ISE31/20-21
| 主题： | 卫生事务、青年发展、精神健康 |
- 青年是社会的未来栋梁，个人的精神健康对他们的健全发展至关重要。然而，近半数的精神病患者在14岁开始发病，1注释符号代表请参阅World Health Organization (2020)。 而大多数个案未能及早发现与治疗，对他们成年后的生活产生负面的影响。现时，不少已发展地区均采用分层护理(stepped care)模式，保障青年人的精神健康。该模式按照患者的需要，2注释符号代表分层护理的宗旨，是在资源有限的情况下，视乎个别病人的需要提供适切和介入程度不同的护理服务。 提供不同程度的识别及介入服务。一般而言，分层护理由占用最少资源的介入开始，并在评估症状的严重程度后，决定是否需要提升至较高强度的治疗及/或专科服务。
- 香港现时的青年精神健康服务提供3个层级的护理，当中包括：
(a) 全面预防、及早察觉及早期介入(第一层)； (b) 针对性的评估和介入服务，以及将个案转介(第二层)；及 (c) 专科介入服务(第三层)。
然而，有意见指出，由于现时第一层及第二层的护理服务量不足，致使不少青年患者须依赖第三层的专科服务，增加了公营医疗系统中轮候精神评估和治疗服务的时间。 - 另一方面，澳洲和英国英格兰等海外地方近年透过以下举措，尝试纾缓专科服务3注释符号代表澳洲及英格兰亦采用分层的精神健康护理模式。与香港类似，专科服务位于护理体系最顶层，提供最后防线的服务。具体而言，澳洲采用五层服务模式，包括：自我管理(第一层)；轻度服务(第二层)；中度服务(第三层)；高强度服务(第四层)；及急症及专科社区精神健康服务(第五层)。英格兰则采用四层服务模式，包括：识别及评估(第一层)；轻度治疗(第二层)；中至高强度治疗(第三层)；及专科治疗(第四层)。 的负担：
(a) 强化基层精神健康服务，藉以及早识别患者并介入治疗； (b) 促进分层护理的服务协调；及 (c) 增加精神健康服务的跨专业人手。 - 本期《资讯述要》首先概述香港青年精神健康服务的发展和现况，继而探讨澳洲和英格兰为加强青年基层精神健康服务的服务量、协调能力和人手状况而推行的改革措施。
香港的青年精神健康服务
- 根据相关统计数字，全球10%至20%的青少年出现精神健康问题，4注释符号代表世界卫生组织对青少年的定义是指10至19岁的年轻人。请参阅World Health Organization (2020)。 而成年人患病率则为10.7%。5注释符号代表请参阅Our World in Data (2018)。 由于青年人录得较高的患病率，而延迟治疗对他们成年后的生活可造成影响，因此精神健康服务对青年人而言尤为重要。
- 在香港，政府按照分层护理模式保障青年人的精神健康，并透过跨专业团队为他们提供精神健康服务。分层护理服务可分为预防、识别及介入3大部分，由医疗界、教育界及社会服务界共同协作，提供以下低至高强度的服务：
(a) 第一层涵盖全面预防、早期介入及促进精神健康的措施，旨在预防青年人可能出现的行为及情绪问题； (b) 第二层是第一层与第三层之间的桥梁，旨在(i)为有需要的青年人提供具系统及针对性的评估和介入服务；以及(ii)针对第一层识别而来的较复杂个案，在基层医疗层面为他们提供治疗；及 (c) 第三层为中度至严重的精神病个案提供专科介入服务，以危机处理、住院及日间照顾服务为主。
分层护理服务的不足
