ISE31/20-21
| 主題： | 衞生事務、青年發展、精神健康 |
- 青年是社會的未來棟樑，個人的精神健康對他們的健全發展至關重要。然而，近半數的精神病患者在14歲開始發病，1註釋符號代表請參閱World Health Organization (2020)。 而大多數個案未能及早發現與治療，對他們成年後的生活產生負面的影響。現時，不少已發展地區均採用分層護理(stepped care)模式，保障青年人的精神健康。該模式按照患者的需要，2註釋符號代表分層護理的宗旨，是在資源有限的情況下，視乎個別病人的需要提供適切和介入程度不同的護理服務。 提供不同程度的識別及介入服務。一般而言，分層護理由佔用最少資源的介入開始，並在評估症狀的嚴重程度後，決定是否需要提升至較高強度的治療及/或專科服務。
- 香港現時的青年精神健康服務提供3個層級的護理，當中包括：
(a) 全面預防、及早察覺及早期介入(第一層)； (b) 針對性的評估和介入服務，以及將個案轉介(第二層)；及 (c) 專科介入服務(第三層)。
然而，有意見指出，由於現時第一層及第二層的護理服務量不足，致使不少青年患者須依賴第三層的專科服務，增加了公營醫療系統中輪候精神評估和治療服務的時間。 - 另一方面，澳洲和英國英格蘭等海外地方近年透過以下舉措，嘗試紓緩專科服務3註釋符號代表澳洲及英格蘭亦採用分層的精神健康護理模式。與香港類似，專科服務位於護理體系最頂層，提供最後防線的服務。具體而言，澳洲採用五層服務模式，包括：自我管理(第一層)；輕度服務(第二層)；中度服務(第三層)；高強度服務(第四層)；及急症及專科社區精神健康服務(第五層)。英格蘭则採用四層服務模式，包括：識別及評估(第一層)；輕度治療(第二層)；中至高強度治療(第三層)；及專科治療(第四層)。 的負擔：
(a) 強化基層精神健康服務，藉以及早識別患者並介入治療； (b) 促進分層護理的服務協調；及 (c) 增加精神健康服務的跨專業人手。 - 本期《資訊述要》首先概述香港青年精神健康服務的發展和現況，繼而探討澳洲和英格蘭為加強青年基層精神健康服務的服務量、協調能力和人手狀況而推行的改革措施。
香港的青年精神健康服務
- 根據相關統計數字，全球10%至20%的青少年出現精神健康問題，4註釋符號代表世界衛生組織對青少年的定義是指10至19歲的年輕人。請參閱World Health Organization (2020)。 而成年人患病率则為10.7%。5註釋符號代表請參閱Our World in Data (2018)。 由於青年人錄得較高的患病率，而延遲治療對他們成年後的生活可造成影響，因此精神健康服務對青年人而言尤為重要。
- 在香港，政府按照分層護理模式保障青年人的精神健康，並透過跨專業團隊為他們提供精神健康服務。分層護理服務可分為預防、識別及介入3大部分，由醫療界、教育界及社會服務界共同協作，提供以下低至高強度的服務：
(a) 第一層涵蓋全面預防、早期介入及促進精神健康的措施，旨在預防青年人可能出現的行為及情緒問題； (b) 第二層是第一層與第三層之間的橋樑，旨在(i)為有需要的青年人提供具系統及針對性的評估和介入服務；以及(ii)針對第一層識別而來的較複雜個案，在基層醫療層面為他們提供治療；及 (c) 第三層為中度至嚴重的精神病個案提供專科介入服務，以危機處理、住院及日間照顧服務為主。
分層護理服務的不足
