降低膳食中的钠和糖的措施

• 膳食中钠和糖的摄取量与人体健康息息相关。人体摄取过多的钠可导致高血压、心血管疾病、中风和冠心病，而摄入过量的糖则会增加肥胖、糖尿病和蛀牙的风险。在香港，政府多年来不断加强措施，透过鼓励食品制造商和膳食供应商参与自愿性质的减钠及/或减糖计划，以及提高公众对少盐少糖饮食和食物选择的认知，藉以减低市民从食物中摄取过多的钠和糖。
• 虽然新一轮人口健康调查已于2020年11月展开，但由于主要数据收集工作预计为期15个月，所以政府就膳食减钠和糖所推行的措施对市民降低钠/糖摄取量的整体成效尚有待确定。^{12020年度人口健康调查将提供本地人口的健康状况、与健康有关的生活习惯及其他健康因素的最新资料，以及追踪香港市民盐摄取量等参数的变化。}然而现有数据显示，越来越多香港人患有高血压和糖尿病，而该等疾病往往与钠及/或糖的摄取量有关。因此，一些持份者对现行措施是否足够和有效表示关注，^{2请参阅食物安全及环境卫生事务委员会(2019，2020)。}并呼吁政府可参考海外经验，加强自愿性质的减钠减糖措施，以及考虑立法或推行针对性的财政措施，包括(a)强制性要求食品制造商为预先包装食品加上营养标签，特别是可考虑采用"交通灯"标签制度；^{3不少海外地方均要求食品制造商遵循自愿或强制性质的"包装正面标签"制度。相关制度旨在以简洁易明的方式，标示预先包装食品的主要营养资料，以协助消费者选择较健康的食品。交通灯食品标签制度是其中一种在包装正面标签的方式：标签上会以顏色代号标示食品中指明营养素的含量，红色、黃色及绿色分别代表高、中及低含量水平。}(b)对含糖量高的食品及饮料征稅；及(c)全面规管食品中的钠及/或糖含量。^{4请参阅食物安全及环境卫生事务委员会(2019，2020)、香港01(2017，2018)及东网(2020)。}
• 不少海外地方均推行措施，以降低食物中的钠及/或糖含量，然而所采取的政策工具和方法却各有不同。举例而言，南韩透过政府与食品业之间的紧密合作，包括政府为业界提供研究和开发("研发")支援，以及实施膳食供应商认证制度，藉此推动各类自愿性质的减钠(盐)计划，以大幅降低市民从膳食中摄入钠的分量，这些措施的成效之处有目共睹。另一方面，英国除了推行自愿性质的减糖措施，亦对指明饮品征收"糖稅"，以收相辅相成之效，其相关经验亦具启发性。本期《资讯述要》首先重点阐述本港为减少市民从膳食中摄入钠和糖而采取的措施，继而概述南韩和英国推行相类措施的成效观察所得。

