新加坡强制使用单车头盔的措施

• 香港的单车意外于2021年激增至2 994宗，创至少20年来的新高，造成508人重伤(包括482名骑单车人士)及8人死亡。^{1最新数字由运输署于2022年3月17日应要求提供。} 意外数字急升，部分由于自2000年代中期推行"单车友善"政策后，更多市民以骑单车作消闲活动。不过，部分论者则归咎于骑单车人士的常见不小心或鲁莽行为，包括沒有佩戴头盔来保护他们脆弱的头颅。鉴于全球有五分之三的单车严重伤亡事故涉及头部受伤，以及本地约七成因骑单车而重伤的人士均未有佩戴头盔，社会上偶有要求强制骑单车人士佩戴头盔的诉求，即与电单车看齐。^{2Hoye (2018b)及World Health Organization (2020)。}然而，有关建议被批评对偶尔以单车消闲的人士构成不必要的负担，而且限制了他们的选择自由。^{3星岛日报(2017)、香港经济日报(2021)及Hong Kong Cycling Alliance (undated)。}过去5年，立法会曾至少4次讨论单车安全的议题。^{4立法会(2017)、运输及房屋局(2020，2022)及香港特别行政区政府(2021)。}
• 根据《道路交通(安全装备)规例》(第374F章)，骑单车人士毋须佩戴头盔。经2011年1月检讨政策后，运输及房屋局("运房局")总结强制佩戴头盔"并非国际间普遍采用的做法"，反之透过宣传活动鼓励骑单车人士自愿佩戴头盔，是"较为实际可行"的做法。时隔10年，面对近来激增的单车意外，公众再度关注佩戴头盔的要求。据报，运房局正再次研究立法规定佩戴单车头盔的可行性，并将于2022年7月向立法会交通事务委员会汇报研究结果。^{5运输及房屋局(2011，2022)。}
• 纵观全球，至少29个地区已实施强制佩戴单车头盔的规定，当中部分先进地方(如瑞士、法国和新加坡)更是在最近10年间才由自愿遵守转为强制实行。^{6瑞士自2012年起规定骑高速电动单车的人士必须佩戴头盔，而法国则于2017年强制12岁以下儿童佩戴单车头盔。请参阅Institute for Road Safety Research (2019)及Organisation for Economic Cooperation and Development (2020)。}其中，新加坡的情况特别值得注意，因为当地的市区环境和道路设计与香港大体相若，故此它于2019年就使用单车头盔立法，应具一定参考价值。本期《资讯述要》检视两地在规定佩戴头盔方面的政策发展。

• 使用头盔法例的全球趋势：实证研究显示，防护头盔能令骑单车人士因撞车而造成的头部受伤数字至少减半、脑部受伤数字减少88%，以及死亡数字减少34%。现时，大多数国家(如荷兰和丹麦)并未针对骑单车人士制定使用头盔法例，部分由于该等国家将骑单车推广为健康活动，故此尽量避免把该活动与危险性连系在一起。此外，不单要顾及法例或为休闲骑单车人士带来不便的关注；也牵涉在共享单车日益盛行之际，出租头盔的供应却有限的现实考虑。^{7World Health Organization (2006)、Hoye (2018a)及Organisation for Economic Cooperation and Development (2018)。}
  强制佩戴单车头盔的地区，迄今已至少增至29个。有些地方的规定只适用于15岁或以下的青少年(如瑞典和日本)，有些则应用于所有骑单车人士(如澳洲和新西兰)。2010年代，因应骑单车活动日趋流行，法国和新加坡制定了该等使用头盔的相关法例，以期减少单车意外的伤亡数字。
• 香港的单车安全政策：由于新市镇的单车径已从2004年的170公里逐步延长至现时逾225公里，相信本港骑单车人士的数目亦有显著增幅。在2000年代中期推出"单车友善政策"后，亦令更多人以骑单车作为消闲活动和短途通勤。根据交通习惯调查，2002年至2011年期间，懂得骑单车的本地人口增加了13%至超过400万人。而定于2023年发表的2022年最新数字，预计甚或更高。
  基于道路安全的考虑，运输署的既定政策并不鼓励市民"在市区以单车作为交通工具"。由于本港人口密度高，骑单车人士在繁忙狭窄的街道上与车辆爭用极其有限的空间，以及在挤迫的行人路上穿插，均存在一定的危险或安全隐患。根据一项医学研究，2010年至2012年期间，香港的骑单车死亡率为每10亿分钟车程有34人，远高于纽约、洛杉矶、芝加哥和斯德哥尔摩。^{8在纽约、洛杉矶、芝加哥和斯德哥尔摩，骑单车的死亡率分别为每10亿分钟车程有18人、7人、4人及3人。请参阅运输署(2002，2014)及Xu et al. (2019)。}
• 2011年使用单车头盔政策的检讨：佩戴头盔虽然不一定有助减少意外，但是理应能保护骑单车人士，免受重伤。事实上，运输署数据显示，在2001年至2021年期间重伤或死亡的骑单车人士当中，高达69%沒有佩戴头盔。^{9最新数字由运输署于2022年3月17日应要求提供。}因此，是否强制佩戴单车头盔，一直是社会反覆讨论的课题。
  2010年，单车意外激增至1 914宗，为当时的10年新高。沙田一个交通黑点更于2009年的短短4个月內发生11宗严重单车意外(图1)。^{10运输署(不同年份)及东方日报(2009)。}为回应社会对单车安全的关注，运房局检视了20个选定地方有关使用单车头盔的规定，并于2011年1月向交通事务委员会提交研究结果。运房局察悉选定地方大多未有为此立法，部分由于有关法规"或会窒碍骑单车活动"。经充分考虑"市民的接受程度"和执法的可行性这些因素后，运房局倾向透过公众教育来推广使用安全装备。然而，交通事务委员会委员在会议上表示不同意此政策取向，并通过一项议案，促请政府研究立法强制佩戴单车头盔。^{11交通事务委员会(2010，2011)、运输及房屋局(2011)及香港特别行政区政府(2011)。}

