ISE28/20-21

• 有鉴不少本港市民均冀盼商业活动和日常生活皆能早日回复正常，社会不住出现要求当局恢复跨境出行的诉求，当中包括减少对已接种新冠肺炎疫苗旅客的旅游限制(如豁免强制隔离的安排)。^{1注释符号代表GovHK (2021d及2021e)。} 从经济层面而言，自由往来的人流对全球商业中心及地区旅游枢纽十分重要。从民生角度而言，居民回港后须接受强制隔离的要求，亦令许多身处本地/外地的居民感到沮丧和受困。
• 总体而言，对于已接种疫苗的旅客，社会倾向放宽其旅游限制，主要由于他们的感染风险较低；而即使他们受感染，需要接受深切治疗的情况亦较少。^{2注释符号代表Centers for Disease Control and Prevention (2021)。} 目前，所有入境香港的旅客必须接受一系列的新冠肺炎检测，以确保他们沒有带有病毒。但社会亦出现建议，认为设立电子疫苗接种纪录(又称为供跨境用途的"疫苗护照")，可进一步便利本地居民和入境访客往返香港。立法会议员在2021年首9个月內，曾最少7度讨论让已接种疫苗的旅客自由往来的议题。^{3注释符号代表议员曾在2021年1月至9月期间就此议题提出最少5项立法会质询，并在其他场合就此进行讨论。}
• 综观全球，部分先进地方(特别是疫苗接种率较高的地方)正逐步开放边境，让完成接种疫苗的旅客可减少甚或豁免强制隔离检疫的要求。以欧洲联盟("欧盟")、新加坡和英国等地为例，它们一方面为其居民及/或入境访客设立电子疫苗接种纪录，另一方面与其他地方商讨订立互认相关纪录的机制。本期《资讯述要》首先简述疫情下国际间最新的跨境人流防疫策略及香港的相关关注事项，继而介绍上述3地电子疫苗接种纪录的主要特点。

全球跨境人流政策的最新发展

• 疫苗对变异病毒株的保护效力转弱：当新冠疫苗于2021年年初面世后，坊间普遍认为提高疫苗接种率，将有助保护本地民众免受感染，而已接种疫苗的旅客亦可一如既往般跨境自由出行。然而，随着传染力更高的变异病毒株(如Delta)肆虐全球，这种乐观想法顿成泡影。^{4注释符号代表Global Initiative on Sharing Avian Influenza Data (2021)。} 事实上，已完成接种疫苗的人士仍然可能受Delta变异病毒株感染，惟导致严重病症或死亡情况的机会将较微。
  
  以复必泰疫苗为例，在接种两剂疫苗后的14天，其应对Delta变异病毒株的效力高达92%，但在90天后其效力逐渐下降至仅78%。^{5注释符号代表Nature (2021)。} 以色列可作为另一参考例子：尽管当地已有78%成年人口在9月初完成接种两剂疫苗，但在9月首周，其每日新增确诊个案数目占当地人口的比率仍然急升至0.02%(据报属当时全球最高的数字)。^{6注释符号代表The Times of Israel (2021)。} 由此可见，虽然早前普遍认为当接种率达致70%的关键水平便可产生群体免疫，但是这想法大抵已变成"空中楼阁"。^{7注释符号代表The Guardian (2021)。}
• 严格旅游限制的"清零策略"：世界各地的跨境出行策略现时可简单归纳为"从严"或"从宽"的两大阵营，介乎两个极端中间的地方采取程度不同的旅游限制。內地和新西兰等地倾向谨慎行事，并制订相对严格的旅游限制措施，主要考虑到单一输入个案，足以引发大规模的社区爆发(香港过去一年曾出现的四波疫情，可为例证)。虽然上述对策以公共安全作为首要考量，但封锁边境同时亦带来重大经济损失。截至2021年7月初，据报全球约有29%的地方属于上述从严阵营。^{8注释符号代表World Tourism Organization (2021)。}
• 较宽松的"与病毒共存策略"：从2021年7月起，部分先进地方考虑到其高企的民众疫苗接种率，跨境人流政策开始转向宽松，并相继逐步开放边境。该等地方(如英国和新加坡)采取较为宽松及风险为本的跨境出行政策，并假设其广泛接种疫苗的情况能大幅减低出现大规模社区爆发的风险。^{9注释符号代表Government of Singapore (2021)。}
  
