C.W.L. (2019)及Youth I.D.E.A.S. (2018)。}
• 近年生育率下降，虽然部分或可归因于社会事件及2019冠状病毒病疫情("新冠疫情")，但较深层次的社会经济问题亦是主要成因。偏低生育率将对本地社会结构和经济带来深远影响，包括导致本地劳动人口在未来20年明显收缩约150 000人或4%。^{3注释符号代表Census and Statistics Department (2020c)。} 过去5年，立法会议员曾至少5次讨论鼓励生育的议题。^{4注释符号代表议员曾分别在2017年3月及11月的立法会会议上，各提出一项相关质询；其后又在2020年7月立法会审议《2019年雇佣(修订)条例草案》、2021年5月辩论有关设立"新生代基金"的议员议案，以及2021年6月的行政长官答问会期间，多次讨论相关议题。请参阅GovHK(2017a及2017b)。}
• 为了支援有意生育的夫妇，政府自2015年起推出更多家庭友善措施，例如增加侍产假及产假日数、提高子女免稅额，以及加推资助幼儿照顾名额等。环顾全球，约55个先进地方已推出鼓励生育的政策，而新加坡的相关政策更被誉为于亚洲中"最为全面"，因此具有一定参考价值。^{5注释符号代表United Nations Population Division (2015)。} 本期《资讯述要》首先回顾本港近期生育趋势、支持生育政策及关注事项，继而讨论新加坡的鼓励生育措施。

香港的近期生育趋势及育儿友善政策

• 2020年本地生育率降至历史低位：自1960年代起，香港的活产婴儿数目大致呈下跌趋势，期间仅在2001-2012年曾出现短暂回升。这个反弹始于终审法院于2001年7月裁定，內地公民在香港所生的婴儿拥有居留权；但当特区政府宣布丈夫为非香港居民的內地孕妇，自2013年1月起在港分娩服务实施零配额政策后，本港出生婴儿数目重拾跌轨。^{6注释符号代表该等中国公民所生婴儿在活产婴儿总数的比例，由2001年的1.3%激增至2011年37.4%的最高位，其后逐步回落至2020年的0.5%。请参阅Census and Statistics Department (2021b)。}
• 1980-2020年期间，本地新生婴儿数目累计锐减49%(图1)。具体而言，本港在2020年只有43 000名婴儿出生，这不仅是60年来的最低数字，亦是历来首次出现出生人数低于死亡人数(即49 800)的情况。总和生育率因而在40年间减半至仅0.87，同为本港纪录新低，并只稍高于南韩同年录得的0.84(后者于2019年为全球217个地方中总和生育率排名最低)。^{7注释符号代表Census and Statistics Department (2021a)及World Bank (2021)。}