- 2017年4月，精神健康檢討委員會發表《精神健康檢討報告》6註釋符號代表為確保本港的精神健康政策能夠應付人口變化所帶來的挑戰，當局於2013年5月成立精神健康檢討委員會，由食物及衞生局局長擔任主席，負責檢討現行的精神健康政策，以期為本港精神健康服務制訂未來的發展路向。檢討委員會轄下成立了兒童及青少年精神健康服務專家小組，以便更深入地檢討相關議題。檢討委員會及專家小組的工作成果載述於2017年4月發表的《精神健康檢討報告》。請參閱Food and Health Bureau (2017)。 ("《報告》")，指出本港為青年人提供的分層精神健康服務有不足之處。《報告》指出，由於基層精神護理(即第一層和第二層服務)7註釋符號代表就第一層所提供的全面服務而言，由於缺乏足夠的專業人手，不足以照顧整體市民的需要。與此同時，第二層由於服務協調不足，被視為三個層級中最弱的一環。 服務量不足及銜接不佳，使患者傾向依賴第三層服務，導致未能有效運用資源，增加專科服務的輪候時間。上述情況有違分層護理模式的本意，即透過第一層及第二層較低強度的服務，及早應對青年精神健康問題，藉此減少需轉介至第三層高強度治療的個案。
- 為改善現有服務，《報告》建議強化分層護理模式，因應青年人的精神健康需要提供更適切的介入服務，以避免不合適地把個案提升至需要專科介入的程度。《報告》向政府提出多項建議，當中包括：
(a) 加強基層精神科護理，提供適時及具針對性的介入服務； (b) 設立青年友善平台，以便盡早識別精神病個案，並鼓勵患者主動求助； (c) 改善分層護理模式中不同環節的服務協調和銜接；及 (d) 擴大跨專業團隊在精神健康服務的角色。 - 在《報告》發表後，政府相繼推行數項新措施，並擴大精神健康護理的服務範圍。當局其後於2017年12月成立精神健康諮詢委員會，8註釋符號代表諮詢委員會委員由不同界別具豐富專業知識及經驗的人士出任，當中包括醫療界、社會服務及教育界、患者及照顧者組織代表，以及關注精神健康問題的非業界人士。 負責提供意見及協助制訂政策，以加強本港的精神健康服務，以及跟進及監察《報告》內所載建議的落實情況。
現有及新增的青年精神健康服務
- 全面預防、及早察覺和早期介入：現時，衞生署的學生健康服務中心為中小學生提供每年一度的身體檢查及心理健康評估，以便及早識別潛在的精神病個案。如發現學生受精神問題困擾，可將相關個案轉介醫院管理局("醫管局")、學校、社會福利署("社署")或非政府機構作進一步評估和跟進。
- 在公營醫療系統內，衞生署的兒童體能智力測驗中心亦為懷疑出現成長發展問題的12歲以下兒童提供全面的評估和診斷。中心處理的個案經由不同途徑轉介9註釋符號代表這些渠道包括母嬰健康院、醫管局、私人執業醫生及心理學家。，當中包括兒童專注力不足及過度活躍症等個案，而被診斷為有精神健康需要的兒童可獲轉介至相關的專業人員，以便接受適切的支援。
- 校本評估和介入：教育局一直鼓勵學校從3大層面善用資源，支援學生的精神健康需要，包括"普及性層面的推廣"、"選擇性層面的及早識別"以及"針對性層面的支援"。在選擇性層面，教育局自2017-2018年度起為中小學教師提供"精神健康專業發展課程"，協助他們更有效地識別及支援有精神健康需要的學生。10註釋符號代表該項課程屬於中小學教師培訓課程中的基礎心理學訓練課程，包括為一般教師提供的3天初級培訓及為專責教師提供的5天深造培訓，以提高他們對精神健康的認知，並加強相關的專業知識和能力，以識別及支援有精神健康需要的學生。 而在針對性層面，由2017-2018年度開始，教育局將"學習支援津貼"的對象延伸至患有精神病的學生，讓學校可以運用額外資源，加強照顧這些學生在學習、社交、情緒和行為上的需要。11註釋符號代表教育局在2003-2004年度推出"學習支援津貼"計劃，以加強對有特殊教育需要學生的支援。根據2017年1月發表的2017年施政報告，自2017 2018學年起，為普通的公營中小學提供的學習支援津貼亦將涵蓋有精神病患的學生。