  图1 ── 香港的单车意外及骑单车人士严重伤亡个案

  
  

  数据来源：运输署。
• 公众明显支持强制使用头盔：根据运输署在2014年发表的交通习惯调查，90%的受访者赞成强制佩戴单车头盔。在受访骑单车人士当中，71%认为强制使用头盔不会削弱他们踏单车的意欲，但亦约有四分之一受访者表示会因而减少踏单车。^{12运输署(2014)。}
• 单车意外自2020年起再度急升：其后，本港的单车意外数字在2011年至2019年期间累计下跌26%，但随后大幅反弹72%至2021年2 994宗的历史高位。据称，此强劲升幅与2019新冠病毒病疫情爆发后，更多市民骑单车消闲有关，而他们往往沒有足够安全意识和路面经验。更严重的是，这些意外已导致多人死亡(在2020年中，曾于30天內录得4人死亡；在2021年11月，则共有3人于一星期內死亡)。面对公众要求重新考虑订立使用头盔法例的压力，政府承诺于2022年7月咨询交通事务委员会的意见。^{13Transit Jam (2020)、South China Morning Post (2021)及运输及房屋局(2022)。}
• 主要关注事项：第一，关于依靠公众教育的现行做法，鉴于2020年至2021年期间有77%伤亡的骑单车人士沒有佩戴头盔，其成效存疑。^{14立法会(2017)及东网(2021)。}第二，关于使用头盔的规定与市民的骑单车意欲两者之间的关系，上述的2014年调查结果确实显示，前者对后者造成一定负面影响。大体而言，部分骑单车人士或会认为，佩戴头盔属个人选择，这种自由不应受到限制。^{15Hong Kong Cycling Alliance (undated)。}第三，关于执法方面的顾虑，假如继续推展拟议的使用头盔法例，运输署和警方均可能需要投放额外资源，监察大量骑单车人士的行为。