图1 - 1980-2020年期间的活产婴儿数目及总和生育率

• 社会经济背景：生育率偏低的主要成因，本港社会已有广泛讨论，概述如下。首先，本地女性普遍迟婚，女性初婚年龄中位数于1981-2020年期间，由24岁显著上升至30岁。此外，选择独身的女性亦呈上升趋势，40-44岁女性人口中从未结婚者所占比例，亦因而于1981-2020年期间由3%跃增约5倍至近19%。^{8注释符号代表Census and Statistics Department (2020a及2021c)。} 其次，本港据称工作节奏急促，职场制度僵化，雇员承受极大压力。根据国际调查，香港是全球"过劳人口"最多的城市，导致育儿障碍。^{9注释符号代表Kisi (2021)。} 第三，本地育儿开支及由幼稚园至大学的教育成本高昂，研究指出相关成本可高达数以百万计港元。^{10注释符号代表Bauhinia Foundation Research Centre (2014)。} 第四，香港居住环境挤迫，而且房屋开支负担沉重，不利生育计划。本港现时人均居住面积只有15平方米，位处全球最低之列。^{11注释符号代表Census and Statistics Department (2018)。} 第五，社会亦有意见，认为家务分工出现性别不平等，加上针对具生育意愿和育儿责任的妇女的职场歧视，削弱了她们生儿育女的念头。^{12注释符号代表Chen, M. and Yip, P.S.F. (2017)及Rindfuss, R.R. and Choe, M.K. (2015)。}
• 负面影响：生育率不断下降，不单令人口老化趋势恶化，亦令本地劳动市场更为依赖外地来港的适龄工作人士。根据政府统计处早前的推算，65岁及以上的人口比例会由2019年的18%，于20年间几乎倍增至2039年的33%。而劳动人口与2018年顶峰相比，到2040年将累计萎缩约4%或逾15万人。^{13注释符号代表Census and Statistics Department (2020b及2020c)。} 劳动投入减少或会拖慢经济增长的步伐，窒碍社会实现投放更多资源改善民生的期望。
• 鼓励生育的现行措施：政府于2015年检讨人口政策后，认为生儿育女乃"家庭的重要决定"，而"政府过分干预未必恰当"。当局进一步指出，单凭政府政策难以"根本性扭转低生育率的趋势"。^{14注释符号代表GovHK (2017b)及Chief Secretary for Administration's Office (2015)。} 尽管如此，政府近年推行多项额外措施，为有意生育的夫妇提供育儿支援，当中包括：(a)2019年将侍产假增至5天；(b)2020年将产假增至14星期；(c)2015-2021年期间，将薪俸稅下的子女免稅额累增20%至每名120,000 港元；(d)自2020年起，就幼儿中心的服务费用，提供每月600 港元的津贴；及(e)2015-2020年期间，将资助幼儿照顾名额累增21%至33 000个。^{15注释符号代表获政府资助的独立幼儿中心及附设于幼稚园的幼儿中心的总和。}
• 关注事项：然而，部分论者认为上述措施过于温和，不足以大幅提高生育率。就子女免稅额而言，所节省的稅款对于身处较低稅阶的家庭作用有限，更遑论在稅网之外的家庭。至于侍产假及产假日数，仍远低于经济合作与发展组织("经合组织")1.4星期及18.1星期的相应平均水平。^{16注释符号代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2019)。} 此外，由于不少家庭友善雇佣政策(例如弹性工作时间及育儿假)并非法定要求，在职父母通常难以在工作与家庭之间取得理想平衡。^{17注释符号代表Leung, L.C. (2016)。} 尽管政府近年加强提供幼儿照顾服务，但三岁以下婴幼儿的照顾服务名额，仍短缺最少3万个。^{18注释符号代表Legislative Council Secretariat (2019)。} 针对需要辅助生殖科技服务的夫妇，他们须轮候极长时间，方可获得公立医院提供的受资助服务(例如，初诊轮候时间长达11-34个月)，^{19注释符号代表GovHK (2017a)、Assisted Reproductive Technology Unit (2021)及Centre of Assisted Reproduction and Embryology (2021)。} 否则便要考虑改为接受私营机构费用高昂的服务。^{20注释符号代表辅助生殖科技治疗包括人工授精、体外受精及冷藏胚胎移植等。香港私营机构提供体外受精服务的收费，每个疗程可高达10万港元以上。} 有鉴上述不足，不少学者及关注团体要求政府检讨本地生育政策。^{21注释符号代表Yip, P.S.F. (2014)、Lui, C.W.L. (2019)及Youth I.D.E.A.S. (2018)。}

新加坡的生育政策及育儿友善政策

• 综观全球55个明确订立鼓励生育政策的地方，其具体措施存在不少共通之处(包括提供财政及稅务诱因、给予法定育儿假期、实施弹性工作安排，以及提供托儿服务)，惟细节则各有不同。^{22注释符号代表55个地方之中，27个位于欧洲(包括法国和德国)，18个位于亚洲(包括新加坡和日本)。请参阅United Nations Population Fund (2019)。} 因应上述本地的关注事项，下文扼要论述新加坡的生育措施。
• 新加坡的总和生育率，曾在1960年达到5.76的高位。其后由于当地急速工业化，妇女工作机会大增，总和生育率稳步下跌。1975年，总和生育率更跌至2.07(即低于更替水平)，新加坡政府遂陆续推出多项提高生育率及育儿友善措施。^{23注释符号代表Jones, G.W. and Hamid, W. (2015)。} 部分措施被视为颇具特色，现扼述如下：
  
