新加坡及新西兰的控烟工作

• 烟草使用被世界卫生组织("世卫")视为最主要的公共卫生威胁之一，每年造成全球逾800万人死亡^{1注释符号代表请参阅World Health Organization (2022)。}，并可引致多种非传染病，包括癌症及心臟病等。烟草最普遍的使用方式是吸食传统香烟，但亦有其他使用烟草的方式，例如吸食雪茄、电子烟及无烟烟草产品。
• 截至2021年，香港的吸烟率已跌至9.5%的历史低位，但每年仍有约7 000人因吸烟而早逝，而吸烟引起的病患亦为医疗开支带来沉重负担。^{2注释符号代表请参阅香港吸烟与健康委员会(2022d)。}就此，行政长官在2022年施政报告中承诺，政府将在2023年年初就控烟路线图展开公众咨询，目标是在2025年或之前将吸烟率降至7.8%。^{3注释符号代表请参阅施政报告(2022)。}控烟议题近日引起社会讨论，立法会议员亦曾在相关会议上讨论有关事宜。^{4注释符号代表请参阅香港特别行政区政府(2022)、卫生事务委员会(2022)及东方日报(2022)。}
• 控烟工作是多方面的，往往包括推出措施遏抑烟草的供求。根据《世卫烟草控制框架公约》("《公约》")^{5注释符号代表《公约》于2003年获通过并于2005年生效，是首项国际卫生条约，有182个缔约方。內地已签署并通过《公约》，而《公约》的适用范围也已扩大至香港。请参阅Secretariat of WHO Framework Convention on Tobacco Control (2003)。}，该等措施可涉及制定有关烟草销售及包装的规定、调高烟草稅和加强戒烟服务。新兴的做法是订定所谓烟草终局(tobacco endgame)策略。这方法比旧有旨在减低烟草祸害的措施更为严厉，藉逐步淘汰烟草使用或全面禁止相关产品，建立无烟世代(tobacco-free generation)。^{6注释符号代表请参阅Stone, E. and Paul, C. (2022)。}
• 本期《资讯述要》首先回顾香港相关控烟措施，继而讨论新加坡及新西兰的情况。两地吸烟率均位处先进地区最低之列，新加坡以具有全面的控烟法例著称，尤其在限制烟草推广及广告方面。^{7注释符号代表请参阅Amul, G.G.H. and Pang, T. (2018)。}新西兰则推行无烟世代的策略，最近更成为首个终身禁止青少年购买传统香烟的先进地方。