- 2017年4月，精神健康检讨委员会发表《精神健康检讨报告》6注释符号代表为确保本港的精神健康政策能够应付人口变化所带来的挑战，当局于2013年5月成立精神健康检讨委员会，由食物及卫生局局长担任主席，负责检讨现行的精神健康政策，以期为本港精神健康服务制订未来的发展路向。检讨委员会辖下成立了儿童及青少年精神健康服务专家小组，以便更深入地检讨相关议题。检讨委员会及专家小组的工作成果载述于2017年4月发表的《精神健康检讨报告》。请参阅Food and Health Bureau (2017)。 ("《报告》")，指出本港为青年人提供的分层精神健康服务有不足之处。《报告》指出，由于基层精神护理(即第一层和第二层服务)7注释符号代表就第一层所提供的全面服务而言，由于缺乏足够的专业人手，不足以照顾整体市民的需要。与此同时，第二层由于服务协调不足，被视为三个层级中最弱的一环。 服务量不足及衔接不佳，使患者倾向依赖第三层服务，导致未能有效运用资源，增加专科服务的轮候时间。上述情况有违分层护理模式的本意，即透过第一层及第二层较低强度的服务，及早应对青年精神健康问题，藉此减少需转介至第三层高强度治疗的个案。
- 为改善现有服务，《报告》建议强化分层护理模式，因应青年人的精神健康需要提供更适切的介入服务，以避免不合适地把个案提升至需要专科介入的程度。《报告》向政府提出多项建议，当中包括：
(a) 加强基层精神科护理，提供适时及具针对性的介入服务； (b) 设立青年友善平台，以便尽早识别精神病个案，并鼓励患者主动求助； (c) 改善分层护理模式中不同环节的服务协调和衔接；及 (d) 扩大跨专业团队在精神健康服务的角色。 - 在《报告》发表后，政府相继推行数项新措施，并扩大精神健康护理的服务范围。当局其后于2017年12月成立精神健康咨询委员会，8注释符号代表咨询委员会委员由不同界别具丰富专业知识及经验的人士出任，当中包括医疗界、社会服务及教育界、患者及照顾者组织代表，以及关注精神健康问题的非业界人士。 负责提供意见及协助制订政策，以加强本港的精神健康服务，以及跟进及监察《报告》內所载建议的落实情况。
现有及新增的青年精神健康服务
- 全面预防、及早察觉和早期介入：现时，卫生署的学生健康服务中心为中小学生提供每年一度的身体检查及心理健康评估，以便及早识别潜在的精神病个案。如发现学生受精神问题困扰，可将相关个案转介医院管理局("医管局")、学校、社会福利署("社署")或非政府机构作进一步评估和跟进。
- 在公营医疗系统內，卫生署的儿童体能智力测验中心亦为怀疑出现成长发展问题的12岁以下儿童提供全面的评估和诊断。中心处理的个案经由不同途径转介9注释符号代表这些渠道包括母婴健康院、医管局、私人执业医生及心理学家。，当中包括儿童专注力不足及过度活跃症等个案，而被诊断为有精神健康需要的儿童可获转介至相关的专业人员，以便接受适切的支援。
- 校本评估和介入：教育局一直鼓励学校从3大层面善用资源，支援学生的精神健康需要，包括"普及性层面的推广"、"选择性层面的及早识别"以及"针对性层面的支援"。在选择性层面，教育局自2017-2018年度起为中小学教师提供"精神健康专业发展课程"，协助他们更有效地识别及支援有精神健康需要的学生。10注释符号代表该项课程属于中小学教师培训课程中的基础心理学训练课程，包括为一般教师提供的3天初级培训及为专责教师提供的5天深造培训，以提高他们对精神健康的认知，并加强相关的专业知识和能力，以识别及支援有精神健康需要的学生。 而在针对性层面，由2017-2018年度开始，教育局将"学习支援津贴"的对象延伸至患有精神病的学生，让学校可以运用额外资源，加强照顾这些学生在学习、社交、情绪和行为上的需要。11注释符号代表教育局在2003-2004年度推出"学习支援津贴"计划，以加强对有特殊教育需要学生的支援。根据2017年1月发表的2017年施政报告，自2017 2018学年起，为普通的公营中小学提供的学习支援津贴亦将涵盖有精神病患的学生。