  以英国为例，当地已接种两剂疫苗的人口在2021年7月30日达到70%后，政府随即容许已完成接种疫苗的美国及欧洲访客于入境时可免除隔离安排。^{10注释符号代表GOV.UK (2021b)。} 虽然Delta变异病毒株导致每周感染个案数目由8月初的185 700宗回升至9月初的256 100宗，但入院率及死亡率均维持在极低水平，对当地医疗系统造成甚微的压力。^{11注释符号代表World Health Organization (2021)。} 英国政府因而宣布将于10月4日进一步放寛旅游限制，容许来自177个地方的旅客，在已完成接种疫苗后入境英国时均可免除隔离；但来自54个于红色名单上高风险地方的已接种疫苗旅客，则仍须接受隔离。^{12注释符号代表GOV.UK (2021a)。}
• 减免隔离安排的普遍前提条件：不论是属于"清零"或"与病毒共存"的阵营，很多地方于重启跨境旅游时，似乎都会采取数项相近的前提条件。首先，旅客通常需要接受一系列的新冠病毒检测，证明他们在抵埗前后均无受到感染。第二，旅客出发地的感染个案数字应与目的地大致相若，甚或更低。第三，旅客如在抵埗后能提供接种疫苗证明，通常可获豁免遵从若干检疫限制。此举可为旅客提供更大出行自由的同时，亦能适当地平衡了目的地医疗系统的可能风险。第四，出发地和目的地的疫苗接种纪录应尽可能易于核实。为此，各地政府须通力合作，达成双边甚至多边协议，正如香港政府于2021年8月底与菲律宾及印尼政府，就外籍家庭佣工的认可疫苗接种纪录达成协议。^{13注释符号代表GovHK (2021a)。}

近期有关放宽本港旅游限制的讨论

• 本地疫苗接种进度缓慢：本港疫情最近大致受控，在2021年5月至9月中期间只录得4宗本地感染个案。^{14注释符号代表Centre for Health Protection (2021)。} 然而，市民接种疫苗的进度却乏善可陈。截至9月中，已接种第一剂疫苗的市民只有440万人(相当于本地人口的65%)。^{15注释符号代表已完成接种疫苗的人口(即已接种两剂疫苗)则更少，只有390万或占人口的58%。请参阅GovHK (2021c)。} 本地医疗专家最近指出，估算疫苗接种率须提高至97%-143%，方能对Delta变异病毒株实现群体免疫，因此政府在防疫工作仍保持高度警惕。^{16注释符号代表龙振邦等(2021)。}
• 实施严格旅游限制：基于上述情况，政府在尝试维持本地清零的目标下，推出"疫苗气泡"。简而言之，未曾接种疫苗的旅客抵港后须接受最多21天的强制隔离，据报为全球其中一个最严格的规定。^{17注释符号代表截至2021年9月中，政府将25个地方列为高风险地区(如巴西、印度、英国和美国)，另有1个地方列为低风险地区(即新西兰)。其他未有指明的地方则为中风险地区。请参阅GovHK (2021b)。} 不过，针对来自若干低风险地方已接种疫苗的旅客(如內地和新西兰)，相关强制隔离规定则大幅减至7天。
• 核实疫苗接种纪录：目前，政府同时接受入境旅客出示纸本或电子疫苗接种纪录以作证明，惟该等纪录须由认可机构发出，并载有：(a)与旅行证件上所示相同的旅客姓名；及(b)接种疫苗的日期和类型。^{18注释符号代表GovHK (2021b)。} 至于已接种疫苗的本港居民，可将电子纪录上载至"安心出行"流动应用程式，并在本地相关处所享有较宽松的社交距离限制。然而，相关疫苗接种纪录的电子核实机制，似乎仍未应用于跨境出行上。
  