• 为配合世卫的预防非传染病全球行动计划，政府在2018年发表《迈向2025︰香港非传染病防控策略及行动计划》。该计划涵盖9项本地目标，其中之一是在2025年或之前，将15岁及以上人士的吸烟比率减少30%(相对2010年水平)，亦即是把全港吸烟率的目标订于7.8%。^{8注释符号代表请参阅香港特别行政区政府(2022)。}政府将在2023年年初发布控烟路线图。
• 政府过往的控烟工作大致上以立法、征稅、戒烟服务等为主。^{9注释符号代表请参阅卫生署(2018)。}自2007年以来，政府已禁止在所有室內公众地方(包括食肆、店铺和工作间)，以及室外公众游乐场地和设施內吸烟^{10注释符号代表例子包括由政府管理的泳滩、公众泳池、运动场及公园。}，并把禁烟范围分阶段扩展至公共运输总站/交汇处。^{11注释符号代表包括所有室內公共运输交汇处及约200个指定公共运输设施(包括室外巴士总站)。}此外，政府亦强制扩大烟草包装产品上的健康忠告图像面积^{12注释符号代表自2017年起，所有烟草产品必须(a)扩大健康忠告图像至覆盖包装表面面积的最少85%，(b)把忠告的式样由6个增至12个；及(c)显示戒烟热线的详情。}，并在2009年、2011年及2014年分别调高烟草稅50.0%，41.5%及11.7%。政府亦设有戒烟热线，提供辅导及转介至指定诊所的戒烟服务，例如以针灸及邮递药物(如尼古丁替代疗法)协助市民戒烟。^{13注释符号代表请参阅控烟酒办公室(2022)。}
• 这些措施已取得一定成效。15岁及以上每日吸烟人士的比例由2005年的14.0%减少至2021年的9.5%。^{14注释符号代表请参阅控烟酒办公室(2023)。}然而，本港仍有约581 500人有每日吸食传统香烟的习惯，他们在2021年每日平均吸食13支香烟。^{15注释符号代表请参阅政府统计处(2022)。}按年龄组别分析，这些吸烟者中有76%属中年及较年长人士(即40岁及以上)，反而40岁以下的青年人比例较少。尽管公立诊所/医院及获资助的非政府机构均提供免费戒烟服务，但一项调查显示，现时吸烟人士当中，只有2.6%曾使用有关服务。^{16注释符号代表请参阅同上。}逾60%更表示从未使用且无意使用有关服务，遂有声音呼吁政府加强推广和鼓励使用戒烟服务。^{17注释符号代表请参阅同上及Cheung, Y.T.D. et al. (2020)。}
• 香港吸烟与健康委员会为法定团体，负责向政府提供有关吸烟与健康事宜的意见。委员会关注到，本港现行的控烟政策对降低吸烟率成效有限。举例而言，控烟措施近年未见大幅加强，而烟草稅亦已冻结多年。^{18注释符号代表请参阅香港吸烟与健康委员会(2021a、2022c)。}在2022年，烟草稅占香烟零售价62%，低于2017年的约67%。^{19注释符号代表请参阅香港吸烟与健康委员会(2017、2022b)。}唯一重大进展是由2022年4月起禁止另类吸烟产品(例如电子烟、加热烟产品等)。因应全球趋势，委员会已建议政府检讨《吸烟(公众卫生)条例》(第371章)并加强控烟措施，例如^{20注释符号代表请参阅香港吸烟与健康委员会(2022a)。}︰
  • (a)
    为下一代缔造无烟环境；
  • (b)
    大幅调高烟草稅；
  • (c)
    扩大法定禁烟区；及
  • (d)
    收紧对烟草包装和销售的限制。
  政府将发表控烟路线图作公众咨询，预计将就上述各方面提出具体建议。事实上，多个先进地方的控烟工作已取得进展。下一节将介绍有关策略及措施，并聚焦于新加坡及新西兰。

• 新加坡已推出符合国际做法且完备的控烟措施，包括征稅以及确保公众可容易地获得戒烟服务。当局虽然目前沒有计划订定烟草终局目标，但已透过提高购买烟草产品的最低合法年龄，加强对青少年购买烟草的规管，并禁止在销售点展示有关产品。当地最新的官方数据显示，2020年的吸烟率已跌至10.1%，低于10年前的13.9%。^{21注释符号代表请参阅Singapore Ministry of Health (2022b)。}
• 至于新西兰，吸烟率于2021-2022年度跌至历史新低，仅有8.0%的成年人习惯每日吸食烟草产品，相较2011-2012年度的16.4%有所下降。惟值得注意的是，使用电子烟作为替代品的情况日趋增加。^{22注释符号代表在2021-2022年度，8.3%成年人习惯每日使用电子烟，较一年前的6.2%及2015-2016年度的0.9%有所上升。18岁至24岁的年轻人较普遍使用电子烟，当中约四分之一(23%)习惯每日使用。请参阅New Zealand Ministry of Health (2022)。}2021年12月，新西兰政府推出"无烟奧特亚罗瓦2025年行动计划"(Smokefree Aotearoa 2025 Action Plan)。该计划旨在加快实现当地政府于2011年订下之目标，即在2025年或之前将全国吸烟率降至5%以下。新加坡及新西兰的主要控烟措施概述于下文。

