新加坡"积木式"建筑方法的促进政策

• 组装合成是新兴及创新的建筑方法，近年于香港渐趋普及。该技术首先在建筑工地以外的厂房预制组件(如整个房屋单位)，然后运往工地现场装嵌。由于组件生产可与地基工程同步进行，加上装嵌一个楼层一般仅需数天，组装合成法不仅可把施工期压缩最多近半(或一年以上)，亦同时带来多项社会效益。^{1发展局等(Development Bureau et al.) (2021)。}截至2021年年底，全港至少有60个楼宇和土木工程项目，据报正采用这种"积木式"建筑技术。^{2香港特别行政区政府(2021b)。}
• 为提高建筑业的生产力，政府自2017年起已推出多项措施，推动"积木式"建筑技术，当中包括(a)组装合成项目可获额外6%的楼面面积；(b)资助承建商使用组装合成技术；及(c)简化组装合成项目的规管程序。然而，部分私人发展商对采用组装合成技术仍然犹豫不决，不单因为该技术的前期规划需要较长时间，也有工地现场空间不足及繁琐物流安排等实际考量。社会上因而有更多政策措施的倡议，以解决这些关注。^{3香港测量师学会(2021)、香港营造师学会(2020)、Zhang et al. (2018)及Pan (2017)。}2020-2021年期间，立法会曾至少3次讨论组装合成技术的议题。^{4过去两年，议员曾分别在2020年5月6日、2021年9月8日和2021年9月29日的立法会会议上，提出3项有关组装合成法的质询。请参阅香港特别行政区政府(2020，2021a，2021b)。}
• 组装合成法在全球不少先进地方亦渐见盛行，当中新加坡政府的推动政策尤为积极，以提升其建造业生产力。^{5Xu et al. (2020)。}加上新加坡密集的城市格局与香港大体相若的考虑，本期《资讯述要》在扼要回顾本港相关发展和主要关注事项后，探讨新加坡的组装合成法推广措施。