  数月前，政府曾表示研究把本港疫苗接种纪录转換至广东或澳门相应健康码的建议。^{19注释符号代表GovHK (2021d)。} 但政府鲜有提及工作进展，这或与当中涉及技术挑战及需要更多时间进行双边磋商有关。
• 关注事项：目前，航空公司职员及本地执法人员主要依赖个人判断及人手核实方式，确认旅客所持纸本或电子疫苗接种纪录的真伪。该等人手查核较为耗时，尤其当旅客众多的情况下问题更甚。此外，人手核实的准确性亦存疑虑。为了早日恢复跨境出行人流，论者建议当局应与其他地方的主管机关合作，建立电子疫苗接种纪录的互认机制。^{20注释符号代表GovHK (2021d及2021e)。}

核实旅客疫苗接种纪录的近期全球措施

• 目前，全球约有120个地方已推出疫苗护照，方便旅客跨境出行，惟实施细节各有不同。^{21注释符号代表MoveHub (2021)。} 虽然不少地方为旅客办理过关手续时仍以人手查核相关纪录，但部分地方(例如欧盟、新加坡和英国)却已推出电子疫苗接种纪录机制，藉以简化核实过程。下文将逐一概述上述地方的核实机制特点，并总结于列表(图1)。
  
  图1 ── 选定地方的电子疫苗接种纪录

  

  注：

  (1)

  仅适用于持有国民保健服务"新冠通行证"的入境英国居民。

  
  
