ISE24/20-21

• 在智慧城市的发展过程中，有效地整合及共享空间数据可为公众带来莫大裨益和方便。以运输署开发的"香港出行易"流动应用程式为例，它可一站式及便捷地规划行程，截至2021年2月底(即推出不足3年)已录得多达230万的累积下载次数。^{1注释符号代表Innovation and Technology Bureau (2021)。} 纵使如此，香港在发展数码经济的过程中，似乎仍未充分发挥空间数据的巨大潜在效益。由于空间数据现时由各个政策局/部门分别以不同的格式和系统收集，窒碍了共享数据和开发更多创新应用方案，并成为其中一个主要发展障碍。^{2注释符号代表Development Bureau (2019)。}
• 为克服上述障碍，行政长官在2017年施政报告中承诺建立空间数据共享平台("共享平台")，并为此预留3.6亿港元，期望该平台能在2023年或之前投入服务。尽管各方持份者普遍支持构建共享平台，但他们同时提出下述关注事项：(a)各政策局/部门之间能否解决技术差距，通力合作；(b)政府可否适时推出及更新数据集和应用方案，以配合私营界别项目的需要；及(c)如何妥善解决资料保安的潜在问题。过去4年，立法会议员曾最少6度讨论共享平台的课题。^{3注释符号代表2018-2021年期间，议员曾在发展事务委员会、人事编制小组委员会及立法会的会议上，分别就共享平台的课题进行过3次、1次和2次讨论。}
• 综观全球，因为政府是权威空间数据的主要管有者，所以若干先进地方政府(例如新加坡、南韩及英国)已积极主导开发共享平台。当中，新加坡的共享平台已发展超逾10年，并获世界银行称誉为其中一个"国际指标案例"，而当地的智慧城市发展亦位居全球最前列。^{4注释符号代表IMD (2020)及World Bank (2021)。} 本期《资讯述要》首先简述香港相关政策的最新发展，继而概览新加坡共享平台的发展情况。

香港空间数据政策的最新发展

• 现况：尽管各政策局/部门早在1990年代初已设立地理信息系统，地政总署其后亦自2000年代起牵头促进共享空间数据(包括在2004年建立地理空间资讯枢纽，供政府內部使用；并于2018年推出香港地理数据站，供公众使用)，但本港的空间数据大致上仍沒有统一格式，管理上缺乏互通。^{5注释符号代表Tang et al. (2010)及Yiu et al. (2021)。} 这不单由于收集及共享空间数据并非各政策局/部门的优先处理项目，而财政及技术支援不足，亦带来重大挑战。公营部门创建的共享平台的滞后后展，无形中对私营机构开发相关创新方案造成窒碍。
• 智慧城市发展滞后：由于全球多达八成的数据包含空间维度，若能善用它们并加以创新，不仅有助改善市民的日常生活，亦可引发庞大经济潜力。事实上，有效使用空间数据亦为数码经济和智慧城市发展的重要指标。根据2020年全球智慧城市排名，香港在全球109个城市之中仅位列第32，远远落后于新加坡(第1位)、纽约(第10位)和伦敦(第15位)等国际都市。
• 近期的政策措施：继政府在2017年发表施政报告及在2018年完成顾问研究后，发展局在2018年制订共享平台的推展计划。^{6注释符号代表PwC (2018)。} 2020年5月，立法会批准合共3.6亿港元的拨款，以应付迄至2024年的未来4年相关措施开支。简言之，本地共享平台的主要特点如下：
  
  

