ISE22/20-21
| 主题： | 环境事务、废物管理、即弃塑胶、源头减废 |
- 即弃胶餐具泛指由泡沫聚苯乙烯(expanded polystyrene，俗称发泡胶)或聚丙烯(polypropylene)制成的刀叉、杯和外卖食物容器，供单次使用后随即弃置。虽然即弃胶餐具既便宜又方便，但其产生的塑胶废物却可祸延数个世纪1注释符号代表请参阅National Oceanic and Atmospheric Administration (2018)。，不仅对堆填区造成沉重负担，而且威胁海洋生态系统。
- 官方数据显示，2019年，本港每周弃置于堆填区的塑胶餐具多达约1 400公吨，相等于90辆双层巴士的重量。2注释符号代表请参阅Environmental Protection Department (2020)。 2019冠状病毒病疫情("新冠疫情")爆发，令问题变得更严重；市民因外出用膳受限及卫生理由，纷纷使用送餐/外卖服务，导致即弃胶餐具的需求量飙升。立法会议员曾多次促请政府制订政策，以减少即弃胶餐具的使用量。3注释符号代表请参阅GovHK (2018b)、GovHK (2018c)、GovHK (2020)及头条日报(2021年)。 因应政府2021年2月公布《香港资源循环蓝图2035》的相关建议，当局最近就管制即弃胶餐具一事展开公众咨询。
- 塑胶废物管理往往需要多管齐下，包括由废物产生之前的源头减废措施，以至废物产生之后的处理方法，环环相扣。本期《资讯述要》旨在探讨源头减废，并聚焦于即弃胶餐具的相关措施。根据联合国的资料，该等措施涵盖实施禁令、提供经济诱因，以至透过公私营协作，推广使用可重用餐具作为替代品。4注释符号代表请参阅UN Environment Programme (2018)。 基于香港和台湾两地在餐饮文化及其他方面有不少相若之处，本文首先检视香港的相关措施，继而论述台湾的经验。
香港应对即弃胶餐具的措施
- 在香港，塑胶废物占都市固体废物弃置量第三位，仅次于厨余及废纸。2019年，近10%的塑胶废物为塑胶餐具。5注释符号代表2019年，本地每天弃置的塑胶废物之中，有200公吨为发泡胶及其他塑胶制成的塑胶餐具，较2015年的179公吨增加12%。总体而言，虽然塑胶餐具仅占都市固体废物每天弃置量约2%，但塑胶废物较大多数物料需要更长时间才能分解。请参阅Environmental Protection Department (2020)。 目前，餐饮业处所在提供即弃胶餐具方面并未受任何限制。
- 2021年7月，政府发表公众咨询文件，当中建议在2025年左右全面禁用即弃发泡胶餐具，禁用范围除了包括餐饮业处所向顾客提供相关餐具外，亦同时包含销售即弃发泡胶餐具予本地的最终消费者(包括餐饮业处所)。
- 至于非发泡胶类即弃胶餐具，将按餐具的种类在不同时间纳入管制：由2025年起，餐饮业处所一律禁止向堂食和外卖顾客，提供若干种类非发泡胶即弃胶餐具；至于其他种类即弃胶餐具的禁令，在首阶段将首先适用于堂食服务，并在次阶段扩展至外卖服务(表1)。政府又建议，在实施非发泡胶即弃胶餐具第一阶段管制约12至18个月后，再检视并决定第二阶段的推行时间，届时将全面禁止餐饮业处所向顾客提供即弃胶餐具。然而，值得注意的是，咨询文件并无明确提及会否在特定时间，禁止销售非发泡胶即弃胶餐具。
表1 - 香港管制即弃胶餐具的拟议时间表
| 即弃胶餐具种类 | 第一阶段 (2025年左右) | 第二阶段 (尚待决定) | |
| 发泡胶类 | 所有餐具 | 禁止向堂食和外卖顾客提供； 禁止销售予餐饮业处所和消费者 | |
| 非发泡胶类 | 进食用具 | 禁止向堂食和 外卖顾客提供 | 禁止向堂食和 外卖顾客提供 |
| 碟 | |||
| 搅拌棒 | |||
| 饮管 | |||
| 杯及盖子 | 禁止向堂食顾客提供 | ||
| 食物容器及盖子 | |||
- 除立法管制外，香港亦锐意在各方面推展工作，以期从源头减少即弃胶餐具的使用量。其中，政府与700家食肆合作进行推广活动，透过換领奖赏计划鼓励市民自备可重用餐具。6注释符号代表请参阅GovHK (2019)。 同时，政府支持学校以"现场派饭"方式派发午餐，并率先停止在政府食堂提供胶饮管和发泡胶容器。