  

  (a)	"婴儿花红现金奖励计划"下的特别资助：自2001年4月起，诞下第1名及第2名新生婴儿的父母可获8,000 新加坡元(46,560 港元)的一次性现金奖励，于18个月內分5期发放。第3名及其后的每名新生婴儿，生育奖金更增至10,000 新加坡元(58,200 港元)，以累进资助方式鼓励增加子女数目。24注释符号代表Ministry of Social and Family Development (2021)。 此外，政府亦设立共同储蓄计划(名为"儿童发展戶口")，先行存入3,000 新加坡元(17,460 港元)作为前期资金。在子女年满12岁前，父母于该戶口存入的款项，政府会作出等额配对供款，惟供款额设有上限，并同样地按家庭子女数目而递增；25注释符号代表新加坡政府作出配对供款的上限如下：第1名子女3,000 新加坡元(17,460 港元)，第2名子女6,000 新加坡元(34,920 港元)，第3名及第4名子女增至9,000 新加坡元(52,380 港元)，第5名及以上子女15,000 新加坡元(87,300 港元)。
  (b)	"家长稅务回扣"下的诱因：新加坡现存两项有别于香港的育儿稅务诱因。首先，除子女免稅额外，新加坡的父母在第1名子女出生的年度，可从应缴稅款中获5,000 新加坡元(29,100 港元)的一次性"家长稅务回扣"。26注释符号代表第2名子女的家长稅务回扣限为10,000 新加坡元(58,200 港元)，第3名及以上子女则为20,000 新加坡元(116,400 港元)。请参阅Inland Revenue Authority of Singapore (2021a)。 此外，所有在职母亲均可申领"在职母亲子女评稅扣减"，在计算个人入息稅时，就第1名子女豁免计算15%的收入；27注释符号代表根据在职母亲子女评稅扣减，育有第2名子女的在职母亲可获豁免计算20%的收入，育有第3名及以上子女者，获豁免计算25%的收入。请参阅Inland Revenue Authority of Singapore (2021b)。
  (c)	较长的育儿假期：新加坡的在职母亲自2008年起可享有长达16星期的有薪产假；而在职父亲亦自2017年起可享有2星期的有薪侍产假。28注释符号代表经双方同意后，在职父亲可分享妻子的产假，上限为4星期，以作为共同育儿假。请参阅Ministry of Manpower (2021b及2021c)。 此外，新加坡的父母在子女满7岁前，每年可放取最多6天的有薪育儿假；至于育有2岁以下子女的父母，亦可每年放取最多6天的无薪育婴假；29注释符号代表Ministry of Manpower (2021a及2021d)。
  (d)	更为慷慨的托儿资助：若父母将子女送往持牌托儿中心照顾，他们可获发基本学前教育资助：年龄介乎2-18个月的婴幼儿，每月资助额最多为600 新加坡元(3,490 港元)；18-72个月的较年长儿童，每月资助额最多为300 新加坡元(1,750 港元)。30注释符号代表每月收入低于限额(12,000 新加坡元或69,840 港元)的家庭，可获额外资助，上限为每月710 新加坡元(4,130 港元)。请参阅Government of Singapore (2020b)。 为了向父母提供可负担的托儿服务，新加坡政府于2021-2025年期间向超过320家私营托儿中心提供资助。31注释符号代表相关经营者须将全日制托儿服务及婴幼儿照顾服务的每月收费，分别维持在低于760 新加坡元(4,420 港元)及1,330 新加坡元(7,740 港元)的水平。请参阅Early Childhood Development Agency (2020)。 这项政策旨在把资助学前教育学童覆盖率，由2019年的仅50%，显著提升至2025年或之前的80%；
  (e)	资助企业提供灵活工作安排：自2013年起，新加坡企业若向雇员提供灵活工作安排(例如弹性职务分配或弹性上班时间)，可向政府申请"工作与生活和谐津贴"，以弥补相关开支。就每名定期使用灵活工作安排的雇员，企业可获发每年2,000 新加坡元(11,640 港元)的津贴，而两年合计的津贴总额上限为70,000 新加坡元(407,400 港元)。不过，由于最近新冠疫情爆发，导致灵活工作安排的使用量激增，新加坡政府已于2020年8月暂停接受该项津贴的新申请；32注释符号代表新冠疫情爆发后，领取工作与生活和谐津贴的受惠对象在2020年4-8月期间急增，涵盖约8 000家公司逾9万名雇员。请参阅Ministry of Manpower (2020)。
  (f)	有意生育的父母可获房屋优先权：在育儿优先配屋计划下，怀孕中及已有1名子女的新婚夫妇可获优先权，购买资助出售房屋单位。33注释符号代表Housing and Development Board (2021b)。 同样地，已育有至少3名子女的家庭，可在第三名子女优先配屋计划下获得优先权。34注释符号代表Housing and Development Board (2021c)。 此外，打算在3个月內结婚的准夫妇，亦可在未婚夫妻住房计划下购买资助房屋；35注释符号代表Housing and Development Board (2021a)。 及
  (g)	提供更多辅助生殖科技的支援：对于需要辅助生殖科技的夫妇，新加坡政府提供更多支援。在公营辅助生育中心接受辅助生殖科技程序的夫妇，最多可获新加坡政府共同支付75%的费用，而轮候时间亦仅为2-6星期。36注释符号代表Government of Singapore (2020a)及Ministry of Health (2020)。