• 2020年11月，欧盟27个成员国就设立通用疫苗接种纪录的核实系统，展开磋商。欧盟委员会其后在2021年1月就成员国疫苗纪录的互通性颁布指引，并随即在3月提出相关系统的法律框架。同年6月法律生效后，欧盟委员会于7月正式推出新冠数码通行证(下称"数码通行证")，尽管6月底时区內的疫苗接种率仅为43%。^{22注释符号代表European Centre for Disease Prevention and Control (2021)。}
• 在数码通行证计划下，已完成接种新冠疫苗的欧盟居民，可在27个成员国之间不受限制地自由出行。此外，另有16个非欧盟地方亦已建立类似的电子核实系统，并藉与欧盟双边磋商后加入数码通行证计划。因此，数码通行证作为电子疫苗护照的计划，在2021年9月中已涵盖欧洲共43个地方。^{23注释符号代表这16个欧洲地方包括阿尔巴尼亚、安道尔、法罗群岛、冰岛、以色列、列支敦士登、摩纳哥、摩洛哥、北马其顿、挪威、巴拿马、圣马利诺、瑞士、土耳其、乌克兰和梵蒂冈城国。请参阅European Commission (2021a)。}
• 核实机制方面，该计划下的专设闸道可连接43个参与地方的资料库，供扫描数码通行证二维码和验证数码签署之用。整个核实过程离线进行，无人可通过闸道取览个人疫苗接种纪录，达致妥善保障私隐。^{24注释符号代表现时，其他地方入境访客的疫苗接种纪录以人手查核。} 当地所签发的数码通行证数目，在7月底已达2.7亿张，相当于欧盟人口的六成，反映数码通行证计划广受欢迎。^{25注释符号代表European Commission (2021b)。} 虽然数码通行证被誉为"成功典范"，但该计划能够成功推行，很大程度有赖于欧盟的独有制度，让其执行机构(即欧盟委员会)享有高度的行政和实施权力，并解决许多棘手的成员国双边问题。^{26注释符号代表International Air Transport Association (2021)。}
• 新加坡于2021年8月中疫苗接种率升至77%，并宣布采取"与病毒共存"的策略。^{27注释符号代表Singapore COVID-19 Vaccination Info (2021)。} 在跨境出行策略上，新加坡政府主要为入境旅客(包括居民及访客)提供更大弹性，视乎其出发地的风险而定；但出境则沒有相关措施。举例而言，源自"第一类名单"上四个极低风险地方(即內地、香港、澳门和台湾)的外地访客，即使他们尚未接种疫苗，仍可获全面豁免隔离要求。另一方面，源自"第四类名单"上最高风险地方的外地访客，即使他们已接种疫苗，仍须接受14天的隔离。^{28注释符号代表Ministry of Health (2021)。}
• 核实机制方面，新加坡自2021年9月起推出疫苗接种者旅游走廊计划(下称"旅游走廊")，适用于已接种疫苗的访客和从外地返国的新加坡居民。^{29注释符号代表新加坡政府接受世界卫生组织紧急使用清单上所有8种疫苗。请参阅Immigration and Checkpoints Authority (2021)。} 简而言之，来自"第二类名单"上两个低风险地方(即汶莱和德国)已完成接种疫苗的外地访客，可在入境新加坡前先上传疫苗接种纪录二维码，以申请疫苗接种者旅游通行证(下称"旅游通行证")，提前核实。凡持有"旅游通行证"的访客，抵达新加坡后的检测结果如呈阴性，可获豁免7天的隔离安排。至于从该两个地方返国的新加坡居民，由于他们已有新加坡的疫苗接种纪录，因此无须提前申请上述"旅游通行证"。"旅游走廊"推出至今不足一个月，现在评估其成效，实属言之过早。但新加坡政府能否与更多海外地方达成"旅游通行证"安排，值得后续关注。^{30注释符号代表联合早报(2021)。}
• 当英国的全国疫苗接种率在2021年7月30日升至70%时，当地政府随即决定放宽旅游相关安排。早前于2021年5月，英国国民保健服务已推出新冠病毒病通行证(下称"新冠通行证")，目的是让英国居民在出入境时，协助查核其疫苗接种状况。^{31注释符号代表National Health Service (2021b)。} 已接种疫苗的居民，可向国民保健服务申请电子新冠通行证，当中所载的二维条码将记录该人士在英国境內曾接种的疫苗和剂量。该条码的有效期虽然仅得30天，但只要用戶再次登入国民保健服务的流动应用程式，有效期便会自动延长。^{32注释符号代表相比之下，纸本新冠通行证不设有效期。}
• 核实机制方面，持"新冠通行证"的英国居民如从"非红色名单"上177个地方回国，可获豁免隔离安排。^{33注释符号代表GOV.UK (2021a)。} 此外，英国政府亦与全球30多个地方订定双边协议，英国居民前往该等地方，可获完全或部分豁免当地的旅游限制。反映"新冠通行证"的广泛使用，国民保健服务流动应用程式的累计用戶人数，在短短三个月內急增150%，截至2021年7月底已达1 000万，相当于英国人口的15%。^{34注释符号代表National Health Service (2021a)。}
• 海外访客方面，英国政府最近宣布放寛上述177个地方的检疫限制，他们若于指定地方完成接种疫苗，10月4日起可获豁免入境访客的隔离要求。^{35注释符号代表只有在指定地方(如美国、日本及新加坡)接种的疫苗才被认可。请参阅GOV.UK (2021a)。} 但由于他们沒有英国当地的"新冠通行证"，故此其疫苗接种纪录仍会以人手核实。

结语

• 由于疫苗有助显著减低病毒大规模传播的风险，部分先进地方最近相继推出电子疫苗接种纪录。纵使实施细节各有不同，电子核实机制皆有助跨境旅客于风险可控的情况下恢复往来。

立法会秘书处
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资料研究组
林昇阳
2021年9月21日