- 随着政府最近展开有关管制即弃胶餐具的公众咨询，社会各界提出了初步意见和关注。首先，部分持份者促请政府提供更多诱因及支援措施，务求在禁用即弃胶餐具前，改变市民的行为习惯。7注释符号代表请参阅香港经济日报(2021年)及信报(2021年)。 其次，有意见关注到，拟议法例并不能即时解决在疫情下送餐服务衍生大量塑胶垃圾的问题，因此呼吁政府采取更及时或临时的措施，以遏止即弃胶餐具弃置量飙升的情况。8注释符号代表根据估算，2020年，本港有超过150亿件即弃胶餐具被弃置，较2018年的数量增加1.5倍。请参阅绿惜地球(2020年)及明报(2021年)。 虽然社会大致上对拟议立法之举取态正面，但亦有意见认为，香港仍未就全面禁用若干种类即弃胶餐具，订出明确时间表。9注释符号代表请参阅信报(2021年)。
台湾应对即弃胶餐具的措施
- 尽管一些西方发达地方如法国和加拿大等地，已实施禁令或正立法应对即弃胶餐具问题并取得长足进展，但考虑到香港与台湾两地的餐饮文化相若，台湾的经验似乎更值得香港借鉴。再者，在东亚地区当中10注释符号代表最近，內地及南韩均已就使用即弃胶餐具施加限制。自2021年起，內地已禁止生产和销售即弃发泡胶餐具，并禁止餐饮业使用不可降解的即弃塑胶饮管。南韩则自2018年起，禁止咖啡店为堂食顾客提供即弃塑胶杯，并已计划在2027年或之前，逐步淘汰即弃塑胶杯和饮管。请参阅Walther et al. (2021)、Environmental Protection Department (2021)及Yonhap News Agency (2020)。，台湾是应对塑胶污染问题的先行者之一，自2000年代起已实施周全计划，而有关措施亦大致符合联合国的建议。
- 1980年代，有人将台湾称为"垃圾岛"，因为当地可供扩充堆填区的土地有限，加上民众对兴建大规模焚化炉设施的反响，令台湾深陷"垃圾危机"。有见及此，台湾环境保护署("环保署")在2000年代初期提出"零废弃政策"。相关政策被视为扭转了台湾废物管理政策的基本思维，着眼点由末端处理(即塑胶废物产生后的处理)，改为更重视源头减废。11注释符号代表请参阅Chen and Houng (2004)。 2002年，环保署宣布以下计划，逐步淘汰即弃胶餐具：
(a) 首阶段管制：环保署首先禁止8个主要行业/界别(例如超级市场、连锁快餐店及购物中心)，为堂食和外卖顾客提供即弃塑胶杯、碟和食物容器(预先包装食品除外)。违例者可被罚款1,200元新台币至6,000元新台币(340港元至1,680港元)。其他界别或较小型商戶当其时不受监管，部分原因是考虑到执法有困难，以及对小商戶的营商造成潜在影响。 (b) 企业支援措施：由于塑胶生产商和食品零售商对职位流失及/或盈利下跌表示忧虑，环保署承诺为合资格业界提供资助，以购买可重用餐具及洗碗设备(每个项目上限为4万元新台币(11,097港元))，并为受影响企业提供贷款和咨询服务。12注释符号代表请参阅中华经济研究院(2002年)。 当局又提供临时豁免，以释除商界忧虑。举例而言，在实行管制首3个月內，初犯者仅会被警告。在初期，环保署亦容许该8个行业/界别在提供堂食和外卖服务时，使用即弃胶餐具替代品(例如含少量塑胶成分的纸质或植物纤维餐具13注释符号代表其他例子包括主要由木、甘蔗、芦苇及/或稻殼制成的即弃餐具，当中塑胶成分占总重量少于10%。)。然而，当地最终在2006年起，禁止某些选定行业/界别(例如学校)在提供堂食服务时，使用任何即弃餐具(包括非塑胶即弃餐具)。14注释符号代表当局其后扩大禁令，以涵盖所有种类的即弃餐具(例如纸制品)。由2006年起，某些选定行业/界别(例如学校)的堂食服务一律禁用该等餐具；该限制其后由2020年起，亦适用于百货公司及购物商场(例如美食广场)。虽然当局准许地方机关设定不同的实施时间表，但截至2020年年底，大部分县市已全面落实有关百货公司及购物商场的规定。 目前，当地的外卖服务仍获准使用即弃胶餐具替代品。 (c) 次阶段管制：即弃胶餐具禁令自2002年实施以来，8个受管制行业/界别涵盖的各式处所，合共节省约20亿件即弃胶餐具，使用量大幅减逾85%。15注释符号代表请参阅台湾环境保护署：《免洗餐具管制规定与成果》(2021年)。 然而，社会上有意见关注到，某些大量使用即弃胶餐具的商戶(例如夜市中以外卖为主的小摊商)，仍可获得豁免。16注释符号代表请参阅台湾环境保护署(2010年)及Taipei Times (2021)。 为填补监管缺口，环保署在2018年公布《台湾海洋废弃物治理行动方案》，就逐步淘汰即弃胶餐具订立明确时间表。具体而言，台湾将在2025年或之前，禁止所有店铺向顾客免费派发塑胶餐具、杯和饮管。17注释符号代表根据公开资料，现时适用于8个主要行业/业界的即弃胶餐具政策会否相应作出调整，仍未可知。资料研究组曾向台湾环保署要求提供更多资料，该署在2021年7月26日以电邮回覆，表示将持续审视其政策并发布公告。 环保署现正考虑循"以价制量"的方向就使用即弃胶餐具征费，并一律适用于堂食和外卖服务，惟确实征费额仍有待公布。到了2030年，当地将正式全面禁止向顾客提供即弃胶餐具(表2)。由于该限塑令被认为影响深远，台湾当局因而在禁令实施前制订相关支援措施，协助民众顺利过渡。18注释符号代表请参阅Walther et al. (2021)。
表2 - 台湾即弃胶餐具主要管制措施时间表
| 注： | (1) | 包括公营部门、私立学校、百货公司及购物中心、超级市场、量贩店、连锁便利店、连锁快餐店，以及有座位的餐饮场所。 |
| (2) | 包括塑胶餐具(例如进食用具、容器)、杯和饮管。 | |
| 资料来源：台湾环境保护署(2021年)及Environmental Protection Administration (2018)。 | ||
提供诱因推动民众改变行为习惯
- 为协助小型企业做好过渡准备，若餐饮店铺向自备容器的顾客提供回赠(例如提供免费饮料及免收服务费)，当局会透过不同渠道为店铺进行免费宣传，包括推出流动应用程式，让民众可在地图上搜寻提供相关折扣的食肆。19注释符号代表请参阅台北市环境保护局(2013年)。 同时，台湾承诺在2020-2021年度投放6,000万元新台币(1,670万港元)，推广环保夜市。20注释符号代表请参阅中央通讯社(2020年)。 全台湾共选定22个示范夜市，试行多项减废措施。具体而言，顾客若不使用即弃胶餐具，除可获折扣优惠外，场內亦设置餐具清洗区供顾客使用；至于参与计划的商戶，则可在店內张贴当局发出的"环保摊商标章"。
- 此外，台湾亦针对特定类型的即弃胶餐具提供诱因。举例而言，台湾珍珠奶茶文化盛行，以致外卖塑胶杯使用量大增。有见及此，台湾在2011年推出政策，要求连锁饮品店为自备可重用饮料杯的顾客，提供饮料加量或折扣优惠(例如最多九折优惠)。沒有响应提供优惠的商戶，须向顾客就其退回的每两个饮料杯给予1元新台币(0.3港元)，以鼓励回收。该政策实施10年以来，台湾每年丟弃的塑胶杯数量减少1亿5 000万个，按使用量计每年减少10%。21注释符号代表请参阅台湾环境保护署：《一次用饮料杯管制规定与成果》(2021年)。 对于有意见认为相关政策已实施长达10年，理应调高折扣率，环保署已承诺作出检视并优化诱因方案。22注释符号代表请参阅绿色和平(2020年)。
为消费者改变行为提供便利
- 考虑到自备食物容器或会为顾客带来不便，环保署资助地方当局及组织推出容器租借计划。虽然相关计划规模不一，细节亦各有不同，但大致上皆按"借、用、还"模式运作，顾客向参与计划的商店租借可重用容器/饮料杯时可免缴按金，并只需以智能手机扫描二维码后即可离开。使用容器后，顾客只需简单清洗，然后交回任何一个归还站，即可领取折扣优惠供日后使用。23注释符号代表每位顾客可借用一定数量的容器，但必须先归还才可再次借用。 租借容器经回收后，会先交由商业碗碟清洗商进行消毒，再提供予其他顾客重用。