• 继2018年全面禁止电子烟后，新加坡已将购买、使用、管有、销售及供应传统烟草产品的最低合法年龄逐步由18岁调高至21岁(即逐步从2019年起，在每年1月将合法吸烟年龄调高1岁，使之于2021年达21岁)。该措施旨在限制青少年接触及购买烟草产品，这是基于有研究显示，年轻人在21岁后才对尼古丁成瘾的机会较低。^{23注释符号代表请参阅Parliament of Singapore (2017)。}政府亦设立热线及网上渠道，让公众举报非法向未成年人销售或提供烟草产品的行为，以便利执法。^{24注释符号代表请参阅Singapore Ministry of Health (2020)。}该措施实施后，年轻成年人的吸烟率据报由2017年的9.8%，轻微下跌至2020年的8.8%。^{25注释符号代表请参阅Singapore Ministry of Health (2022a)。}
• 新西兰则采取较进取的方法。根据其2025年行动计划，当地将逐步禁止年轻一代吸食传统香烟，有关法例已于2022年12月获通过。该法例禁止向2008年后出生的任何人士销售、交付或提供有烟烟草产品(smoked tobacco products)(不包括电子烟)，并由2027年起向违例者处以最高15万新西兰元(74.7万港元)的高额罚款。^{26注释符号代表请参阅New Zealand Legislation (2022)。}此外，该法例要求制造商降低有烟烟草产品的尼古丁含量，并将合资格零售商数目上限设为600家(相当于现有零售商数目约10%)。^{27注释符号代表请参阅同上。}
• 据估计，新西兰的无烟世代法例在实施10至15年內，可令吸烟率减半。^{28注释符号代表请参阅New Zealand Ministry of Health (2021a)。}然而，有意见忧虑这或会令传统烟草产品流入黑市，同时令更多年轻人转投另类吸烟产品。^{29注释符号代表请参阅New Zealand Parliament (2022)及Quartz (2022)。}此外，执法是另一项挑战，尤其是考虑到不受禁令限制的年龄群，要防止他们向年龄较小者(例如其家人或朋友)非法提供烟草不但难度较大，亦需要大量资源。^{30注释符号代表事实上，新加坡以执法困难为由而不采用"无烟世代"的方法。新加坡当局更察悉两地情况有所不同：新西兰的禁令针对年轻世代，而新加坡青少年与香港类似，一般不会成为吸烟者。请参阅Singapore Ministry of Health (2022a)。}虽然相关实施经验仍有待观察，但爱尔兰和瑞典等西方国家已公布类似的终局计划。然而，有关计划在亚洲地方尚未普及。

• 征稅被认为是鼓励吸烟者戒烟的另一有效措施。根据世卫估算，烟草价格每上升10%，便能减少相关消费4%至5%。^{31注释符号代表请参阅World Health Organization (2014)。}因此，世卫建议烟草稅应占零售价至少75%，而全球40个地方已达到该目标，当中包括新西兰。^{32注释符号代表请参阅World Health Organization (2021c、2023a)。}该国已实施定期调升烟草稅的机制。2010年至2020年期间，新西兰政府除了按通胀调整烟草稅，每年亦向烟草施加额外10%稅项。^{33注释符号代表2020年1月，新西兰以烟草产品零售价格已相当高昂为由，终结10年来每年调高烟草稅10%的做法。自此，当地烟草稅仅按通胀调整。请参阅New Zealand Ministry of Health (2018、2021a)。}
• 虽然新加坡缺乏此项机制，但当地政府已承诺不时检讨烟草稅率，相关稅率于2014年和2018年分别调升10%。^{34注释符号代表请参阅Singapore Ministry of Health (2022a)及Ministry of Finance (2014)。}在2020-2021年度，一盒20支标准包装的香烟售价在新加坡平均为14新加坡元(83港元)，而香港约为60港元，新西兰约为185港元。^{35注释符号代表请参阅World Health Organization (2021a)及香港吸烟与健康委员会(2021b)。}

• 扩展禁烟区亦是鼓励市民戒烟、保障非吸烟者(尤其是青少年)免受二手烟影响的关键一环。与香港室內禁烟区主要位于建筑物內的情况有别，新西兰与澳洲及英国等先进地方的禁烟范围进一步扩展至载有18岁以下儿童的私家车。新西兰的法例于2021年生效，并授权警方即场发出50新西兰元(249港元)的罚单、给予警告或转介市民至戒烟服务。^{36注释符号代表请参阅Beehive (2020)。}
• 新加坡的室外禁烟令则较为广泛，不但像香港一样涵盖巴士总站，亦包括一般巴士站、公众地方的轮候队伍，甚至商业及工业大厦入口5米范围內的区域。^{37注释符号代表请参阅National Environment Agency (2022)。}此外，由2019年起，当局宣布将新加坡著名商业区乌节路(Orchard Road)地区內的公共区域定为禁烟区，仅允许在指定区域吸烟。在禁令实施的首3个月，政府采取劝谕方式，期间违规者仅会接获警告。此后，在区內吸烟人士可被处以最高1,000新加坡元(5,900港元)罚款。^{38注释符号代表请参阅National Environment Agency (2021)。}