- 此外，食物及衞生局聯同教育局、醫管局及社署於2016-2017年度推出"醫教社同心協作計劃"("醫教社計劃")，以學校為平台，為有精神健康需要的學生提供適切的支援。在醫教社計劃下，參與學校各自成立由精神科護士、專責教師和駐校社工組成的跨專業團隊。團隊定期舉行個案會議，討論個案最新情況，並根據按個人需要制訂的綜合護理方案，為學生提供支援服務。12註釋符號代表該團隊亦與醫管局精神科團隊及相關社會服務單位的社工緊密合作，為有精神健康需要的學生提供校本支援。 截至2020-2021年度，政府已將醫教社計劃擴展至210間公帑資助學校，13註釋符號代表根據食物及衞生局的資料，官立、資助及按位津貼的中小學，以及直接資助計劃下的中小學，均可參加醫教社計劃。 大約僅佔全港公帑資助學校的五分之一。
- 社區為本的介入：與此同時，受社署資助的綜合青少年服務中心，為青少年提供一系列的發展、預防、支援及補救的服務，藉此在社區層面照顧青年人的精神健康需要。自2019-2020年度起，政府亦把精神健康綜合社區中心14註釋符號代表精神健康綜合社區中心提供一站式及地區為本的社區支援，對象包括有精神健康問題的人士和其家人/照顧者，以及當區居民。中心的服務涵蓋及早預防以至危機處理等各個範疇。 的服務對象延展至有精神健康需要的中學生。
- 專科介入：由政府資助的醫管局是本港精神健康專科服務的主要提供者之一，提供住院及門診服務。近年，醫管局青少年精神健康服務的需求不斷增加，部分原因是大眾對精神健康問題認識更多，並更善於察覺這類問題。在2019-2020年度，醫管局兒童及青少年精神科專科門診的求診人次為40 300，數字在10年間攀升162%。在這些年輕精神病患者中，專注力不足/過度活躍症是最常見的問題(比率為43%)，其次為自閉症譜系障礙(35%)、行為及情緒障礙(7%)，以及抑鬱症及精神分裂症等其他精神問題(15%)。
關注事項
- 縱使政府近年相繼推出新措施及強化現有服務，但精神健康的服務量仍追不上需求的增加，部分原因是醫護人手有限，15註釋符號代表截至2020年12月底，醫管局精神科醫生及精神科護士人數與2013 2014年度相比，分別輕微上升14%和20%。據醫管局表示，該局已在過去幾年間加強隸屬兒童及青少年精神科的跨專業團隊人手。 以及對專科服務似乎出現過度依賴。
- 事實上，分層護理的不同環節均出現應付能力不足的問題。舉例而言，在2018年至2020年間，衞生署的兒童體能智力測驗中心只有49%至65%的新症能夠在6個月內完成發展/行為評估，低於政府所定的70%目標。16註釋符號代表政府原定的目標為90%，但在2020年被下調至70%(請參閱相關年度的政府開支預算)。鑒於轉介數字的上升，衞生署正在小西灣建設新的兒童體能智力測驗中心，預計在2024年投入服務。一所臨時中心亦於2018年1月在牛頭角成立，以應付施工期間的服務需求。 而在專科護理層面，個案積壓的情況则更為嚴重。兒童及青少年精神科門診例行個案預約新症17註釋符號代表在2019-2020年度，醫管局共接獲11 835宗新症，當中89%被分流為例行個案，11%则被分流為緊急或半緊急個案。 輪候時間的中位數，由2012-2013年度的23個星期升至2019-2020年度的80個星期。對於受精神問題困擾而需適時獲得治療的青年人而言，長時間輪候服務或會令他們的精神狀況轉差。
- 與此同時，有建議認為應建立更方便及"青年友善"的綜合平台，為有需要的青年人提供更廣泛的預防、識別和低強度介入服務(包括心理諮詢及治療)。舉例而言，雖然醫教社計劃和綜合青少年服務中心透過現有平台，分別為學校及社區服務中心，為青少年提供精神健康支援，惟負責的教師及/或社工本身已肩負繁重的職務，包括照顧有特殊教育需要的學生或提供指導/輔導及社交支援。因此，他們未必有足夠的時間、資源或相關專業技能處理青年常見的精神問題，包括情緒病和焦慮症等。同時，鑒於精神健康綜合社區中心的服務對象甚廣，其配套或不足以吸引有需要的青年人主動尋求協助。缺乏適時而有效的低強度介入服務，只會導致更多患者直接尋求專科護理，令用於高強度服務的資源更見緊拙。