- 此外，食物及卫生局联同教育局、医管局及社署于2016-2017年度推出"医教社同心协作计划"("医教社计划")，以学校为平台，为有精神健康需要的学生提供适切的支援。在医教社计划下，参与学校各自成立由精神科护士、专责教师和驻校社工组成的跨专业团队。团队定期举行个案会议，讨论个案最新情况，并根据按个人需要制订的综合护理方案，为学生提供支援服务。12注释符号代表该团队亦与医管局精神科团队及相关社会服务单位的社工紧密合作，为有精神健康需要的学生提供校本支援。 截至2020-2021年度，政府已将医教社计划扩展至210间公帑资助学校，13注释符号代表根据食物及卫生局的资料，官立、资助及按位津贴的中小学，以及直接资助计划下的中小学，均可参加医教社计划。 大约仅占全港公帑资助学校的五分之一。
- 社区为本的介入：与此同时，受社署资助的综合青少年服务中心，为青少年提供一系列的发展、预防、支援及补救的服务，藉此在社区层面照顾青年人的精神健康需要。自2019-2020年度起，政府亦把精神健康综合社区中心14注释符号代表精神健康综合社区中心提供一站式及地区为本的社区支援，对象包括有精神健康问题的人士和其家人/照顾者，以及当区居民。中心的服务涵盖及早预防以至危机处理等各个范畴。 的服务对象延展至有精神健康需要的中学生。
- 专科介入：由政府资助的医管局是本港精神健康专科服务的主要提供者之一，提供住院及门诊服务。近年，医管局青少年精神健康服务的需求不断增加，部分原因是大众对精神健康问题认识更多，并更善于察觉这类问题。在2019-2020年度，医管局儿童及青少年精神科专科门诊的求诊人次为40 300，数字在10年间攀升162%。在这些年轻精神病患者中，专注力不足/过度活跃症是最常见的问题(比率为43%)，其次为自闭症谱系障碍(35%)、行为及情绪障碍(7%)，以及抑郁症及精神分裂症等其他精神问题(15%)。
关注事项
- 纵使政府近年相继推出新措施及强化现有服务，但精神健康的服务量仍追不上需求的增加，部分原因是医护人手有限，15注释符号代表截至2020年12月底，医管局精神科医生及精神科护士人数与2013 2014年度相比，分别轻微上升14%和20%。据医管局表示，该局已在过去几年间加强隶属儿童及青少年精神科的跨专业团队人手。 以及对专科服务似乎出现过度依赖。
- 事实上，分层护理的不同环节均出现应付能力不足的问题。举例而言，在2018年至2020年间，卫生署的儿童体能智力测验中心只有49%至65%的新症能够在6个月內完成发展/行为评估，低于政府所定的70%目标。16注释符号代表政府原定的目标为90%，但在2020年被下调至70%(请参阅相关年度的政府开支预算)。鉴于转介数字的上升，卫生署正在小西湾建设新的儿童体能智力测验中心，预计在2024年投入服务。一所临时中心亦于2018年1月在牛头角成立，以应付施工期间的服务需求。 而在专科护理层面，个案积压的情况则更为严重。儿童及青少年精神科门诊例行个案预约新症17注释符号代表在2019-2020年度，医管局共接获11 835宗新症，当中89%被分流为例行个案，11%则被分流为紧急或半紧急个案。 轮候时间的中位数，由2012-2013年度的23个星期升至2019-2020年度的80个星期。对于受精神问题困扰而需适时获得治疗的青年人而言，长时间轮候服务或会令他们的精神状况转差。
- 与此同时，有建议认为应建立更方便及"青年友善"的综合平台，为有需要的青年人提供更广泛的预防、识别和低强度介入服务(包括心理咨询及治疗)。举例而言，虽然医教社计划和综合青少年服务中心透过现有平台，分别为学校及社区服务中心，为青少年提供精神健康支援，惟负责的教师及/或社工本身已肩负繁重的职务，包括照顾有特殊教育需要的学生或提供指导/辅导及社交支援。因此，他们未必有足够的时间、资源或相关专业技能处理青年常见的精神问题，包括情绪病和焦虑症等。同时，鉴于精神健康综合社区中心的服务对象甚广，其配套或不足以吸引有需要的青年人主动寻求协助。缺乏适时而有效的低强度介入服务，只会导致更多患者直接寻求专科护理，令用于高强度服务的资源更见紧拙。