• 除了在包装加上健康忠告图像，世卫亦建议采用平装/标准化包装(plain/standardized packaging)，以减低烟草产品的吸引力。^{39注释符号代表请参阅World Health Organization (2023b)。}截至2021年，至少20个地方已通过/拟议有关平装的法例，当中包括新西兰及新加坡。^{40注释符号代表请参阅World Health Organization (2021b)。}在两地，烟草包装必须移除全部品牌标志、图像及宣传资料等显著特征。^{41注释符号代表在新西兰，电子烟产品并不受有关平装的规定限制，但当地法律要求将健康忠告信息展示于包装上。}制造商仅可以标准色彩及字体展示品牌和产品名称，并附加指定的健康忠告。
• 为减少公众接触烟草产品，新西兰及新加坡亦已禁止在销售点展示烟草产品。简而言之，零售店內的烟草产品必须远离顾客视线，并仅可展示产品价格清单(仅限文字版本)，且在顾客查询时才可提供。^{42注释符号代表就新西兰而言，当局允许在店內展示电子烟产品。请亦参阅Health Sciences Authority (2022)及New Zealand Ministry of Health (2012)。}为减低有关措施对小型零售商的影响，新加坡政府亦举行多场交流会以助他们适应禁令，并于禁令在2017年全面生效前给予1年的宽限期。^{43注释符号代表请参阅Parliament of Singapore (2016)。}

• 除立法之外，戒烟亦是全面控烟策略的重要部分。新西兰2021年财政预算案额外拨款1,390万新西兰元(6,920万港元)，以支援在未来3年增加戒烟服务。^{44注释符号代表这包括加强对产科护理和幼儿照顾人员的支援，以便他们为有需要人士提供戒烟转介服务，并针对毛利和太平洋(Maori and Pacific)族群吸烟率较高的问题，为其提供文化上合适的戒烟服务。请参阅New Zealand Ministry of Health (2021b)。}该国亦将戒烟服务扩展至诊所及医院以外，以惠及更多吸烟者。例如，奧克兰的卫生当局与社区药房携手合作，提供受资助的尼古丁替代疗法及跟进支援服务。^{45注释符号代表在新西兰，合资格享用公共资助医疗服务之人士仅需就资助药物支付5新西兰元(25港元)。请参阅Auckland District Health Board (2019)。}由药房提供的戒烟服务反应不错，因为无需预约，而且营业时间较长，可为有意戒烟者提供及时、灵活的服务。^{46注释符号代表请参阅同上，Brown, T.J. et al. (2016)及Saba, M. et al. (2014)。}
• 新加坡同样透过一系列接触点(touchpoints)，包括零售药房及医疗设施，提供戒烟服务。具体而言，健康促进局(Health Promotion Board)推出"我要戒烟"计划(I Quit Programme)。该计划为全年计划，旨在为吸烟者提供个性化戒烟方案，包括在药房进行面对面辅导，并向成功戒烟者发放最多100新加坡元(590港元)购物礼券，以作奖励。^{47注释符号代表礼券分阶段发放：获核实戒烟成功的参加者可分别于第二十八天、第三个月和第六个月获得价值50新加坡元(295港元)、30新加坡元(177港元)和20新加坡元(118港元)的礼券。请参阅Singapore Ministry of Health (undated)。}该计划亦推动社会支援网络，鼓励吸烟者和已戒烟者在社交媒体网页交流心得并分享成功案例，该网页拥有逾5万名追随者。^{48注释符号代表请参阅Health Promotion Board (2022)。}计划自2013年推出以来，每年吸引1万人报名参加，当中约五分之一参加者成功在28天內坚持不吸烟。^{49注释符号代表请参阅Parliament of Singapore (2016)及Singapore Medical Association (2017)。，50注释符号代表有别于新加坡，香港的戒烟活动主要以戒烟比赛(名为"戒烟大赢家")的形式进行。该比赛由香港吸烟与健康委员会自2009年以来每年举办，招募期通常为6月至10月，成功戒烟的参赛者将获得现金礼券及参与抽奖的机会。}

• 烟草使用为社会带来沉重的公共卫生负担。虽然香港吸烟率有所下降，但仍有声音呼吁政府因应全球趋势及海外经验加强控烟工作。新加坡逐步调升合法吸烟年龄，新西兰则采取较进取的方式，对年轻世代实施禁售令，使其终身不能购买有烟香烟。此外，两地均已采取措施以大幅/定期调高烟草稅；扩展法定禁烟区和戒烟服务的覆盖范围；并通过符合世卫建议的平装和销售规例。这些例子或可丰富社会上的讨论，并为香港的控烟工作带来启发。

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