• 根据卫生署对上一次公布的人口健康调查报告书(涵盖2014-2015年度的资料)，15-84岁人士每日平均摄取3 500毫克钠(即8.8克盐)，超出世界卫生组织("世卫")建议的上限，即成年人每日的钠摄取量应少于2 000毫克，相当于5克盐或略少于一平茶匙的盐。同时，食物安全中心("食安中心")估计，本地成年人平均每日总糖摄取量为53克。^{5请参阅食物及卫生局及食物环境卫生署食物安全中心(2020)。}世卫建议，每日摄取2 000千卡能量的健康成年人，每日游离糖的摄取量不应多于50克，^{6游离糖指由制造商、厨师或消费者在食物添加的单糖(如葡萄糖)和双糖(如砂糖)，以及蜜糖、糖浆及不加糖果汁中天然含有的糖。请参阅World Health Organization (2017)。}相当于约10粒方糖的分量。
• 针对以上情况，政府近年加大力度推动减钠减糖的工作，并根据专家^{7当局在2014年成立了一个由5位知名內地和海外公共卫生专家组成的国际咨询委员会，就如何减低本港市民的盐糖摄取量提出专业意见。}和2015年成立的"降低食物中盐和糖委员会"("委员会")^{8委员会在2015年3月成立，就减低市民的盐糖摄取量制订政策方向及工作计划，和向食物及卫生局局长提供建议。委员会成员包括来自食品业界、医护专业人员、学术界及教育界等各个界别的代表。}的建议，循5大方向推出一系列自愿措施。该等措施旨在于2025年或之前实现以下目标：(a)把本港人均每日钠/盐摄取量相对减少30%；(b)制止糖尿病和肥胖问题恶化；及(c)遏止高血压患病率上升。^{9食物及卫生局联同卫生署在2018年公布《迈向2025︰香港非传染病防控策略及行动计划》，提出在2025年或之前实现9项目标(包括文中所述的3项目标)，以防控非传染病的风险。}在5个方向下，为减少市民从膳食中摄入盐和糖而推行的主要自愿措施/计划包括：
  • (a)
    从小培养健康的饮食习惯：政府在2017-2018年度推行学校午膳减盐计划，目标是在10年內把小学午膳的平均钠含量减至不多于500毫克的水平。在2019-2020年度，共有13间学校午膳供应商参与计划，为全港逾80%的小学提供减钠午膳餐款。政府亦在2018-2019年度推出健康饮品在校园约章计划，以减少学前儿童从饮料中摄取过量糖分。截至2021年4月，全港约有45%的幼稚园及幼儿中心签署约章，承诺鼓励幼童多饮清水，并为他们提供健康饮料；
  • (b)
    鼓励食肆提供减盐减糖菜式：政府在2019年年初推出少盐少糖食店计划，鼓励食肆为顾客提供减盐及/或减糖的点餐选项，或推出特别设计的减盐减糖菜式。^{10根据食安中心向资料研究组提供的资料，向顾客提供减盐/减糖点餐选项的食肆，须承诺在烹煮菜肴时：(a)将盐的用量减低至少半茶匙；及/或(b)将糖的用量减低至少一茶匙。至于提供特别设计减盐减糖菜式的食肆，须为食客提供至少3道特设的减盐及/或减糖菜肴，以及透过改良原来食谱降低食物中的盐及/或糖含量，但当局沒有就此施加任何的具体减盐减糖目标。}迄今已有约1 100间食店参与计划；
  • (c)
    改良食品配方以减少钠含量：由于面包是本港市民摄取钠的主要来源之一，食安中心在2019年9月推出面包减钠计划，设定自愿减钠目标，针对面包钠含量减少的平均值和上限。^{11食安中心为白方包和麦方包设定自愿减钠目标，要求每100克方包的减钠平均值同为380毫克，而选定面包产品的减纳上限目标，则为每100克方包的钠含量490毫克。}截至2021年5月，参与计划的7间大型连锁面包店和16间非预先包装面包制造商的面包钠含量均符合自愿减钠上限目标。^{12截至2021年5月，参与计划的连锁面包店的预先包装白方包和麦方包整体钠含量平均值下降6%至7%。同时，参与计划的非预先包装面包制造商，其非预先包装白方包和麦方包的整体钠含量平均值分别减少11%和13%。请参阅食物及卫生局及食物环境卫生署食物安全中心(2021)。}针对本港市民摄取钠的其他主要来源，食安中心将进一步扩展计划，涵盖预先包装汤水等其他类别的预先包装食品；
  • (d)
    提高资讯透明度，以便消费者作出知情的产品选择：政府于2017年10月推出预先包装食品"盐/糖"标签计划，让符合法例"低盐"、"无盐"、"低糖"、"无糖"定义的预先包装食品展示有关计划的标签，令消费者易于识别。至今为止，已有超过240款预先包装食品参与计划；及
  • (e)
    加强公众教育和宣传工作：政府一直透过不同的传统渠道，向公众介绍低盐低糖饮食的重要性，包括举办大型宣传活动、赞助电台和电视台节目、在社交媒体贴文推广，以及推出网上少盐少糖烹饪示范等活动。
• 尽管当局已推行上述各种自愿性质的减钠减糖措施，但措施对市民的钠和糖摄取量的全面影响，或许要待2020年度人口健康调查完成后才能确定。该项调查将提供本港人口健康参数的最新资料，当中包括市民钠摄取量的变化。^{132014-2015年度人口健康调查报告书并沒有包含香港市民糖摄取量的数据；至于2020年度的调查会否涵盖相关参数，至今未有任何相关资料。}此外，政府统计处进行的主题性住戶统计调查发现，经西医诊断患有慢性疾病人士的比率呈上升趋势。尤其令人关注的是，高血压患病率由2009-2010年度的10.3%，上升至2014年的12.6%，并在2020-2021年度进一步攀升至14.6%，而同期糖尿病患病率亦由4.1%上升至4.8%后，再明显升至6.8%的较高水平。^{14请参阅政府统计处(多个不同年份)。}