澳洲和英格兰的青年精神健康服务
- 澳洲早在2006年因应当时青年人精神病患病率高企18注释符号代表根据最早的数据，在2007年，澳洲约有四分之一的16至24岁人口受精神健康问题困扰。请参阅Australian Bureau of Statistics (2008)。 及使用护理服务比率偏低的问题，开展了青年精神健康服务的改革。当中的改革重点包括为青年人提供一个综合的基层精神健康服务平台，并雇用基层医疗从业员处理较轻微的个案。为落实相关改革措施，政府用于25岁以下人士的精神健康护理服务的经常开支自2006年以来增加了一倍，在2019年达到7.84亿澳元(43.8亿港元)。19注释符号代表请参阅Australian Institute of Health and Welfare (2021)。
- 在英国方面，当地政府于2011年发表了一份题为"No Health Without Mental Health"的精神健康策略文件，目的是将精神护理纳入英格兰的主流医疗服务，并确保精神与身体治疗获平等尊重。20注释符号代表平等尊重(Parity of esteem)泛指在政策上向精神及身体治疗予以同等的尊重。此举有助保障精神问题患者在下列各方面享有平等的机会：获取有效而安全的治疗和护理质素的改善，以及在量度健康指标时获同等重视对待。 政府为此落实多项特定改革措施，透过跨专业的服务以及协调不同护理层级的介入治疗，使青年人更容易获得精神健康服务。总括而言，相关措施有助将18岁以下儿童及青少年轮候精神病专科服务的平均时间由2012-2013年度的大约11星期缩短至2018-2019年的仅8星期。21注释符号代表请参阅Education Policy Institute (2020)。
- 简而言之，澳洲和英格兰的精神健康改革，侧重于提升青年基层精神健康服务的服务量、协调能力和人手状况。两地均意识到，基层护理应是为有精神健康需要的人士提供服务的"第一站"(first ports of call)，而有效的早期介入可防止精神问题恶化至需要专科治疗的程度。下文将论述澳洲和英格兰的青年基层精神健康服务的特点。
强化基层精神健康服务
- 近年，澳洲和英格兰相继投放不少资源，提升青少年精神病预防、及早识别、和低强度介入的治疗服务。如前所述，澳洲是最早为有需要的青年人提供综合基层精神健康服务的地方之一。早在2006年，联邦政府成立名为"Headspace中心"的基层护理平台，为12至25岁的青年人提供适切而全面的精神健康支援。由政府资助的Headspace中心提供一站式服务，让青年人可在中心接受及早识别和介入服务。Headspace中心的工作人员由跨专业团队组成，成员包括普通科医生、护士及专职医疗人员，负责提供辅导、心理治疗、普通科诊症、思觉失调治疗等多个范畴的服务。Headspace中心提供的服务，大多数均无需普通科或儿科医生的转介。
- 为了鼓励更多青年人寻求心理支援，Headspace中心亦提供健康咨询和职业辅导，作为"软性"的切入点，鼓励青年人主动求助。中心亦设有网上和远程医疗服务网络，让有精神健康需要的青年人透过电话或视像通话联络Headspace的精神科医生，而不用亲身到访求助。
- 根据相关资料，高达60%的青年人在接受Headspace中心服务后，表示心理压力得以纾缓和个人心理社交能力有所改善。22注释符号代表举例而言，请参阅Rickwood et al. (2015)及Hilferty et al. (2015)。 Headspace模式亦因此被加拿大、丹麦和爱尔兰等海外地方相继仿效。在澳洲，联邦政府在2021-2022年度增拨了2.79亿澳元(15亿港元)，用以在未来4年內将Headspace服务点的数量由149间增加至164间。