• 对育有两名子女的新加坡家庭而言，当孩子年满13岁时，其累计经济诱因估计可多达118,000 美元(915,900 港元)。^{37注释符号代表United Nations Population Divisions (2015)。} 在丰厚的育儿福利下，新加坡于2001-2017年期间用于支援婚姻和生育的年度公共开支，跃增4倍至25亿新加坡元(141 亿港元)。^{38注释符号代表Koh, C.Y. (2018)。} 联合国因此赞扬新加坡的鼓励生育政策，在芸芸亚洲地方中"最为全面"。
• 然而，即使当地举措看似涵盖周全，但联合国亦察悉新加坡是"世界上生育率最低的地方之一"。2020年，新加坡的总和生育率只有1.10，远低于经合组织1.61的平均数字，亦仅略高于香港(图2)。针对这矛盾现象，存在不同解读。一方面，部分学者仍对新加坡的生育政策称誉有加，认为倘若沒有相关措施，总和生育率或会进一步下跌10%-25%。^{39注释符号代表Jones, G.W. and Hamid, W. (2015)。} 另一方面，亦有专家持相反意见，认为"沒有明确证据"证明新加坡的鼓励生育措施奏效。^{40注释符号代表Jones, G.W. and Hamid, W. (2015)。} 与此相呼应，联合国指出现时难以使用客观证据，来厘清和评估不同生育政策的具体影响，因为该等政策与社会上的"宏观制度和文化背景"，有着不可分割的关系。^{41注释符号代表United Nations Population Fund (2019)。}

图2 - 1970-2020年期间新加坡与其他选定地方的总和生育率

结语

• 有鉴本地生育率持续下跌，社会上存在持续倡议，要求政府推出更多鼓励生育措施。虽然新加坡的生育措施颇为积极，并被誉为于亚洲中"最为全面"，但其生育率却不较其他亚洲地方特别优胜。部分论者认为，新加坡的举措未能扭转生育率跌势，但亦有论者表示若非该等措施的提振作用，当地生育率甚且会跌至更低水平。

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林升阳
2021年8月4日