• 南韩做法与香港相若，亦是以业界自愿参与的方式落实减钠(盐)策略。早于2012年，南韩已推出"全国减钠规划"(National Plan to Reduce Sodium Intake)，开展一系列自愿减钠计划和措施，务求在2020年或之前将人均每日钠摄取量减少20%至3 900毫克。南韩政府提早达标，在2018年的人均钠摄取量下降至3 274毫克，虽较世卫建议的每日最高钠摄取量多出60%以上，但仍较2011年的每日4 831毫克的钠摄取基准量，大幅减少32%。^{15请参阅Ministry of Food and Drug Safety (2020)。}南韩推行的减钠措施成效卓越，市民从膳食中摄取的钠大减，措施的多项亮点详述于下文各段。

• 韩国保健产业振兴院(Korea Health Industry Development Institute)^{16韩国保健产业振兴院是卫生福利部(Ministry of Health and Welfare)辖下的政府附属机构，其职能是为促进南韩医疗行业的发展提供专业支援。}在"全国减钠规划"实施初期曾进行分析，数据显示期间市民减少钠的摄入量，箇中关键在于食品制造商推出多项措施改良产品配方，有效地降低加工食品中的钠含量。^{17请参阅Korea Health Industry Development Institute (2015)及Park, H. K. et al. (2020)。}食品制造商愿意积极参与减钠计划，有赖政府主动寻求与业界合作，当中协作范畴包括：(a)邀请食品制造业委派代表加入全国减钠行动(National Movement to Reduce Sodium Intake)辖下的小组委员会，推动各项改良产品配方的措施；^{18全国减钠行动于2012年开展，旨在提高主要持份者群组对减钠措施的认知程度。多个小组委员会随后相继成立，推动特定界别的减钠措施，对象包括加工食品业和餐饮业。请参阅Park, H. K. et al. (2020)。}(b)就制造商改良产品配方的工作，提供研发方面的支援；及(c)资助韩国食品产业协会(Korea Food Industry Association)制订和推广改良食品配方的指引，^{19在"全国减钠规划"实施初期，南韩政府在2012年至2014年期间拨款9.65亿韩元(690万港元)，为选定类别高钠加工食品制订减钠指引。请参阅Korea Health Industry Development Institute (2015)。}透过改良泡菜、^{20泡菜是南韩市民摄取钠的主要来源，因此南韩政府提供研究资助，协助制造商改良泡菜配方，以减低其钠含量。在2000年代期间，随着越来越多南韩家庭购置"泡菜雪柜"，市民亦逐渐接受改良配方的减钠泡菜。"泡菜雪柜"特别为符合储存和发酵泡菜的要求而设计，由于雪柜的储存溫度较低，适合储存钠含量较低的包装或自制泡菜。}即食面和豉油等类的高钠加工食品配方，降低日常膳食所含的钠分量。南韩改良食品配方计划所涵盖的产品类别众多，截至2019年年底，已有超过9类预先包装食品共582款产品纳入计划，平均钠含量较食品改良配方前减少24%，减幅远高于政府为高钠食品类别所定下的10%减钠目标。