  (a)	供政府和公众使用的公用入门网站和三维地图：大部分获批拨款(即3亿港元)将用于发展两个主要组成项目，供各政策局/部门和公众使用。该两个项目包括：(i)一站式公用入门网站，当中有来自逾30个政策局/部门约320个空间数据集，可供免费下载和使用，并将在2022年底前全面投入运作；及(ii)涵盖全港的三维数码地图，预计将在2023年底前全面完成；7注释符号代表共享平台的组成部分自2018年12月起已逐步开放予公众使用。请参阅Development Bureau (2019)。
  (b)	加强跨部门合作的措施：2019年5月，发展局成立空间数据办事处作为执行部门，支援各政策局/部门按共通标准分享数据。8注释符号代表除了空间数据办事处，政府亦成立由发展局和创新及科技局共同主持的空间数据共享督导委员会("督导委员会")，以协调各政策局的工作。督导委员会会向由行政长官主持的创新及科技督导委员会汇报工作，并就较高层次的问题寻求支援。请参阅Common Spatial Data Infrastructure (2021)。 此外，政府已预留3,000万港元，支援各政策局/部门把数据转換成标准格式。当局亦下达政策指令，要求各政策局/部门在剔除因保密、私隐等合理理由须予以保留的资料后，制订开放空间数据的年度计划；9注释符号代表GovHK (2020)、Legislative Council Secretariat (2021a及2021b)及Yiu et al. (2021)。
  (c)	在社区推广使用共享平台：2020年10月，空间数据共享咨询委员会举行首次会议；该委员会的成员包括私营界别的专家，就如何更好地推动社会上分享及应用空间数据，向政府提出建议。2021年5月，发展局动用6,000万港元成立地理空间实验室，藉以鼓励初创企业及年轻一代运用空间数据，开发应用方案。该工作空间位于观塘，占地3 000平方呎，备有各种设施，并由一间非政府机构负责营运；及
  (d)	4个示范项目：为了向公众展示共享平台的重要性及潜在效益，政府推出4个快见成效的示范项目，包括(i)地图应用程式界面，方便使用者把地图嵌入应用程式；(ii)区域性空间信息仪表板，可显示全港18区提供的各种社会服务；(iii)地理位置标记工具，方便使用者将数据转換为可在数码地图上显示的空间数据；及(iv)地址数据基建，用于把各政策局/部门备存的不同格式地址，转換为标准化的19位数代码。10注释符号代表地图应用程式界面、地理位置标记工具和区域性空间信息仪表板已于2021年6月前相继推出，地址数据基建则会在2021年第四季或之前推出。请参阅GovHK (2021)。

• 关注事项：对于政府推展的共享平台，公众人士提出若干主要关注事项。^{11注释符号代表请参阅附注3。} 首先，政府虽然订有上述跨部门措施，但并沒有就各政策局/部门提供空间数据设定硬性目标。因此部分论者质疑，各政策局/部门会否主动地适时提供最新的空间数据，因为这并非其核心职务，而当中亦或涉及"敏感度和机密性等顾虑"。^{12注释符号代表Planning Department (2020)。} 最近，部分政策局/部门亦承认，在及时更新数据方面存在挑战。以三维地图的工作为例，更新工作取决于最新的技术发展及人力和财政资源。^{13注释符号代表针对数据及时性的问题，相关数据会辅以"元数据"，显示数据管有人和对上一次更新时间等资料。请参阅Legislative Council Secretariat (2020及2021b)、Planning Department (2020)及Chu et al. (2021)。} 第二，公众关注到，政府如何说服私营企业开放更多数据，一起参与发展共享平台。第三，有立法会议员担心开放源码组件或会受到骇客攻击，引致共享平台网站出现资料私隐及网络安全问题；但另一方面，若因此而限制发放数据，却变相减损共享平台的潜在效益。^{14注释符号代表Legislative Council Secretariat (2020及2021b)。}

新加坡空间数据政策的最新发展

• 新加坡政府早年已整合其空间数据，并于1989年成立专责机构(即"土地系统支援组")统筹相关工作。1998年，当地尝试透过网上分享空间数据，但却只有40%的空间数据可供各政府部门共享。共享平台继后10年的发展，亦受欠缺共同标准和技术限制所拖累。^{15注释符号代表Singapore Land Authority (2009及2011)。}
• 2001年，新加坡土地管理局("土管局")成立，将"土地系统支援组"与其他土地相关机构合并；而新的地理信息系统技术正好在当时出现，土管局便于2008年推出跨政府共享平台，并由其下的"地理空间及数据科"作为执行机构，促进政府机构与公众共享数据。^{16注释符号代表当地成立了一个由土管局和新加坡政府技术局共同领导的跨机构委员会，策导共享平台的发展。请参阅Balakrishnan (2018)、GovTech Singapore (2018)及Singapore Land Authority (2018)。} 自2014年起，新加坡在其"智慧国家"计划下，进一步推出多项促进发展共享平台的措施，并为其后在2018年新颁布的"新加坡地理空间总纲"奠定基础。新加坡促进发展共享平台的主要措施如下述：
  
  

