选定地方的电子道路收费计划

• 全球不少繁忙都市一直深受交通挤塞问题困扰，核心地区在繁忙时段更是挤塞得水泄不通，而香港亦不例外。就此，政府近期提出在中环实施电子道路收费的初步规划，重启早于1980年代初首次构思而后因政治和私隐原因遭搁置的相关计划。与此同时，新加坡、米兰^{1在2000年代，斯德哥尔摩和伦敦等其他欧洲城市亦分别推出电子道路收费计划。前者实施以周界为本的电子道路收费计划，收费机制的设计借鉴新加坡计划；后者则采用类似米兰的区域为本电子道路收费计划。对比上述3个欧洲城市相关计划的成效，米兰在推出计划后录得进入收费区车流的减幅较大。}等多个海外地方为解决市中心区的交通挤塞问题，亦纷纷实施电子道路收费计划。1998年，新加坡推出全球首个电子道路收费计划。该政策工具经多年来不断优化后，能够更灵活地管控市中心和其他市区地方的交通流量。米兰亦在2012年推出电子道路收费计划，务求在控制市中心交通挤塞之余，亦同时减少空气污染，以收一举两得之效。
• 新加坡和米兰实施电子道路收费计划的同时，亦推出其他交通措施作为配套，成功纾缓了在指定收费区內交通挤塞的情况。本期《资讯述要》首先重点介绍香港拟推行的电子道路收费计划及其最新发展，随后论述新加坡和米兰两地分别实施电子道路收费计划的经验，这或可供香港推展拟议电子道路收费计划时参考借鉴。

• 交通挤塞是困扰香港的"老大难"问题，缘于领牌车辆数目与日俱增，在2011年至2021年期间，由630 281辆增至817 874辆，升幅达30%，^{2截至相关年度12月的数字。请参阅运输署(2022)。}每公里行车道路的领牌车辆数目，亦因此由302辆增至373辆。中环核心区^{3中环核心区东临花园道/美利道，南至荷李活道/下亚厘毕道，西接林士街，北濒海岸线。}的交通挤塞情况尤为严重，每日大量车流频繁进出该区，但可扩建的道路空间却有限。^{4除车流增加外，"老板车"(chauffeur-driven vehicles)长时间逗留、车辆违例停泊和非法上落客货等因素，亦加剧了中环核心区的交通挤塞情况。}根据现有的最新统计数字，进出中环核心区的全年平均每日交通流量，由2003年的463 300架次上升至2017年的503 400架次。^{5请参阅运输署(2019a、2019b)。}中午繁忙时段，中环核心区部分道路(例如皇后大道中若干路段)的行车速度，甚至低于每小时10公里。
• 自1980年代起，政府已着手探讨可否藉推出电子道路收费计划，解决市区交通挤塞问题。政府曾分别在1983年、1997年和2006年进行3项研究，评估应否在香港推行电子道路收费。^{6政府分别在1983-1985年、1997-2001年，以及2006-2009年等期间进行该3项研究。}然而，由于研究进行期间经济状况有变，加上私隐考虑和缺乏社会共识等因素，政府当年并未将电子道路收费付诸实行。^{7请参阅运输及房屋局及运输署(2015)。}到了2015年，政府再度探讨推行电子道路收费，建议在中环核心区试办一项电子道路收费先导计划，为此展开为期3个月的公众参与活动以听取市民的意见。^{8当局进行是次公众参与活动，旨在跟进交通咨询委员会("交咨会")的相关建议。2014年3月，交咨会接受政府邀请，就香港的道路交通挤塞情况进行研究。交咨会在9个月后提交报告，当中共建议12项短、中、长期措施，以解决道路交通挤塞问题。其中一项建议是当局应及早筹划进行电子道路收费试验计划，以便善用有限的路面空间。请参阅交通咨询委员会(2014)。}持份者意见不一，有人支持计划，亦有人对计划表示强烈保留意见。^{92017年，政府公布电子道路收费先导计划的公众参与报告，当中提及有公众人士对计划表示关注，包括增加巿民在公共交通费用上的负担、令富裕人士可优先使用中环核心区的道路，以及对收费区內的商业活动和居民造成的影响。另有意见质疑，在纾缓交通挤塞方面，电子道路收费计划是否较其他措施(例如在中环核心区加强执法)更具成效。此外，亦有人关注政府将如何运用该计划带来的收入。请参阅运输及房屋局及运输署(2017)。}
• 2019年，政府提出初步规划，拟在中环核心区推行电子道路收费先导计划("先导计划")，^{10鉴于中环核心区是本港极为重要的商业中心区域，加上区內交通挤塞问题严重，故此被视为推行先导计划的合适地点。此外，中环核心区拥有优良及覆盖广泛的高容量公共交通服务，接通全港各区，让私家车和的士用家可选择不同替代公共交通工具进出该区。再者，如驾驶者只是路经中环核心区，他们可选择中环湾仔绕道作为免费替代路线，以绕过收费区。}以配合推动智慧出行，藉鼓励善用创新科技构建智能交通管理系统。^{11《香港智慧城市蓝图》旨在把香港构建成为智慧城市，而智慧出行正是蓝图所订的6个重点发展范畴之一。智慧出行措施的整体目标，在于确保香港将来能构建一个安全、具资讯性、环保、高效和便捷的交通系统。}根据初步规划，先导计划主要涵盖中环核心区內的挤塞道路(即指定区域，见图1)，以尽量减少对附近民居及区內商业活动的影响。推行先导计划的目标，订为将中环核心区的交通流量减少10%至15%。^{12政府表示，先导计划并非旨在增加政府收入，因此会考虑根据计划实施后的净收入数额，额外提供相若的恒常资源，用于推出各项措施提升公共交通服务质素，并鼓励市民多加使用。}
  图1 ── 先导计划拟议涵盖的指定区域
  