- 除此之外，澳洲当局亦致力促进不同护理服务之间的协调，并在2015年成立基层健康网络(Primary Health Networks)，以确保病人得到适时和恰当的护理。基层健康网络由政府资助的独立机构组成，各机构在其负责的地区与当地医院和其他服务提供者合作，协调在不同层面所提供的精神健康服务。23注释符号代表全澳洲现已建有31个"基层健康网络"。
- 在英格兰，英国政府致力透过现有的基层医疗体系，整合和扩展精神健康服务。其中一项主要措施是由国民保健署(National Health Service)24注释符号代表国民保健署是由英国政府资助的医疗保健服务，所有英国居民均可使用而无需支付全部成本费用。 推行的心理治疗普及计划(Improving Access to Psychological Therapies)，旨在为受常见精神问题困扰的人士提供更多以实证为本的心理治疗，25注释符号代表除了精神科药物治疗外，有研究指出，以实证为本的心理治疗(包括认知行为疗法和人际关系疗法)能有效治疗各种精神健康问题。在英格兰，心理治疗普及计划自2008年起为成年焦虑症及抑郁症患者提供治疗。英国政府随后于2011年宣布将心理治疗普及计划的对象扩展至涵盖儿童及青少年。请参阅NHS (2019b)。 相关服务由具有基层医疗和社区联系的机构(例如医疗中心、学校和志愿机构)负责提供。
- 心理治疗普及计划根据分流模式，由经过训练的心理治疗工作人员26注释符号代表心理治疗普及计划下的心理治疗工作人员称为"心理健康从业员"(Psychological Wellbeing Practitioners)。他们接受训练，为受一般精神健康问题困扰的人士提供评估及支援，促进他们的自我管理及康复。心理治疗普及计划的相关核心课程由英国心理学会认证。 为轻至中度抑郁症和焦虑症患者提供较低强度的心理治疗，包括引导式自助治疗和小组治疗。当遇到较复杂的个案，则将患者交由临床/医疗心理学家等治疗师27注释符号代表这些治疗师需要按其特定的治疗方法接受训练，并通过相关专业团体的认证后，方可在心理治疗普及计划下提供治疗。 进行较高强度的治疗。心理治疗普及计划有助增加前线服务的供应，以应对较轻微而常见的精神问题，并纾缓专科服务的需求。心理治疗普及计划的分流模式和灵活的人手安排取得成效，使0至17岁儿童和青少年接受心理治疗的人数在2014年至2020年期间上升116%。28注释符号代表请参阅NHS Digital (2020b)。
促进分层护理的服务协调
- 适切的护理方案和清晰的转介途径，对于受精神问题困扰的青年人而言至为重要，尤其是无法以低强度介入服务治疗病情的较严重精神病患者，他们较难及时获得适当的治疗。有见及此，澳洲和英格兰均已调拨额外资源，务求更妥善地整合和协调分层护理模式下的各种服务。
- 在澳洲，上一分节所述的基层健康网络须遵循全国性指引，其重点包括在基层护理体系內为精神病患者提供分层护理。对于需要额外支援甚或专科护理的病人，上述指引除了阐述初步评估及监察进度的最佳做法外，亦订明了服务转介的途径。此外，基层健康网络设立网上平台，用作与其他服务提供者交換有关病人护理方案及服务转介的最新资讯。
- 相比之下，英格兰则透过学校为本的模式提供额外支援，向有精神健康需要的学生提供早期介入和持续照顾。在2018-2019至2020-2021年度，英国政府拨款约2.15亿英磅(22亿港元)在英格兰各地设立精神健康支援小组(Mental Health Support Teams)，29注释符号代表英国政府对精神健康支援小组的拨款承担已涵盖直至2023-2024年度的开支，惟2020-2021年度后的拨款数字仅属参考性质。请参阅NHS (2019a)。 为学校提供额外支援，促进他们与国民保健署、非政府机构及其他服务提供者的协作。具体而言，精神健康支援小组的工作包括向学校员工提供适时的意见，并与校外的专科服务联系，以确保学生(尤其是病情较严重的学生)获得清晰的服务转介。