• 提供低钠膳食选择的餐饮中心和餐厅，可分别按政府推出的"低钠餐饮中心"(Samsam (low-sodium) Food Service Center)计划和"实践减钠餐厅"(Sodium Reduction Practice Restaurant)计划，获认证为低钠膳食供应商。参加"低钠餐饮中心"计划的餐饮中心，必须每周至少5日提供一款钠含量低于1 300毫克的午餐菜式，并聘用至少一名营养师；而参加"实践减钠餐厅"计划的餐厅，则要减少菜单上至少10%菜式的钠含量，并符合特定减钠目标，即将有关菜式的钠含量减至低于1 300毫克。若有关菜式的钠含量高于2 000毫克，减幅则不得少于30%。在获认证前，相关低钠膳食供应商亦须提供至少一个月的减钠菜式。政府就此制订明确指引和程序，协助参加计划的膳食供应商达致减钠目标。
• 为了推广上述计划，地方政府准许参与的膳食供应商在处所內张贴标志，显示其已获认证为"低钠餐饮中心"或"实践减钠餐厅"，并在菜单展示板上列出所提供的减钠菜式。地方政府在作出认证前后，均会派人到参与计划的餐饮中心/餐厅进行实地视察，确保已符合相关的减钠目标，并在认证后持续达标。截至2019年年底，约有230间餐饮中心和600间餐厅参加认证计划。

• 除了推出膳食和食品供应商自愿参加的减钠计划，南韩亦从学校教育方面入手，例如在"营养教师"制度(nutrition teacher system)下，^{21根据南韩由2007年起实施的"营养教师"制度，每间学校均须聘请一位"营养教师"，以取代当时校內的营养师，负责管理学校提供的膳食，并肩负向学生推行营养教育的职责。截至2020年年底，约有三分之二的学校已聘请"营养教师"，余下的学校则仍由营养师负责管理校方提供的膳食。}设有同时受过教师及营养师培训的"营养教师"，分派到全国各地的幼稚园、小学和中学，负责管理校方提供的膳食，以确保食物的质量和营养标准，并向学生提供营养教育。在协助减少学校提供的午膳的钠含量方面，"营养教师"的角色至关重要，因为他们不但负责为校方引入低钠食谱，^{22"营养教师"可透过韩国营养师学会(Korean Dietetic Association)取得低钠食谱。}还会监察学校午膳计划所提供的膳食的钠含量。

• 为降低在家烹调的菜肴的钠含量，南韩政府推出另一项家庭教育措施，为家中掌厨者设计合适的低钠菜谱，^{23在推行"全国减钠规划"的首两年，南韩政府为计划拨款8,600万韩元(60万港元)，投放于设计和制作低钠食谱和烹饪书，包括对食谱菜式的营养成分进行研究分析。请参阅Korea Health Industry Development Institute (2015)。}并透过烹饪课程和社交媒体等渠道广为宣传。低钠食谱主要涵盖自家腌制泡菜和其他深受当地人欢迎的菜肴，旨在减少食物中钠含量之余，亦能保持菜肴的味道和营养价值。政府亦在大型零售商店设置专区销售低钠食品，藉以鼓励更多巿民选购低钠食品。

• 南韩政府定期检讨"全国减钠规划"的影响和成效，并在有需要时根据"国民健康和营养调查研究"(Korea National Health and Nutrition Examination Survey)所得的数据，对规划作出修订。"国民健康和营养调查研究"每年在全国进行，就南韩国民的健康和营养状况，^{24"国民健康和营养调查研究"属全国性调查，每年选取1万名具代表性的南韩人作为调查对象。}包括他们的钠摄取量和从膳食中摄入钠的来源，进行持续的监测和监察。

• 英国的全国公共卫生机构──英国公共卫生部(Public Health England)在2015年10月发表报告，题为《减糖：必须采取行动的证据》(Sugar Reduction: the Evidence for Action)。报告指出过量摄入糖是健康隐患，会令体重增加而衍生各种健康问题。当时，英国居民的平均每日糖摄取量远超当地营养科学咨询委员会(Scientific Advisory Committee on Nutrition)所定的不多于每日能量总摄取量的5%(即30克或7粒方糖)，达建议水平的两倍甚至三倍。^{25营养科学咨询委员会曾就糖的建议摄取量制订标准，而当地儿童和青年人的平均糖摄取量高达建议水平的三倍(占能量总摄取量的14.7%至15.6%不等)，而成年人的糖摄取量则为建议水平的两倍多(12.1%)。营养科学咨询委员会是全国性咨询机构，就营养和相关健康问题向政府组织提供意见，委员会成员包括相关学科的专家和业外人士。请参阅Public Health England (2015)。}英国政府因应报告的內容，在2016年加强力度，推动全民减低从膳食摄入过量的糖。
• 针对市民摄取过量糖的问题，英国政府实施一系列减糖措施，以自愿和强制并行的方式执行，当中主要包括降低食物中的含糖量，或引导消费者改变饮食/选购食品的习惯，措施取得正面成果。