澳洲和英格蘭的青年精神健康服務
- 澳洲早在2006年因應當時青年人精神病患病率高企18註釋符號代表根據最早的數據，在2007年，澳洲約有四分之一的16至24歲人口受精神健康問題困擾。請參閱Australian Bureau of Statistics (2008)。 及使用護理服務比率偏低的問題，開展了青年精神健康服務的改革。當中的改革重點包括為青年人提供一個綜合的基層精神健康服務平台，並僱用基層醫療從業員處理較輕微的個案。為落實相關改革措施，政府用於25歲以下人士的精神健康護理服務的經常開支自2006年以來增加了一倍，在2019年達到7.84億澳元(43.8億港元)。19註釋符號代表請參閱Australian Institute of Health and Welfare (2021)。
- 在英國方面，當地政府於2011年發表了一份題為"No Health Without Mental Health"的精神健康策略文件，目的是將精神護理納入英格蘭的主流醫療服務，並確保精神與身體治療獲平等尊重。20註釋符號代表平等尊重(Parity of esteem)泛指在政策上向精神及身體治療予以同等的尊重。此舉有助保障精神問題患者在下列各方面享有平等的機會：獲取有效而安全的治療和護理質素的改善，以及在量度健康指標時獲同等重視對待。 政府為此落實多項特定改革措施，透過跨專業的服務以及協調不同護理層級的介入治療，使青年人更容易獲得精神健康服務。總括而言，相關措施有助將18歲以下兒童及青少年輪候精神病專科服務的平均時間由2012-2013年度的大約11星期縮短至2018-2019年的僅8星期。21註釋符號代表請參閱Education Policy Institute (2020)。
- 簡而言之，澳洲和英格蘭的精神健康改革，側重於提升青年基層精神健康服務的服務量、協調能力和人手狀況。兩地均意識到，基層護理應是為有精神健康需要的人士提供服務的"第一站"(first ports of call)，而有效的早期介入可防止精神問題惡化至需要專科治療的程度。下文將論述澳洲和英格蘭的青年基層精神健康服務的特點。
強化基層精神健康服務
- 近年，澳洲和英格蘭相繼投放不少資源，提升青少年精神病預防、及早識別、和低強度介入的治療服務。如前所述，澳洲是最早為有需要的青年人提供綜合基層精神健康服務的地方之一。早在2006年，聯邦政府成立名為"Headspace中心"的基層護理平台，為12至25歲的青年人提供適切而全面的精神健康支援。由政府資助的Headspace中心提供一站式服務，讓青年人可在中心接受及早識別和介入服務。Headspace中心的工作人員由跨專業團隊組成，成員包括普通科醫生、護士及專職醫療人員，負責提供輔導、心理治療、普通科診症、思覺失調治療等多個範疇的服務。Headspace中心提供的服務，大多數均無需普通科或兒科醫生的轉介。
- 為了鼓勵更多青年人尋求心理支援，Headspace中心亦提供健康諮詢和職業輔導，作為"軟性"的切入點，鼓勵青年人主動求助。中心亦設有網上和遠程醫療服務網絡，讓有精神健康需要的青年人透過電話或視像通話聯絡Headspace的精神科醫生，而不用親身到訪求助。
- 根據相關資料，高達60%的青年人在接受Headspace中心服務後，表示心理壓力得以紓緩和個人心理社交能力有所改善。22註釋符號代表舉例而言，請參閱Rickwood et al. (2015)及Hilferty et al. (2015)。 Headspace模式亦因此被加拿大、丹麥和愛爾蘭等海外地方相繼仿效。在澳洲，聯邦政府在2021-2022年度增撥了2.79億澳元(15億港元)，用以在未來4年內將Headspace服務點的數量由149間增加至164間。