• 近期全球趋势：随着科技迅速发展，组装合成的建筑方法应运而生。组装合成法首先须在工地以外的厂房生产立体组件，并完成饰面、装置及配件组装等工序，其后才把组件送往工地装嵌。^{6建造业议会(Construction Industry Council) (2020)。}部分为了加快建屋进度，组装合成法在先进地方近年亦渐趋普及。
  举例而言，加拿大、英国和瑞典的新建住宅项目，于2020年逾一成使用组装合成技术。^{7Luk et al. (2020)。}內地方面，受惠于地方政府的多项诱因(包括直接资助、稅务优惠和额外建筑面积优惠)，在建筑楼面中使用组装合成技术的比例，已由2016年的5%跃增3倍至2020年的21%，^{8住房和城乡建设部(2021)及民生证券(2020)。}有望实现国务院提出在2025年把比率提升至30%的全国目标。^{9国务院办公厅(2016)。}
• 组装合成法的先决应用条件：为确保组装合成项目顺利施工，发展商须在项目规划早期确定建筑物的布局，变相减少在建筑期因应房地产市道变化而调整设计的空间。此外，该技术亦涉及整个供应链的繁琐协调工作和物流规划。^{10Kamali and Hewage (2016)及Sun et al. (2020)。}由于发展商或要向组件制造商提前预支费用，对前者的资金头寸和项目融资均构成影响。更关键的是技术问题，因为组装合成法的施工环境，必须符合若干特定要求。若工地面积有限或附近道路过窄，难以搬运及装嵌大型组件，组装合成法便不太可行。
• 组装合成法的优点：对发展商和承建商而言，组装合成法既可压缩施工时间，亦减少工地作业量，继而衍生各种优点。多项全球研究发现，使用组装合成法可减低九成现场施工工序及八成建筑意外，更可节省两成至五成的施工时间。^{11Abdelmageed and Zayed (2020)及麦肯锡公司(McKinsey and Company) (2019)。}组装部件生产标准化，不单有助加强工程质素控制，更可带来多项环保效益，例如减少85%的建筑废料、5%的能源消耗量及3%的溫室气体排放量。^{12Xu et al. (2020)。}
  然而，对于组装合成能否降低整体建筑成本，则众说纷纭，因为项目规划、物流采购和贮存组装部件或招致额外成本。部分研究显示该建筑方法最多可节省20%的建筑成本，但亦有机会导致成本增加10%。^{13例如，新加坡的承建商表示，与传统的建筑方法相比，使用混凝土和钢材组件后，成本分别上升10%-20%和15%-25%。请参阅麦肯锡公司(McKinsey and Company) (2019)及Ho et al. (2019)。}
• 本地的政策目标：香港政府自2017年起便推广组装合成法，部分由于房屋供应严重短缺，迫切需要加快建屋进度。再者，本地建造业工人急速老化，平均年龄在2021年11月高见46.5岁，当中19%更已年满60岁(即在5年內陆续抵达退休年龄)，情况亦令人忧虑。^{14建造业议会(Construction Industry Council) (2021b)。}由于组装合成法所需劳动力较少，耗时亦较短，似是可解决本地各项需求的新兴建筑方法。
• 本地推动措施：政府近年采取一系列的推动措施包括──
  • (a)
    2017年12月，当局设立机制，预先批核组装合成的通用设计，简化监管审批程序(组装合成设计一经批准，有效期最长为5年，期间应用于其他建筑工程均无需再审批)；^{15迄今已有49个组装合成获原则性批准。请参阅屋宇署(Buildings Department) (2019a，2021)。}
  • (b)
    2018年10月，当局设立专项基金，直接资助组装合成项目的承建商和顾问，上限为项目相关开支的70%或750万港元，以较低者为准；^{16已有51个组装合成项目获批资助，总金额达1.15亿港元。请参阅建造业创新及科技基金(Construction Innovation and Technology Fund) (2021a，2021b)。}
  • (c)
    2019年5月，使用组装合成技术的发展商，获准额外加建6%的总楼面面积；^{17截至2021年8月，已有11宗组装合成楼面面积宽免的申请获批。请参阅屋宇署(Buildings Department) (2019b)及香港特别行政区政府(2021b)。}及
  • (d)
    2020年4月，强制要求6类政府建筑物的工程项目(如学校和办公大楼)，采用组装合成法。^{18发展局(Development Bureau) (2020)。}
• 本地主要项目：位于大埔的创新斗室(于2020年10月竣工)及位于将军澳的消防处已婚人员宿舍(于2021年2月竣工)，为本港首批应用组装合成法的工程项目。根据该两项工程的专项研究，组装合成法可提升100%-400%的工地生产力、缩短30%-50%的施工时间(即9-14个月)，以及节省6%-7%的建筑成本(图1)。现时约有60个筹划中的项目将采用组装合成法，而短期內亦另有逾1万个过渡性房屋单位，将以该方法兴建。私营房屋方面，预计在2023年落成的大角咀重建项目，将是全港首个以混凝土组装合成法兴建的私人住宅项目。^{19市区重建局(Urban Renewal Authority) (2021)。}
  图1 ── 本港使用组装合成法的房屋项目例子

  		创新斗室	消防处已婚人员宿舍
  1.	地点	大埔白石角	将军澳百胜角
  2.	项目竣工日期	2020年10月	2021年2月
  3.	楼层数目	17	16-17
  4.	单位数目	393	648
  5.	组装合成类别	钢材	混凝土
  6.	建筑周期 (各楼层的组装日数)	2-3	5
  7.	缩短施工期(月)	14	9
  8.	缩短施工期(%)	50%	30%
  9.	节省成本(%)	7%	6%
  10.	提升工人生产力(%)	>400%	100%

