ISE26/20-21
| 主题： | 环境事务、食物安全及环境卫生、动物政策 |
- 在香港，把动物放归到野外的活动据称颇为普遍，当中大多出于慈悲或宗教原因。2000年代中期，据报香港每年曾售出数以十万计的雀鸟作放生用途，但在禽流感爆发后，部分放生对象转至龟、鱼类别。1注释符号代表Chan (2006)。 放生动物活动纵然充满崇高善意，但它可于多个层面带来损害，弊多于利。举例而言，部分动物于被捕获及圈养后或会失去生存技能，而另有动物则被放生于不适当的栖息地方，两者皆可导致动物受伤和死亡。更有甚者，部分外来动物在放生后成为入侵物种，威胁本地生态系统和本土动物。2注释符号代表Humane Society International (2009)、Reuters (2021)及明报(2021)。 不过，部分持份者认为不应过度规管放生活动，以致侵犯宗教自由。
- 香港现时大致上并不禁止放生动物活动，但根据《防止残酷对待动物条例》(第169章)("《条例》")，把动物放到不合适的环境，以致它们受到痛苦，可视为"残酷对待动物"。2019年4月，政府就促进动物福利的建议展开公众咨询，大部分受访者均支持政府的建议，在法律中明确订明放生活动引致动物受苦，属"残酷对待动物行为"。虽然政府最近承诺"尽快"修订《条例》，但论者亦关注到仅仅扩大"残酷对待动物"定义不能有效防止不当放生活动。2017-2021年期间，立法会曾至少6次讨论放生动物的议题。3注释符号代表GovHK (2017a、2017b、2017c及2021)及Food and Health Bureau (2019 及2020)。
- 近年，亚洲一些地方(例如台湾、澳门和新加坡)制定了特定法律，禁止未经许可的放生动物活动。4注释符号代表香港01 (2018)及Parliament of Singapore (2020)。 当中台湾是最早于区內推行相关法律，而其监管制度亦被认定为较为全面。本期《资讯述要》概述香港及台湾的放生动物政策。
香港放生动物政策的最新发展
- 放生动物的不良影响：全球的保育专家普遍认为，不论放生动物的目的为何，放生活动前后皆须进行专业评估，否则会对相关动物、当地生态系统及生物多样性可能会构成不利影响。5注释符号代表IUCN/SSC (2013)。 首先，动物在放生后一日內的死亡率可高达90%，成因包括动物被拘禁时会造成紧张和受伤，以及它们被放置于不当的栖息地(例如把淡水物种放进大海)。6注释符号代表The Guardian (2017)及经济日报(2017)。 其次，放生的外来动物可成为入侵物种，威胁原生动物。以于马来西亚杂交繁殖且捕猎性强的沙巴龙趸(一种常被购入用作放生的海鱼)为例，它们被放生后在香港水域迅速成长，导致某些本地原生海洋物种的数量减少。第三，放生外来动物可传播新的疾病。第四，动物放生活动据报已被高度商业化，每年全球各地专为放生而被捕获的野生动物"数以亿计"，放生活动为它们带来苦难(而非幸福)。故此，放生动物活动是否如参与者所宣称及想像般仁慈，实在备受爭议。7注释符号代表Humane Society International (2009)及SPCA (无发布日期)。
- 本地经验：在东方宗教(例如佛教和道教)中，释放活生动物以彰显慈悲和累积功德的仪式，并不罕见。根据有限而零散的资料，早于2005年曾有估算，指出香港每年售出约68万-100万只雀鸟，作放生用途。自2000年代末期本地爆发禽流感后，放生动物的主要种类由雀鸟转为巴西龟、田鸡及鱼类。8注释符号代表Chan (2006)、Shiu and Stokes (2008)及SPCA (无发布日期)。 2019年，活龟鳖及沙巴龙趸的进口量分别达至35万只及44万公斤，后者更较2016年的水平锐增超过12倍，相当程度上反映了本地对上述放生活动(及食用)的需求。9注释符号代表在2020年疫情下，数字随后跌至21万只及18万公斤。请参阅Census and Statistics Department (2021)。