- 除此之外，澳洲當局亦致力促進不同護理服務之間的協調，並在2015年成立基層健康網絡(Primary Health Networks)，以確保病人得到適時和恰當的護理。基層健康網絡由政府資助的獨立機構組成，各機構在其負責的地區與當地醫院和其他服務提供者合作，協調在不同層面所提供的精神健康服務。23註釋符號代表全澳洲現已建有31個"基層健康網絡"。
- 在英格蘭，英國政府致力透過現有的基層醫療體系，整合和擴展精神健康服務。其中一項主要措施是由國民保健署(National Health Service)24註釋符號代表國民保健署是由英國政府資助的醫療保健服務，所有英國居民均可使用而無需支付全部成本費用。 推行的心理治療普及計劃(Improving Access to Psychological Therapies)，旨在為受常見精神問題困擾的人士提供更多以實證為本的心理治療，25註釋符號代表除了精神科藥物治療外，有研究指出，以實證為本的心理治療(包括認知行為療法和人際關係療法)能有效治療各種精神健康問題。在英格蘭，心理治療普及計劃自2008年起為成年焦慮症及抑鬱症患者提供治療。英國政府隨後於2011年宣布將心理治療普及計劃的對象擴展至涵蓋兒童及青少年。請參閱NHS (2019b)。 相關服務由具有基層醫療和社區聯繫的機構(例如醫療中心、學校和志願機構)負責提供。
- 心理治療普及計劃根據分流模式，由經過訓練的心理治療工作人員26註釋符號代表心理治療普及計劃下的心理治療工作人員稱為"心理健康從業員"(Psychological Wellbeing Practitioners)。他們接受訓練，為受一般精神健康問題困擾的人士提供評估及支援，促進他們的自我管理及康復。心理治療普及計劃的相關核心課程由英國心理學會認證。 為輕至中度抑鬱症和焦慮症患者提供較低強度的心理治療，包括引導式自助治療和小組治療。當遇到較複雜的個案，则將患者交由臨床/醫療心理學家等治療師27註釋符號代表這些治療師需要按其特定的治療方法接受訓練，並通過相關專業團體的認證後，方可在心理治療普及計劃下提供治療。 進行較高強度的治療。心理治療普及計劃有助增加前線服務的供應，以應對較輕微而常見的精神問題，並紓緩專科服務的需求。心理治療普及計劃的分流模式和靈活的人手安排取得成效，使0至17歲兒童和青少年接受心理治療的人數在2014年至2020年期間上升116%。28註釋符號代表請參閱NHS Digital (2020b)。
促進分層護理的服務協調
- 適切的護理方案和清晰的轉介途徑，對於受精神問題困擾的青年人而言至為重要，尤其是無法以低強度介入服務治療病情的較嚴重精神病患者，他們較難及時獲得適當的治療。有見及此，澳洲和英格蘭均已調撥額外資源，務求更妥善地整合和協調分層護理模式下的各種服務。
- 在澳洲，上一分節所述的基層健康網絡須遵循全國性指引，其重點包括在基層護理體系內為精神病患者提供分層護理。對於需要額外支援甚或專科護理的病人，上述指引除了闡述初步評估及監察進度的最佳做法外，亦訂明了服務轉介的途徑。此外，基層健康網絡設立網上平台，用作與其他服務提供者交換有關病人護理方案及服務轉介的最新資訊。
- 相比之下，英格蘭则透過學校為本的模式提供額外支援，向有精神健康需要的學生提供早期介入和持續照顧。在2018-2019至2020-2021年度，英國政府撥款約2.15億英磅(22億港元)在英格蘭各地設立精神健康支援小組(Mental Health Support Teams)，29註釋符號代表英國政府對精神健康支援小組的撥款承擔已涵蓋直至2023-2024年度的開支，惟2020-2021年度後的撥款數字僅屬參考性質。請參閱NHS (2019a)。 為學校提供額外支援，促進他們與國民保健署、非政府機構及其他服務提供者的協作。具體而言，精神健康支援小組的工作包括向學校員工提供適時的意見，並與校外的專科服務聯繫，以確保學生(尤其是病情較嚴重的學生)獲得清晰的服務轉介。