  资料来源：发展局等(Development Bureau et al.) (2021)及建造业议会(Construction Industry Council) (2020)。
• 本地关注事项：尽管有上述政策诱因，部分发展商并不热衷于应用组装合成法，主要关注事项如下所述──
  • (a)
    技术因素：香港地形陡峭，建筑地盘面积大体偏小，以致在贮存和装嵌组件方面存在困难。再者，如何以组装合成法兴建摩天大楼，仍存有疑问；
  • (b)
    运输因素：预制组件体积庞大，加上本港道路阔度一般仅为3.3米或更窄，因此运送过程相当艰巨。^{20星岛网(2020)及建造业议会(Construction Industry Council) (2021a)。}假若运送的组件阔度超过2.5米，发展商须申请运载特阔货物许可证；而组件阔度若超过3.0米，更须附上交通影响评估报告；^{21运输署(Transport Department) (2021)。}
  • (c)
    财务因素：本地研究指出，使用预制组件或会增加单位建筑成本17%。^{22Lu and Yuan (2013)。}另有持份者认为，即使组装合成项目可获豁免6%的建筑面积，但由于应用该方法需加建结构墙，变相减少实用面积5.3%，抵消了大部份的政策诱因；^{23巴马丹拿集团(P&T Group) (2019)。}及
  • (d)
    人力资源因素：由于本港使用的建筑组件，几乎全在內地和马来西亚生产，衍生了组装合成法长远影响本地建筑工人生计的忧虑。^{24香港测量师学会(2021)及叶思进(2019)。}

• 过去10年，新加坡年均兴建多达1.9万个公营房屋单位，同期亦开展多项大型基建工程。^{25新加坡统计局(Department of Statistics Singapore) (2021)。}然而，由于新加坡居民大体不愿投身建造业，故此外来劳工高占该行业的五分之三就业人数。^{26新加坡人力部(Ministry of Manpower) (2021)。}为应对人口老化问题和逼在眉睫的劳工短缺危机，新加坡政府积极引进新兴建筑方法，减省人手和提高效率。
• 组装合成法为首选建筑方法：新加坡建设局在2014年公布第二份"建筑生产力发展蓝图"，重点推动预制技术作为其中一个发展方向，以期于2010-2020年期间把建造业生产力每年提升2%-3%。^{27新加坡国家档案馆(National Archives of Singapore) (2015)。}新加坡建设局在2017年重申，组装合成法是足以改变行业面貌的技术，并要求建造业以此作为首选施工方法。^{28新加坡贸易与工业部(Ministry of Trade and Industry) (2017)。}公布组装合成的技术指引后，截至2020年1月已有逾50项工程采用组装合成法。^{29新加坡建设局(Building and Construction Authority) (2017)及新加坡国家发展部(Ministry of National Development) (2020)。}
• 主要措施：新加坡政府多管齐下，采取下列措施推动组装合成法：
  • (a)
    强制要求选定私人发展项目采用组装合成法：2014年11月，新加坡政府修订的《建筑管制(可建性和生产力)规例》，政府卖地计划下若干选定土地的发展项目，须强制采用组装合成法，主要为新建住宅和酒店。^{30仅适用于"非有地"之上建成的物业(如共管公寓和其他公寓)，该等物业的拥有人对开发中的土地并沒有业权。请参阅新加坡法规网站(Singapore Statutes Online) (2021)。}投得土地的私人发展商，须以组装合成法建造至少65%的总建筑面积；
  • (b)
    对组件制造商进行品质保证认证：自2016年3月起，所有组件制造商(不论其生产厂房在本地或海外)，均须先符合认可专业标准，方可参与上述政府卖地计划下的工程项目。相关认证计划由两个行业商会管理。认证审核会按6项主要标准评估制造商，并每年覆检，确保其生产的组件符合品质要求。^{31认证标准包括：(a)品质管理系统；(b)厂房和设计能力；(c)人力资源要求；(d)生产过程中的品质监控；(e)贮存和交付；及(f)装嵌和维修。请参阅新加坡建设局(Building and Construction Authority) (2020b)。}以混凝土组装合成为例，新加坡目前已有12家制造商获得认证；^{32新加坡混凝土学会(Singapore Concrete Institute) (2021)。}
  • (c)
    放宽运输限制：新加坡政府过往对于使用超大型车辆运送建筑组件，实施严格交通管制。然而，相关规定于2016年10月放宽，运送组件的超大型车辆总阔度只要少于3.0米，即可不受限制行驶且无需申领许可证。^{33新加坡陆路交通管理局(Land Transport Authority) (2016)。}假若总阔度超过3.0米，负责运送的超大型车辆司机则仍要在3天前申请许可证，而且运送过程必须于非繁忙时间进行。至于3.4米及以上的超阔组件，在运输过程中更需由警方护送；
  • (d)
    资助组装合成项目：新加坡建设局采取与香港相若的做法，于2015年推出奖励计划(即生产力创新计划)，为使用组装合成法的注册建筑公司提供资助，上限为相关合资格成本的80%。截至2020年1月，该计划已向9家公司的组装合成项目，发放共1,500万新加坡元(8,580万港元)。^{34新加坡国家发展部(Ministry of National Development) (2020)。}