  资料来源：运输署(2019a)。
• 拟议先导计划初步构思的特点涵盖：
  • (a)
    科技──使用无线射频识别(Radio Frequency Identification)科技，配合自动车牌识别技术，以辨识进入指定区域的车辆；
  • (b)
    收费机制──以周界为本按次收费(cordon-based charging)，车辆在收费时段每次驶经收费点便需要缴费，而不同时段会收取不同费用。^{13在以周界为本的收费机制下，收费水平可因应不同时间、地点和行驶方向而作出调整，以应付不同程度的挤塞情况。}收费点沿指定区域的边界(即周界)装设，而车辆须预先安装车內感应器，作缴费之用；及
  • (c)
    收费水平──根据各种车辆的载客量和经济效益，厘定不同收费水平及豁免安排。^{14根据初步规划，集体运输工具、紧急服务和警方用途车辆，以及残疾人士专用车辆可获豁免缴费。}
• 除了推出先导计划，政府亦考虑实施一系列配套措施，以纾缓中环核心区的交通挤塞情况。该等措施包括：(a)在指定区域周边的发展项目增设公众泊车位，以及优化行人通道的环境，为有需要到中环的驾驶者提供一个"泊车—步行"的选择；(b)利用影像分析科技打击导致阻塞的交通罪行，例如车辆在不准停车范围违例上落客货；及(c)进一步改善公共交通网络，吸引更多市民选乘公共交通工具而减少选择驾车到中环。

• 2020年，运输署成立国际专家小组，负责就推展先导计划的各项工作提供意见。^{15国际专家小组的成员来自香港、英国、美国、新加坡和瑞典。}此外，当局已于2021年8月完成电子道路收费侦测系统的实地测试，结果显示该系统可用于中环的狭窄山路。在决定先导计划的未来路向时，运输署除了会考虑本港最新的社会和经济状况，还会参考推行"不停车缴费系统"^{16"不停车缴费系统"为另一项智慧出行措施，将由2022年年底起分阶段实施。该系统采用无线射频识别科技及自动车牌识别科技，与先导计划建议使用的科技一致。在该系统下，驾驶者可凭缴费贴以遙距方式缴付政府收费隧道及青沙管制区的隧道费。缴费贴是配有无线射频识别技术；车辆贴上缴费贴后，无亭收费设施便可侦测到有关车辆驶过。}，以及为管理3条过海隧道交通拟实施的"挤塞征费"计划^{17西区海底隧道("西隧")的"建造、营运及移交"专营权将于2023年8月届满；运输署计划在接收西隧后，于3条过海隧道(即西隧、海底隧道和东区海底隧道)实施"挤塞征费"计划。该计划应用为"不停车缴费系统"而设的基础设施，将因应隧道在不同时段的挤塞情况，收取不同的隧道费，以遏抑和分散繁忙时段超额的交通需求。}后，各条收费隧道及其相连道路的交通情况。