- 精神健康支援小組由跨專業人員組成，包括護士、治療師及其他受訓員工。每個小組為10至20所學校提供服務，讓青年人在獲得適切精神健康支援的同時，能夠繼續留校上課。英國政府正按計劃進行，增加精神健康支援小組的數目，由2020年的182隊增加至2023年的400隊，涵蓋英格蘭三分之一的學校。30註釋符號代表請參閱NHS (2021)。
增加精神健康服務的跨專業人員
- 在澳洲，有精神健康需要的青年人須先向普通科醫生求診，並獲他們轉介，方可接受心理學或精神科等專科治療。為減輕專科服務的壓力，澳洲政府自2002年起向普通科精神健康標準協作(General Practice Mental Health Standards Collaboration)撥款，31註釋符號代表普通科精神健康標準協作屬專業團體，負責就普通科醫生所提供的精神健康服務訂立培訓標準及認可準则，團體成員包括普通科、心理學、精神科及來自社區的代表。 建立培訓架構訓練普通科醫生提供基層精神健康服務。在完成相關培訓後，普通科醫生獲頒認可資格向有需要的青年提供更多類型及獲政府資助的精神健康服務，包括初步評估、治療規劃及低強度的心理治療。截至2019年4月，澳洲超過91%的普通科醫生已接受相關培訓並獲得認可。
- 另一方面，英格蘭健康訓練局(Health Education England)32註釋符號代表英格蘭健康訓練局是2012年成立的非政府部門行政機構，負責監督英格蘭醫護系統的人手規劃、教育及培訓。 與國民保健署攜手合作，按照青年人的精神健康需要規劃相關的醫護人手安排。作為規劃醫護人員供應的負責機構，英格蘭健康訓練局透過設立「先聘用、後培訓」的精神健康從業員職位，應付"心理治療普及計劃"及"精神健康支援小組"33註釋符號代表具體而言，精神健康支援小組聘用的人員稱為"教育精神健康從業員"(EducationMental Health Practitioners)。 等社區項目的人手需求，藉此增加精神健康服務的服務量。「先聘用、後培訓」職位接受所有學位畢業生申請，獲聘人士須通過為期一年的培訓，包括在大學接受職業訓練，以及進入國民保健署資助的服務單位實習。截至2019-2020年度，英格蘭健康訓練局已培訓了1 700名新員工，他們具備足夠的專業技能為有輕至中度需要的青年人提供低強度治療和早期介入服務，藉以紓緩專科護理的壓力。
結語
- 青年人由青春期過渡至成年初期的成長過程，難免會遭遇情緒及心理上的困擾。在香港，政府透過分層護理模式為有需要的青年人提供精神健康服務。然而，公營醫療系統專科服務量不足的情況持續惡化。與此同時，由於基層精神健康服務不足且銜接不佳，或令部分本應透過低強度介入治療的患者，因缺乏及時的治療而引致病情惡化。
- 多年來，一些海外地方透過改革其青年基層精神健康服務，紓緩專科護理的負擔。有關措施包括(a)為青年人設立專屬的精神健康中心；(b)優化現有的基層護理平台，以助識別、治療及適時轉介有精神健康需要的個案；(c)鼓勵普通科醫生提供更廣泛的精神健康服務；及(d)為原本並非從事臨床治療的工作人員提供培訓，讓他們在青年精神健康護理方面發揮更大作用。倘若推行得當，上述措施不僅有助紓緩專科護理的需求及輪候時間，亦可以改善服務使用者的心理社交機能，以及讓他們可以更便捷地獲得適當的心理治療。
立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
林俊宇
2021年10月15日
附註：
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