- 现行政策：目前，政府主要依靠公众教育，特别是透过与三家非牟利动物福利组织合作，劝喻市民不要从事不当的放生动物活动。法律层面上，基于环境卫生理由，若干法例严禁在某些范围內(例如水塘及公共公园)放生动物。10注释符号代表根据《水务设施条例》(第102章)及《游乐场地规例》(第132BC章)，未经许可而于水塘放生动物的人士，可判处最高罚款50,000港元及监禁最多两年，而在公共公园內进行该等行为的人士，则可判处最高罚款2,000港元及监禁最多14日。根据有限及零散的报导，大部分违例者只被判处罚款1,500港元或以下。请参阅东方日报(2017)。 而这些范围外的放生活动，现时大体上"并不禁止"，除非该等活动已对动物造成"不必要的痛苦"。根据《条例》，干犯残酷对待动物罪成者最高可被罚款20万港元及最多监禁3年。不过，虽然渔农自然护理署就2014-2021年期间累计接获16宗因不当放生而怀疑引致残酷对待动物的投诉，惟迄今未曾作出任何检控，主因是在执法时搜证困难，以及沒有足够资源作实地侦察。11注释符号代表GovHK (2017c及2021)。
- 2019年的公众咨询：虽然政府在2017年11月曾重申"沒有计划"规管放生动物活动，但近年出现转变迹象。12注释符号代表GovHK (2017c)。 政府在《2018年施政报告》作出政策承诺后，于2019年4月就促进动物福利展开公众咨询，咨询涵盖多项广泛的动物福利事项。良好动物福利的观念，现已不单单限于"沒有痛苦"，还要加上"正面的体验"，而负责人更须为其动物承担"积极的谨慎责任"。针对放生动物的政策，政府建议修订《条例》，明确地把"不当将动物放到不合宜环境"列为残酷对待动物的行为，并提高罚则。这项建议获得86%的受访者支持。13注释符号代表Food and Health Bureau (2019及2020)及GovHK (2021)。
然而，亦有3%的受访者不同意扩大该法定定义，认为放生动物是部分宗教的基本元素，进行该等仪式的权利亦应在《香港人权法案条例》下受到保障。政府回应建议中的修订，将会符合《香港人权法案条例》和《基本法》。最近于2021年6月，政府表示将于2022年开始的第七届立法会任期內，提交修订法案。 - 主要关注事项：有论者认为，单靠扩大残酷对待动物的法定定义，不能防止不当的放生动物活动。首先，放生动物前，依旧无须就物种及地点是否适合放生进行强制性评估，因此未能释除对进口放生动物是否入侵物种，以及它们会否对本地生态系统构成潜在影响的疑虑。14注释符号代表香港01 (2020)。 其次，社会仍对当局的执法能力存在疑虑，特别是能否配置足够人手规管放生动物活动。因此，部分关注团体呼吁政府就放生动物活动制定专门法例，又或设立特定的牌照制度，并拨出充足资源，有效执行相关规管。15注释符号代表HKALPO (2021)、经济日报(2021)及明报(2021)。
台湾放生动物政策的最新发展
- 由于若干传统宗教在台湾颇为根深蒂固，当地放生动物活动的规模亦颇为庞大。根据2009年的估算，台湾人每年在至少750个宗教活动中，花费超过2亿元新台币(5,500万港元)，放生2亿只野生动物。除了不当对待动物和放生危险物种(例如眼镜蛇)构成人身安全问题等关注外，16注释符号代表林务局(2011)及联合报(2021)。 论者亦指出放生动物正成为外来入侵物种的"主要来源"，威胁台湾的生物多样性。17注释符号代表台湾的生态系统现时拥有全球超过5%的物种。同时，台湾约有240个入侵物种，威胁着1 350个原生物种。请参阅台湾动物社会研究会(2009)及Magellan (2019)。
- 规管措施：因应生态保育和动物福利的公众意识日渐提高，台湾自1990年代末期起订立或修订一系列法例(主要是《动物保护法》及《野生动物保育法》)，禁止在未经许可的情况下放生动物。18注释符号代表台湾监察院(2011)。 除法定措施外，当局亦于2011年5月检讨政策，并自2010年代初收紧若干行政措施。主要举措综述如下：19注释符号代表林务局(2011)及台湾立法院(2015)。
(a) 禁止在未经许可的情况下放生动物：简言之，台湾严禁放生未经批准的所有动物(即野生动物，以及家禽和宠物等被饲养/管有的动物)，包括宗教放生活动。20注释符号代表除《野生动物保育法》及《动物保护法》外，《渔业法》、《湿地保育法》、《国家公园法》及《水库蓄水范围使用管理办法》等亦禁止在指定地点(例如水库、公共公园及海域)放生动物。 视乎罪行的性质和严重性，违反《野生动物保育法》的人士可被判处最高罚款250万元新台币(68.5万港元)，违反《动物保护法》者则可被判处最高罚款15万元新台币(41,100港元)。21注释符号代表根据《野生动物保育法》，未经许可的放生动物若"导致破坏生态系统"，可属严重罪行。至于普通罪行，最高罚款为25万元新台币(68,500港元)。请参阅台北市动物保护处(2021)。