- 精神健康支援小组由跨专业人员组成，包括护士、治疗师及其他受训员工。每个小组为10至20所学校提供服务，让青年人在获得适切精神健康支援的同时，能够继续留校上课。英国政府正按计划进行，增加精神健康支援小组的数目，由2020年的182队增加至2023年的400队，涵盖英格兰三分之一的学校。30注释符号代表请参阅NHS (2021)。
增加精神健康服务的跨专业人员
- 在澳洲，有精神健康需要的青年人须先向普通科医生求诊，并获他们转介，方可接受心理学或精神科等专科治疗。为减轻专科服务的压力，澳洲政府自2002年起向普通科精神健康标准协作(General Practice Mental Health Standards Collaboration)拨款，31注释符号代表普通科精神健康标准协作属专业团体，负责就普通科医生所提供的精神健康服务订立培训标准及认可准则，团体成员包括普通科、心理学、精神科及来自社区的代表。 建立培训架构训练普通科医生提供基层精神健康服务。在完成相关培训后，普通科医生获颁认可资格向有需要的青年提供更多类型及获政府资助的精神健康服务，包括初步评估、治疗规划及低强度的心理治疗。截至2019年4月，澳洲超过91%的普通科医生已接受相关培训并获得认可。
- 另一方面，英格兰健康训练局(Health Education England)32注释符号代表英格兰健康训练局是2012年成立的非政府部门行政机构，负责监督英格兰医护系统的人手规划、教育及培训。 与国民保健署携手合作，按照青年人的精神健康需要规划相关的医护人手安排。作为规划医护人员供应的负责机构，英格兰健康训练局透过设立「先聘用、后培训」的精神健康从业员职位，应付"心理治疗普及计划"及"精神健康支援小组"33注释符号代表具体而言，精神健康支援小组聘用的人员称为"教育精神健康从业员"(EducationMental Health Practitioners)。 等社区项目的人手需求，藉此增加精神健康服务的服务量。「先聘用、后培训」职位接受所有学位毕业生申请，获聘人士须通过为期一年的培训，包括在大学接受职业训练，以及进入国民保健署资助的服务单位实习。截至2019-2020年度，英格兰健康训练局已培训了1 700名新员工，他们具备足够的专业技能为有轻至中度需要的青年人提供低强度治疗和早期介入服务，藉以纾缓专科护理的压力。
结语
- 青年人由青春期过渡至成年初期的成长过程，难免会遭遇情绪及心理上的困扰。在香港，政府透过分层护理模式为有需要的青年人提供精神健康服务。然而，公营医疗系统专科服务量不足的情况持续恶化。与此同时，由于基层精神健康服务不足且衔接不佳，或令部分本应透过低强度介入治疗的患者，因缺乏及时的治疗而引致病情恶化。
- 多年来，一些海外地方透过改革其青年基层精神健康服务，纾缓专科护理的负担。有关措施包括(a)为青年人设立专属的精神健康中心；(b)优化现有的基层护理平台，以助识别、治疗及适时转介有精神健康需要的个案；(c)鼓励普通科医生提供更广泛的精神健康服务；及(d)为原本并非从事临床治疗的工作人员提供培训，让他们在青年精神健康护理方面发挥更大作用。倘若推行得当，上述措施不仅有助纾缓专科护理的需求及轮候时间，亦可以改善服务使用者的心理社交机能，以及让他们可以更便捷地获得适当的心理治疗。
立法会秘书处
资讯服务部
资料研究组
林俊宇
2021年10月15日
附注：
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