• 英国政府在2016年宣布，对本地生产和进口的包装饮品^{26"糖稅"适用于直接饮用或经稀释后饮用的包装饮品；若每100毫升饮品中含有至少5克在生产过程中添加或天然存在的糖(果汁、蔬菜汁和牛奶除外)，即需征稅。}征收"糖稅"。^{27英国政府推出的减糖和改良产品配方计划，除对包装饮品征收"糖稅"外，亦就其他高糖食品类别(例如早餐谷物和雪糕)推行自愿减糖措施。该计划旨在改良产品配方、减少食品分量及/或引导消费者选择较低糖或无添加糖的产品，务求在2020年或之前将儿童从主要高糖食品类别摄取的糖分量减少20%。}在正式征稅之前，政府给了饮料制造商两年的时间，改良配方以降低饮品的含糖量。开征"糖稅"缘于加入糖分的包装饮品一直是儿童摄入糖的主要来源，亦是儿童肥胖问题的主因之一。^{28据英国政府表示，一罐330毫升含有添加糖的汽水，其含糖量可高达35克，已超出建议的儿童每日糖摄取量上限。}"糖稅"按两级稅率征收，^{29该两级稅率为：(a)若每100毫升饮品的含糖量介乎5克至少于8克，每公升征收0.18英镑(1.9港元)糖稅；及(b)若每100毫升饮品的含糖量在8克或以上，每公升征收0.24英镑(2.5港元)糖稅。}所得稅款用于资助举办各类推广活动，鼓励学龄儿童多参与体育活动，以及养成均衡饮食习惯。在新稅务措施推动下，过半数饮料制造商在两年过渡期內改良出售饮品的配方，并取得下列成果：在2015年至2019年期间，需征稅的饮品每100毫升的总糖含量锐减43.7%，而销售该等饮品所涉及的总糖量(以吨计)亦大跌35.4%。^{30请参阅Gov.UK (2018)及Public Health England (2020)。}

• 除了稅务措施，为消费者提供清晰营养资料，以及透过教育宣传，亦足以影响消费者的食物选择，例如选购和食用较健康的食物。英国政府以自愿性质推行在包装正面标示营养标签的"交通灯"标签制度(voluntary front-of-pack traffic light labelling scheme，下称"包装正面标签"制度)，向消费者提供清晰易明的营养资料，以方便他们选购低糖的食物，做法备受市民接受。当地在2013年推出的"包装正面标签"制度采用顏色标示，迅速辨识包装食品中糖、盐、脂肪及饱和脂肪的含量，以红色、黃色或绿色分别区分高、中、低水平。除营养素含量水平外，标示亦提供了食品的营养素含量占人体每日建议摄取量的百分比(即参考摄取量百分比)。^{31营养素的参考摄取量百分比的计法，是以每一份额食品可提供某项营养素的分量为基础，按其占成年人若要达到健康和均衡饮食所需该项营养素分量计算出来的百分比。若标签标示一份食品可提供成年人糖参考摄取量的50%，即该份食品已含有成年人每日糖摄取量上限的一半，因此在同一天內其余时间应选择含糖量较低的食品。}
• 事实证明"包装正面标签"制度有助消费者作出有依据的食品选择，以及养成更健康的饮食习惯。^{32卫生及社会关怀部(Department of Health and Social Care)在2016年进行的研究显示，超过80%的受访者声称他们会查看"包装正面标签"，69%的受访者同意"包装正面标签"有助他们选择较健康的食品。在选购食品时，有查看食品"包装正面标签"的受访者会拣选较健康的食品，该等食品的热量较低，糖、脂肪和盐的含量也较少，而纤维含量亦较高。请参阅Department of Health and Social Care et al. (2020)。}为了进一步推广业界和消费者使用"包装正面标签"，政府在2016年更新实施标签制度的指引，为企业如何制备产品"包装正面标签"和推广使用，提供详尽的营养准则和实施方案。^{33请参阅Gov.UK (2016)。}然而，制造商是否参与"包装正面标签"计划仍属自愿性质，^{34据悉泰国、墨西哥和一些南美国家(包括智利)正实施强制性质的"包装正面标签"计划，而另一个南美国家──巴西则已通过法规，由2022年10月起实施强制性质的"包装正面标签"计划。}惟根据现有的最新数据，该计划在2018年已涵盖超过三分之二在当地销售的包装食品和饮品。^{35最近，英国政府曾在2020年进行咨询，以收集对"包装正面标签"制度的意见和相关资料证据，为日后改进该制度提供参考资料，当中包括就更新制度以反映膳食中糖的最新建议摄取量征询意见。按现行规定，"包装正面标签"所标示的是食品的总糖含量，而最新的摄取量上限建议则只计算游离糖，并不包括水果、蔬菜、谷物和乳制品等食品中天然存在的糖。}