- 上述租借计划均获得相关部门提供财政资助。2018-2019年度，环保署拨款6,890万元新台币(1,930万港元)，在选定县市资助推行该等租借计划，以及其他源头减废措施。24注释符号代表请参阅台湾环境保护署(2020年)。 例如，台南市与初创企业合作，首次推出正兴杯杯计划。该计划自2017年实施至今，即弃饮料杯使用量减少约12万个，并在环保署支持下，将其服务范围扩大至涵盖台南及其他城市共70家食肆。25注释符号代表请参阅正兴杯杯计划(2017年)。 类似计划亦相继在桃园、新北市和琉球屿迅速发展。26注释符号代表至于香港，政府已推出可重用餐具免费借用计划，惟该计划的对象目前仅限于大型活动，并未推展至本地食肆。该计划获政府成立的环境及自然保育基金资助，由2018年起为举办大型活动的机构免费提供餐具派送及清洗服务。然而，由于新冠疫情爆发，该借用餐具服务已暂停。请参阅GovHK (2018a)。
在疫情下推出特定措施
- 在新冠疫情下，送餐服务在台湾需求上升，难免对环境造成影响。27注释符号代表请参阅Environmental Protection Administration (2021)。 鉴于有声音忧虑，可重用食物容器或会成为新冠病毒的传播途径，台湾遂在疫情期间放宽即弃胶餐具的禁令。受管制行业/业界可提出豁免申请，以获准使用即弃胶餐具，惟有关豁免属暂时性质，并须在90天后重新申请28注释符号代表请参阅台湾环境保护署：《各县市可视疫情同意暂时提供免洗餐具》(2021年)。，以期在卫生考量与环境影响之间取得平衡。
- 为释除公众疑虑，并恢复民众对可重用餐具的信心，台湾当局提醒餐饮业界应遵循以往制订的"餐具清洗良好作业指引"。该指引虽不具约束力，但就清洗可重用餐具订定标准，当中涵盖清洗水溫、洗涤时间、运送及贮存等事项。29注释符号代表请参阅卫生福利部(2021年)及(2012年)。
- 台湾当局亦透过公私营协作，善用其迅速发展的容器租借服务网络，推出针对外卖服务使用塑胶问题的试点计划。该计划获环保署资助，并由送餐服务平台和容器租借服务机构合作营运。2020年11月至2021年2月期间，台南市的顾客透过该送餐平台的流动应用程式向22家合作食肆下订单时，可租借可重用食物容器。顾客在3天內于任何一个回收点归还容器，即可取得相当于30元新台币(8.4港元)的折扣码，以供下次在流动应用程式上点餐时使用。试点计划推出后首两个月，可重用容器的租借量估计约为1 100个。30注释符号代表请参阅环境资讯中心(2021年)。 现时，环保署正利用大数据，就归还站的分布进行微调，然后计划扩大覆盖范围。31注释符号代表请参阅台湾环境保护署：《七、废弃物减量及资源循环》(2021年)。
结语
- 即弃胶餐具使用量与日俱增，对香港以至全球环境构成严峻的威胁，情况在疫情下尤甚。过去20年，台湾在处理即弃胶餐具问题上取得长足进展，当局不但提出具前瞻性的路线图，亦分阶段推出各项相关措施。在加强管制即弃胶餐具之前，为确保小型企业和顾客可顺利适应过渡，台湾亦试行各种方法，包括优化诱因方案，并透过与商界和初创企业合作，在社会上推广使用可重用替代品。上述举措初步取得正面成果，有关经验或可供香港借鉴，以推出措施鼓励消费者与商界减少使用即弃胶餐具，同时藉促进官商民三方合作，冀为全球减少塑胶废物的目标作出贡献。
立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
卢建欣
2021年8月5日
附注：
参考资料：
| 香港
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| 5. | GovHK. (2018c) LCQ6: Reducing the Use of Disposable Plastic Tableware.
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| 8. | 《2025年拟禁即弃胶餐具 未定减塑目标 环团称步伐慢 未回应疫下外卖增》，《明报》，2021年7月10日。
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| 台湾
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