• 新加坡积极推动单车代步，藉此纾缓交通挤塞。为实现"减少用车"的目标，陆路交通管理局("陆交局")于2012年推出"全国单车推广计划"，于10年內将单车径延长一倍至2022年的460公里，并于2030年进一步增加两倍至1 320公里。此外，配套设施亦有所改善(例如提供单车泊位)，故此新加坡在2017年已有322 000个住戶拥有单车(占住戶总数的四分之一)。现时约有125 000人(即每日通勤人数的2%)以单车作为主要出行方式，相比20年前近乎沒有人以此出行，大相迳庭。^{16Rojas López and Wong (2017)、Parliament of Singapore (2018)、CNA (2020)及Ministry of Transport (2021a)。}
• 2018年的单车安全政策检讨：新加坡政府过往类近香港，主要透过公众教育来推广单车安全，而佩戴单车头盔完全属自愿性质。鉴于在2010年至2017年期间年均多达16名骑单车人士死亡，活跃通勤咨询小组("咨询小组")于2018年8月建议多项安全措施，当中包括强制在马路上骑单车的人士佩戴头盔。在公众咨询中，高达77%的受访者支持这项建议，新加坡政府遂于2019年2月修订《道路交通法令》和《活跃通勤法》。^{17咨询小组于2015年7月成立，由政务部长领导，共有15名成员，代表长者、青少年、骑单车人士、新型个人代步工具使用者及驾驶者。请参阅Centre for Liveable Cities (2016)、Active Mobility Advisory Panel (2018)及Land Transport Authority (2019)。}
• 法例主要內容：新加坡推出一系列提升单车安全的措施(例如设置更多单车泊位和延长单车径)，而强制佩戴单车头盔仅是其中一环。下文是主要与使用单车头盔相关的法定要求：
  • (a)
    只限在马路上强制佩戴单车头盔：法例规定，任何在马路上骑单车的人士及其乘客，均须佩戴符合认可标准的防护头盔，因为顾及他们与较大和较快的车辆并行时，所面对的风险亦较大。违例者最高可被判处罚款1,000新加坡元(5,760港元)及/或3个月监禁。如属再犯者，罚则加倍。

    在马路上骑单车，沒有特定车速限制。同时，当局加强公众教育，提醒所有道路使用者需要安全地共用马路和公共通道；^{18Active Mobility Advisory Panel (2018)、Land Transport Authority (2019)及Ministry of Transport (2021b)。}
  • (b)
    单车径及行人路上豁免佩戴单车头盔，但须遵守最高车速限制：不过，在单车径和行人路上骑单车，或从单车径/行人路橫越马路到另一单车径/行人路时，新加坡法律并沒有规定须佩戴头盔。这主要是为免窒碍单车活动。

    然而，为了保护所有骑单车人士及乘客，在单车径和行人路上的骑单车者均受最高车速限制。有关限制于2018年5月首次设定时，分别为每小时25公里和每小时15公里。但是，行人路车速限制及后仍被认为"太快"，尤其在盲点和行人密集的地方。经检讨后，为了让"所有路径使用者有更多时间对不可预见的情况作出反应"，当局于2019年2月将行人路上的单车速度上限下调33%至每小时10公里。对超速骑单车人士所处的罚则，与上文提及在马路上不佩戴单车头盔者的罚则相同；^{19Parliament of Singapore (2017)、Active Mobility Advisory Panel (2018)及Land Transport Authority (2019)。}
  • (c)
    单车的重量/宽度上限：为了尽量减少碰撞的冲击力，以及让单车和其他个人代步工具(如电动滑板车)在行人路上安全地穿梭，新加坡政府于2018年5月订定数项法定单车规格，当中包括空载重量上限20公斤和宽度上限70厘米。违例者最高可被判处罚款5,000新加坡元(2.9万港元)及/或3个月监禁；^{20Active Mobility Advisory Panel (2016)。}及
  • (d)
    加强执法：随着更多单车法规于2018年生效，陆交局设立了一支约由200名活跃通勤执法人员组成的专责队伍，配备侦速枪和磅秤，配合交通警察恒常地执法。除执行检控工作外，他们亦会教导市民如何安全地骑单车。当局又于2019年7月在事故热点设置流动闭路电视摄录系统，以阻吓不守规矩的骑单车人士，而被闭路电视摄录下来的罪行，将予调查跟进。^{21Parliament of Singapore (2019)及Yahoo News Singapore (2019)。}
• 政策成效：新加坡的使用单车头盔法例，似乎起到一定的阻吓作用。2019年2月至2021年9月期间，与使用头盔相关的违例个案共545宗，平均每月17宗。四分之三违例者须缴交销案罚款75新加坡元(432港元)。2020年至2021年，亦有84名骑单车人士因超速而被检控。^{22自2022年1月起，单车违例事项的销案罚款倍增至150新加坡元(864港元)，以加强阻吓力。请参阅Parliament of Singapore (2021a，2021b，2022)。}值得留意的是，2017年至2020年期间，涉及单车死亡个案骤降54%至7宗，同期涉及单车受伤个案亦下降6%至556宗。2010年至2020年期间，新加坡的骑单车死亡率亦急跌61%，每百万名居民中仅1.2人，为亚太地区中最低。
  然而，新加坡的单车意外伤亡数字在2021年明显反弹，共有11人死亡(即每百万名居民中有两名骑单车人士死亡)和751人受伤。惟这相当程度上与2019新冠病毒病爆发后，单车活动变得更为流行有关。^{23Department of Statistics Singapore (2022)。}