这两条法例亦订明饲养/放生动物人士，有责任妥善安置和运送动物。倘若在过程中动物受伤或死亡，违法者将被判处更重的刑罚；22注释符号代表指《野生动物保育法》下所订的最高罚款50万元新台币(13.7万港元)及监禁两年。请参阅台湾法规资料库(2021)。(b) 强制规定申领放生动物许可证：为了规管放生活动，台湾规定个人及团体必须于放生当日至少15天前申领许可证。地方当局和专家继而评估申请书载列的物种及场地的合适性。2021年6月，台湾当局表示有意进一步规定放生海洋动物的申请者，必须早前一年內完成至少6小时的认可训练。23注释符号代表台湾行政院(2021)。 至于生物多样性较为丰富的地方(例如南投及台中)，更增订额外规定，例如放生时段和指定范围；24注释符号代表举例而言，在南投日月潭进行的放生活动只会在每年9月至11月这三个月开放申请，以保护当地的生态系统及渔业。请参阅自由时报 (2021)。 (c) 鼓励提供线报：为加强执法，台湾当局自2012年起提供法定奖金，鼓励公众举报未经许可的放生活动。奖金分为定额或按违法者所判处罚款额的指定比例计算，视乎定罪时所依据的法例而定。2016年6月，当局把奖金上限调高150%至75,000元新台币(20,550港元)；25注释符号代表台湾法规资料库(2016)。 及 (d) 透过教育及合作推动具可持续性的放生活动：除了规管及执法外，台湾当局与动物救援中心及宗教团体积极合作，推动把伤愈的野生动物放归合适的栖息地。此外，当局亦鼓励市民申请在选定地方，放生指定原生海洋物种(大部分为受入侵物种威胁的动物)，以达致保育目的。26注释符号代表根据2011年制定的《水产动物增殖放流限制及应遵行事项》，约27个原生海洋物种获准在经许可的情况下放流。请参阅渔业署(2020)及台湾农业委员会特有生物研究保育中心(2019)。 再者，自2013年以来，当局与宗教团体在台湾部分幅员广阔的自然生态环境內，设立了4所护生教育中心，收容不适宜放生的遗弃动物。27注释符号代表林务局(2020)。 - 政策成效：多管齐下的方式，似乎有助台湾发展永续放生动物活动。2011-2019年期间，当局批准逾1 700宗放生海洋生物申请，涉及超过1亿条当地原生海鱼。据报，超过一半的海鱼在放生后可长时间存活。主要宗教团体亦参与更多野放伤愈或获救动物的活动，而动物救援中心亦从中获得更多捐款。因此，自2011年以来，共有3 600只获救动物在数百项宗教活动中被放归野外。28注释符号代表关键评论(2016)、中国时报(2018)及农传媒(2020)。
尽管如此，就小型的个人放生活动，台湾仍存在执法问题。举例而言，2019-2021年期间，台北只有两宗未经许可放生动物的定罪个案，数字被认为偏低。29注释符号代表顏圣纮(2017)及中央通讯社(2021)。 据报，台湾当局正准备修订《野生动物保育法》和加强相关罚则，以期理顺不同法例针对未经许可放生动物的条文。当局曾于2016年试图修订有关法例，但当时因宗教团体提出反对等原因而失败告终。30注释符号代表例如，此立法建议的其中一个主要目的，是将《野生动物保育法》就未经许可放生动物的普通及严重罪行罚款划一定为50万-250万元新台币(13.7万-68.5万港元)。请参阅环境资讯中心(2021)。
立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
梁志杰
2021年9月14日
附注：
参考资料：
| 香港
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| 7. | GovHK. (2017c) LCQ12: Animal Welfare. 22 November.
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| 其他
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