• 新加坡在1975年推出地区通行证计划(Area Licensing Scheme，下称"通行证计划")，是全球首例将道路收费落实为政策工具，以管理商业中心区的交通挤塞问题。通行证计划是以人手操作及地区为本的收费计划，规定在指定收费时段，驾驶者须购买及展示特别通行证，方可进入限制区。^{18在通行证计划下，当局按进入收费区的车辆类别征收不同费用，在实施计划期间亦曾因应交通流量情况多次调整收费水平。私家车通行证最初每天和每月的收费，分别为3新加坡元(6港元)和60新加坡元(125港元)。一些车辆如巴士、警车和军用车辆，以及载客不少于4人的车辆，进入收费区时获豁免购买通行证。}虽然通行证计划实施后，进入商业中心区的车流明显有所减少，^{19在通行证计划实施初期，进入收费区的车流减幅达44%。截至1988年，相关减幅仍维持在31%左右，即使同期车辆数目的增幅高达77%。请参阅Chin (2005)。}但该计划却有不少限制，包括运作和执法效率欠佳、未能按交通流量灵活地订出不同的收费时段和水平，以及无法处理车辆同一天內多次进入商业中心区的问题。^{20通行证计划的其中一大不足之处，在于驾驶者购买通行证后，可在同一天內多次进入限制区。由于无须每次缴费，驾驶者付出一次费用便可多次进入限制区，造成交通挤塞。}为补足通行证计划的不足之处，新加坡交通主管当局──陆路交通管理局(Land Transport Authority，下称"陆交局")在1998年推出全球首个电子道路收费计划("新加坡计划")，以取代通行证计划。

• 新加坡计划采用短距离微波通讯(Dedicated Short-range Radio Communication)科技，^{21短距离微波通讯是一种无线通讯科技，可供车辆直接与周边基础设施进行安全通讯，而无需使用任何蜂窝基础设施。}车辆于星期一至六07:00至20:00驶经特定地点的电子道路收费门架("收费门架")时，必需按次收费。^{22于星期日、公众假期，以及若干公众假期前夕13:00之后的时间，当局不征收电子道路收费。}所有驶经收费区的车辆均须设有车內装置，并装上储值智能卡，以便在每次经过收费门架时即时支付电子道路收费。^{23车辆驶经收费门架时，系统检测到车內装置后，便会从智能卡扣除应收的电子道路收费。此外，驾驶者亦可经指定服务供应商作出登记，安排以信用卡或扣帐卡支付电子道路收费。}若因智能卡现金余额不足或沒有安装车內装置等原因，以致未能完成电子道路收费交易，则安装在门架上用作执法的摄影机便会拍摄有关车辆后方的车牌，再由当局施加相应罚则。^{24若智能卡现金余额不足，驾驶者除了要清缴未付的电子道路收费外，还须支付10新加坡元(57港元)的行政费用。若驶经收费门架的车辆沒有安装车內装置，有关驾驶者须缴交罚款，每驶经一个运作中的收费门架罚款70新加坡元(397港元)。}
• 新加坡计划的收费机制以周界和收费点为本，收费门架设于周界区內，以及沿快速公路和主干道的特定地点。为应付新加坡过去20多年不断转变的交通情况，陆交局已逐步扩大收费区，覆盖范围由最初仅包括商业中心区和数条快速公路，扩展至现时商业中心区、乌节路购物区、各主要快速公路和主干道，而收费门架数目亦由33个增至93个。
• 新加坡计划亦具备以下特点，有助其高效控制收费区/点的交通流量：
  • (a)
    收费结构极具弹性，以应付不同地点一天內不断改变的交通情况──新加坡计划并非划一收费，而是按车辆类型、收费门架位置，以及驶经时间收取不同费用，现时收费水平由0.25新加坡元(1港元)至8新加坡元(45港元)不等。每个收费率时段一般设定为半小时；在繁忙时段，收费或每半小时有所调整，藉此分散高峰时段的车流；
  • (b)
    根据不同类型车辆占用的路面空间公平征费──私家车、的士和轻型货车按标准收费率征收电子道路收费，而重型货车和小型巴士，以及超重型货车和大型巴士，则分别按标准收费率的1.5倍及2.0倍收费。另一方面，电单车按标准收费率减半收费。除紧急服务车辆外，其他车辆一律不获豁免缴费；及
  • (c)
    定期检讨和调整电子道路收费水平──电子道路收费水平按季进行检讨，一般会在6月和12月的学校长假期期间，因应当时的交通情况作出调整，以期将车流控制在车辆最佳行车速度，即主干道可达致时速20-30公里，快速公路则为45-65公里。^{25例如，某电子道路收费区的平均车速若高于最佳行车速度，该区的收费水平便会降低。反之，若平均车速低于最佳行车速度，收费水平便会提高。}，^{26由于爆发2019冠状病毒病疫情，新加坡自2020年年初起更频密地检讨电子道路收费水平。此外，在疫情期间，新加坡曾于2020年4月7日至6月1日实施"熔断"措施，暂停部分经济及社交活动，以致收费区的车流大跌，新加坡政府于是在2020年4月6日至7月26日，暂停于所有门架征收电子道路收费。及后当局检讨最新交通情况，决定自2020年7月27日起在选定的快速公路恢复电子道路收费。}