    新加坡建设局又在公营建筑工程生产力基金下预留拨款1.2亿新加坡元(6.86亿港元)，以应付政府机关使用组装合成法可能引致的额外成本。2021-2022年度，共有35个公私营项目将以组装合成法施工；^{35新加坡建设局(Building and Construction Authority) (2021d)。}
  • (e)
    精简审批程序：新加坡建设局亦设有预先认可机制，评估组装合成的设计和物料，做法与香港相类。截至2021年11月，经跨部门的建筑创新小组委员会评估后，已有51个核准组装合成供应商(包括34个混凝土和17个钢材)获批原则性认可，较2014年仅3个获批量跃增16倍。^{36新加坡建设局(Building and Construction Authority) (2021c)。}经批准的组装合成设计随后提交评估时，可获加快处理；及
  • (f)
    提倡本土生产建筑组件：新加坡政府亦积极推动在当地生产组装合成组件，冀为因采用该建筑方法而被取替的当地建筑工人，提供就业机会。为兴建综合建设预制中心，新加坡建设局自2013年2月起先后就5幅土地批出为期30年的租契，有关面积合共12公顷。^{37新加坡建设局(Building and Construction Authority) (2021a)。}2017年3月，当局为该等在预制中心落戶的企业提供土地集约化免稅额，起始免稅额为合资格资本开支的25%，其后15年的免稅额则为每年5%。^{38新加坡建设局(Building and Construction Authority) (2021b)。}

    为扩大当地组装合成的人才库，新加坡建设局在2020年年中推出组装合成相关专业人士转业计划，协助建筑工人在职涯中期装备自己及转投预制工作。计及其他专业人士转业计划，新加坡政府计划于2025年，合共培训8万名掌握最新建筑技术的人员。
• 政策成效：新加坡政府藉"高效的政策制度"，推动使用组装合成法。^{39Xu et al. (2020)。}新加坡组装合成的使用比率因而在2017-2020年期间由19%倍增至39%，工地生产力同期亦提高了7%。^{40新加坡国家发展部(Ministry of National Development) (2021)。}公营房屋方面，使用组装合成法的比率更由2016年的6%急增至2020年的30%，促使期內逾2万个单位迅速落成。^{41该使用率亦包括使用其他预制技术，例如结构钢和层压胶合实木。请参阅新加坡建屋发展局(Housing and Development Board) (2021)。}私营项目方面，政府卖地计划强制使用组装合成法的规定，在2014-2019年期间已应用于36个相关项目(包括34个住宅和2个酒店项目)。^{42新加坡建设局(Building and Construction Authority) (2020a)。}
  以组装合成法建成的著名项目，包括樟宜机场皇冠假日酒店扩建工程和南洋理工大学的北山宿舍楼。此外，两幢位于红山、楼高56层的住宅大厦预计于2023年落成，届时将成为全球最高以混凝土组装合成法兴建的楼宇。^{43BCI Asia Construction Information (2020)。}
• 观察所得：作为创新的建筑方法，组装合成法似乎能带来多项社会效益，但它对施工环境亦有严格要求。新加坡政府于推广组装合成法时，除采取了与香港相若的常见措施(例如简化监管审批程序和提供资助)外，亦推出额外措施，包括(a)强制要求部分私人发展项目使用组装合成法；(b)先行认证建筑组件制造商；及(c)放宽运送组件的交通规定。

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