  (a)	政府机构的服务承诺：新加坡在2018年公布的"数码政府蓝图"中，为所有政府机构设定有关共用空间数据的具体服务承诺。例如，在2023年底前，(i)90%-100%的主要数据项应为机器可读格式；及(ii)跨机构项目须在不多于7个工作天內完成数据融合；17注释符号代表该指标原订为10天，其后在2020年改为7个工作天。请参阅Smart Nation and Digital Government Office (2020)。
  (b)	动员私营机构参与：新加坡政府积极鼓励私营机构参与空间数据的提供和使用。首先，新加坡的共享平台包含各种由私营合作伙伴提供的数据，例如无人机拍摄的图像和商店资讯。18注释符号代表Singapore Land Authority (2019)及Smart Nation and Digital Government Office (2021)。 第二，土管局在2018年成立占地15 000平方呎的培育中心，让20家与地理空间业务有关的初创企业进驻，并获约20个业界领先的合作伙伴提供支援。19注释符号代表GeoWorks (2021)。 第三，新加坡政府与私营机构合作，开拓新的应用方案及服务。举例而言，若发生心臟骤停事故，政府开发的应用程式会向附近曾经接受急救训练的人发出紧急通知，以便施救，并同时通知无人机或快递公司把自动体外心臟去纤颤机送到现场；20注释符号代表Smart Nation and Digital Government Office (2021)。
  (c)	设立法律框架以释除私隐关注：为释除社会上对私隐的关注，当局在颁布"智慧国家"计划后，于2018年制定《公营部门管治法》，藉以(i)澄清政府机构可在甚么情况下，互相分享机密资料(例如以提高服务效率为目标)；及(ii)就不当使用该等资料的行为(例如未经授权重新识别匿名化资料)订下罚则。据报该法例有助缓解政府內部共用资料可能引致侵犯私隐的忧虑。21注释符号代表GovInsider (2020)。 然而，最近由于新加坡政府把追踪2019新冠病毒病疫情的应用程式收集的使用者资料交予警方使用，私隐问题在2021年再度受到关注；22注释符号代表2021年1月，新加坡政府透露，警方在调查一宗谋杀案时曾使用来自接触者追踪应用程式的资料。除《公营部门管治法》外，《刑事诉讼法》亦赋权警方在进行刑事调查时，可获取任何政府资料。请参阅BBC (2021)及Singapore Policy Journal (2021)。
  (d)	设置两个独立入门网站以保障资料安全：当局分别设置两个独立的空间数据入门网站，一方面确保资料安全，另一方面亦方便公众使用。GeoSpace是供政府內部使用的安全內联网平台，贮存所有空间数据和各种决策工具。为了维持资料安全性，各机构可根据保密分类标准调整资料集的存取权限。至于OneMap则是公开的入门网站，只贮存非机密资料；该网站使用开放源码并提供应用程式界面，以便公众使用；23注释符号代表同样地，出于安全考量，新加坡的完整版三维地图仅供在政府电脑上取用，而公众人士则可使用精简版地图。请参阅Balakrishnan (2018)及Reuters (2018)。
  (e)	透过传感器和众包方式经常更新数据：新加坡在2014-2020年期间，耗资7,300万新加坡元(4.11亿港元)构建三维数码模型，透过遍布全国的设备及传感器网路(即物联网)接通即时资讯，这有别于其他许多地方需要定期进行的更新模式。新加坡的系统还同时吸纳私营机构进行无人机飞行作业期间所收集的最新数据；24注释符号代表Smart Nation and Digital Government Office (2021)。 及
  (f)	明确责成主管机构确保数据质素：自2019年起，新加坡政府指派若干特定机构作为"单一可信资料来源"，全权负责管理指定的政府主要数据项(例如不同来源提供的树木资料)，以避免数据重复和不一致。此外，当局又设立4个"可信赖中心"(包括土管局辖下负责空间数据的中心)，除了集合各个"单一可信资料来源"分享的资料外，亦确保该等资料是准确及最新资料，并已适当地匿名化。25注释符号代表其余3个可信赖中心，分别负责结集有关商业、个人及传感器的资料。请参阅Public Sector Data Security Review Committee (2019)。

• 政策成效：新加坡的集中化管理模式，似乎能够有效地推动跨部门合作，促进共享平台的发展，这从加入平台的政府机构数目由2008年(即平台正式推出前)的16个升至2011年的逾70个可见一斑。^{26注释符号代表Singapore Land Authority (2011)。} 私营机构参与方面，除了上述公私营界别合作外，新加坡的地理空间产业亦正蓬勃发展，其规模在2009-2020年期间增长近两倍至5亿新加坡元(28亿港元)。^{27注释符号代表Smart Nation and Digital Government Office (2021)。} 资料安全方面，当局设立的法律框架及两个独立入门网站，似亦有助释除公众对共享数据的忧虑，纵然相关侵犯私隐事故仍偶尔发生。及时更新资料方面，大部分有关公共设施的空间数据可每天更新，部分数据(例如运输数据)更可实时更新，满足社会上与日俱增的需要。^{28注释符号代表OneMap (2021)。}

立法会秘书处
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刘絜文
2021年8月26日