• 除了利用新加坡计划管理道路使用需求，陆交局还推行其他重要政策工具，以期进一步纾缓交通挤塞和提高运输效率，当中包括(a)建立完善的道路网络，并尽量提高道路容量；及(b)发展优质而高效的公共交通系统，以减少市民对私家车的依赖。^{27为了提高市民的接受程度，陆交局在推出新加坡计划时为所有车辆免费安装车內装置。}该等策略有助新加坡计划能有效运作，因驾驶者有了替代道路或其他交通工具出行，可选择无需经过收费区/点前往目的地，省却缴付电子道路收费。

• 根据陆交局的资料，新加坡计划实施后首两年，进入商业中心区的交通流量减少约10%至15%。2005年，当局将计划扩展至管理各主要快速公路下班时段的车流，以纾缓晚上繁忙时段的挤塞情况。扩展计划推出后首数个月，交通流量减幅达20%至30%左右。^{28请参阅Chin (2005)及Land Transport Authority (2010)。}在财政方面，新加坡计划在2010年代初期，每年为库房进帐约1.5亿新加坡元(8.57亿港元)。^{29新加坡一直将电子道路收费定位为交通管理工具，而非为增加政府收入的措施。事实上，电子道路收费计划取代通行证计划后，相关收入有所减少。请参阅Theseira (2021)。}
• 新加坡计划实施多年，成功改变了驾驶者的出行模式，例如他们会减少进入商业中心区、改行不收费或收费较低的替代道路，甚或改乘公共交通工具，令收费区內的交通流量减少之余，行车速度亦得以提高。反映这一点，在1998年至2012年的14年间，车辆数目按年增加3%，但同期进入商业中心区的交通流量每年平均仅微升0.8%。^{30请参阅Energy Foundation (2014)。}

• 2016年，陆交局斥资5.56亿新加坡元(31亿港元)，将新加坡计划使用的短距离微波通讯科技升级，转至全球导航卫星系统。应用卫星系统科技的新一代电子道路收费计划，将于2023年推出；届时，陆交局可在无需加设新收费门架的情况下，灵活地扩大计划的覆盖范围，亦可免却因安装和维修门架引致的高昂开支。此外，当局亦可考虑引进更公平的道路收费机制，例如以距离模式收费。现有车內装置亦将更換成设有大屏幕的车载装置，可以为驾驶者显示地图、实时交通资讯、收费区位置预警提示等增值资讯。

• 2012年，米兰推出以地区为本的电子道路收费计划──"C区计划"(Area C scheme)，以期纾缓困扰当地多时的交通挤塞问题，并藉此减低道路交通对市中心造成的空气污染。在推出C区计划之前，当地曾自2008年起实施Ecopass计划，旨在藉征收与车辆污染程度挂钩的入城费，以减低驾驶者将造成污染的车辆驶入市中心的意欲。^{31在Ecopass计划下，指明污染等级车辆在星期一至五07:30至19:30期间进入收费区，须缴付介乎2欧罗(23港元)至10欧罗(115港元)的污染费，前者适用于较新型及污染程度较低的汽油车辆，后者则适用于较旧型的重型柴油车辆。混能车、电动车和另类燃料车辆均可自由进入收费区。}Ecopass计划实施后，有效地将主要污染物排放量减少15%至45%。另一方面，虽然计划推出后首年內收费区的车流确实减少了，但减幅并未能长期维持在计划当初推出时的成效，因为不少车主放弃使用污染物排放量较高的旧车，购置新的环保车辆代步，从而获豁免支付入城费。^{32市中心的交通流量减幅其后略为放缓，由计划推出首年的21%降至2011年的11%。请参阅Agenzia Mobilita Ambiente Territorio (2017)及Croci and Douvan (2016)。}为补足Ecopass计划不足之处，当地推出C区计划取而代之，以更有效解决市中心交通挤塞问题。