• 英国政府在2016年推出一项全国性宣传及教育活动，题为"为生命而改变：精明控糖推广活动"(Change4Life Sugar Smart Campaign，下称"控糖推广活动")，^{36以"为生命而改变"作为主题的社会推广活动(social marketing campaign)在2009年首次推出，目的是鼓励父母带领年幼子女养成健康生活模式和改变饮食习惯。多年来，当局开展了不同主题的"为生命而改变"推广活动，推广手法包括透过大众传媒、专属网站和会员计划宣扬健康饮食贴士和食谱，以及与企业和非政府组织合作，为儿童提供相关的推广优惠和活动。}让家长更了解他们为子女预备的食品和饮料中的含糖量，并提供减少糖摄取量的小贴士，鼓励和支援家长作出改变。"控糖推广活动"包括电视广告、社交媒体宣传，以及在小学向学生派发企业合作伙伴赞助的宣传包。推广活动不但有助提高家长对控糖问题的认知程度，更推动他们改变家人的饮食习惯。
• 此外，家长亦可使用"控糖推广活动"所推出的免费"精明控糖"流动应用程式(Sugar Smart App)，透过扫描产品的条码，以图像方式了解食品的含糖量，并就不同食品的含糖量作出比较。根据在2016年进行的"控糖推广活动"的评估研究，在5-11岁儿童的母亲之中有70%得悉该项推广活动，而当中75%的母亲因而改变了饮食习惯。此外，超过200万人下载"精明控糖"流动应用程式，使用次数逾1 400万次。^{37请参阅International Association for Measurement and Evaluation of Communication (undated)及Public Health England (2017)。}

• 纵观香港、南韩和英国的经验，三地推出的措施皆有助鼓励食品制造商及/或膳食供应商降低食品的钠/糖含量。香港透过与业界合作，大大地减少了以学校午膳和面包为主等选定食品的钠含量。南韩政府则采取多管齐下的方法，包括提供研发资助、建立认证计划和设计家庭烹饪食谱，在多个食物层面上，包括加工食品、餐饮机构提供的膳食及在家烹调的食物，于减少市民从膳食中摄取钠方面达到颇佳的成效，并藉此提前实现所订相关的减钠目标。至于英国的"糖稅"，亦有助降低市民的糖摄取量。这项措施主要藉稅务诱因促使饮料制造商改良饮品配方，以免饮品的含糖量达到纳稅标准，最终毋须逼使制造商调高高糖饮品价格以压抑消费者的购买意欲，从而避免惹起制造商和消费者的反感。
• 推出教育公众和提升消费者认知能力的相关举措，以便他们作出更健康的饮食选择，对于减少市民从膳食中摄取钠/糖亦至关重要，当中成功的例子包括南韩的家庭菜肴低钠食谱，以及英国的"精明控糖"流动应用程式和以"交通灯" 方式标示的"包装正面标签"，这些措施均有效接触到两地的特定消费者群组，或受相关群组广泛接纳。

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