• C区计划覆盖的米兰市中心区，^{33收费区覆盖约8.2平方公里，相当于米兰市约4.5%的面积。}设有43个入城点，各点均安装摄影机系统进行监控，利用自动车牌识别技术辨认车辆。摄影机侦测到的车牌号码会与相关资料库进行配对，以确定应收取的适当费用，以及车辆是否涉及任何逾期费用。C区计划的收费时段，定为星期一至五07:30至19:30(公众假期除外)。至于缴费方法，驾驶者可在入城当天或次日24:00前在指定地点或网上购票，或透过直接付款支付。
• 为实现控制交通流量，以及减低道路交通造成空气污染此两大目标，C区计划订有以下收费和运作安排：
  • (a)
    收费机制──私家车和商用车辆划一收费，定为每日5欧罗(42港元)，可以不限次数进入收费区。^{34若驾驶者在进入收费区当天或次日24:00前沒有缴费，当局会向其征收15欧罗(125港元)的延期罚款。}然而，9座位以上的出租车辆则按车辆长度收取较高费用，由40欧罗(332港元)至100欧罗(830港元)不等；^{35学校巴士收费较低，由15欧罗(125港元)至40欧罗(332港元)不等。}
  • (b)
    收费优惠──居于C区內居民的车辆，以及位处C区內公司的商用车经登记后，均享有优惠收费，分别为2欧罗(17港元)和3欧罗(25港元)；
  • (c)
    豁免安排──公共机构的车辆和紧急服务车辆可获豁免缴费，公共交通工具、电单车，以及电动车或混能车等环保车辆亦获此优惠；及
  • (d)
    禁止若干类型车辆进入C区──长度超过7.5米的车辆(获豁免车辆除外)，以及高污染车辆不得在计划下的收费时段內进入C区。

• 当地市民普遍接受C区计划，得力于当地政府承诺将计划带来的收入，再投资于与交通相关的项目上，藉此提升交通系统的可持续性，以及改善前往市中心的各种替代交通服务。例如，自2012年起，当地政府将C区计划的收入，再投放于增加公共交通服务的班次、推行市內单车共享计划，以及其他交通相关基建项目。

• C区计划对于减少米兰市中心的交通流量，成效明显。2012年，每天进入C区的车辆平均为90 800架次，较2011年的132 000架次减少31%。与2011年的水平相比，计至2018年的每年交通流量减幅维持在29%至38%之间。^{36请参阅Municipality of Milan (2022)。}车流减少的原因之一，是驾驶者的出行模式有所改变，例如他们前往其他目的地时会绕道避开C区，甚或放弃自驾而改用公共交通工具。在减少车辆废气排放和改善路边空气质素方面，C区计划亦取得相当成效，2012年的PM10排放总量按年减少18%。此外，在2012年至2016年间，该计划每年为库房带来约2,000万欧罗(1.72亿港元)至3,000万欧罗(2.58亿港元)进帐，并将有关收入投放于交通相关的项目。^{37请参阅Agenzia Mobilita Ambiente Territorio (2017)。}

• 香港正计划在中环核心区实施以周界为本的电子道路收费计划，并向驶入收费区的车辆按次及不同时段收取非划一征费。至于具体运作及收费安排等细节，仍有待政府再作公布。至于新加坡和米兰，为了实现交通管制及其他相关目标，两地分别推出各具特色的电子道路收费计划，以切合当地情况的运作安排，成功地控制/减少指定收费区內的交通流量。经过20多年来不断优化，新加坡已发展出一套"灵活应变"的电子道路收费计划，让政府可因应交通情况定期调整计划的覆盖范围和收费水平。至于米兰的C区计划，虽然自2012年推出后覆盖范围和收费机制大致维持不变，但为了实现交通管理和控制空气污染的两大目标，C区计划一开始已按不同车辆类别等准则设定不同征费水平，并向使用洁净燃料的车辆和紧急服务车辆作出豁免缴费安排，又设定车辆入城限制，禁止大型及/或高污染车辆在收费时段內驶入收费区。
• 为了令公众更接受电子道路收费，新加坡和米兰的相关计划均订定清晰和具透明度的目标，更推出配套措施，为需要前往收费区的市民提供替代交通工具，而有意绕过收费区的驾驶者亦可使用替代道路，避免支付电子道路收费。米兰政府还承诺将C区计划带来的收入再投放于交通相关项目，并为收费区內的居民和公司提供优惠收费，冀减轻他们的负担。

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