立法局CB(2)1107/96-97号文件
(此份会议纪要业经当局审阅)
档 号: CB2/BC/53/95


投诉警方独立监察委员会
条例草案委员会
首次会议纪要

日  期:一九九六年十二月十六日(星期一)
时  间:上午八时三十分
地  点:立法局大楼会议室A

出席委员 :

    黃伟贤议员(主席)
    周梁淑怡议员
    夏佳理议员
    梁智鸿议员
    张文光议员
    刘慧卿议员
    李家祥议员
    涂谨申议员
    陆恭蕙议员
    叶国谦议员
    罗祥国议员
    李启明议员

缺席委员:

    张汉忠议员
    廖成利议员
    吴霭仪议员
    曾健成议员

出席公职人员:

首席助理保安司
陈均仪先生
助理保安司
陈伟基先生
警务处高级助理处长
程国灏先生
署理投诉及內部调查科总警司
陈伟基先生
投诉警方独立监察委员会秘书长
溫雪明先生
署理高级助理法律草拟专员
郑剑峯先生

列席秘书:

总主任(2)1
汤李燕屏女士

列席职员:

高级助理法律顾问
李裕生先生
高级主任(2)5
胡钖谦先生



I. 选举主席

梁智鸿议员申报利益,表示其为投诉警方独立监察委员 会副主席。

2. 黃伟贤议员获选为条例草案委员会主席。

II. 与当局举行会议

(随立法局95-96年度第CB(3)1023号文件送交议员参 阅的条例草案文本;
保安科于一九九六年七月发出的立法局参考资料摘要
[档号:SBCR1/2801/77(96)];
档号为立法局95-96年度第LS211号文件的法律事务
部报告;及
载于立法局CB(2)505/96-97号文件附录III的保安
事务委员会一九九六年七月八日会议的纪要摘录)

3. 当局在席上提交下列两份报告,供议员省览。该两 份报告已于会后随立法局CB(2)757/96-97号文件送交
缺席会议的委员参阅:

  1. 投诉警察制度比较研究报告(一九九六年六
    月);及

  2. 投诉警察课调查程序、投诉警方独立监察委 员会的监察制度及与投诉警察课之间的关系
    检讨报告摘要(一九九六年七月)。

条例草案

4. 首席助理保安司表示,就针对警方的投诉进行调查的 工作,目前由投诉警察课负责处理,投诉警方独立监察 委员会(下称「警监会」)的职能则在于监察及覆检投诉 警察课进行的调查工作。投诉警方独立监察委员会条例 草案旨在使警监会成为法定机构,以加强警监会的监察 角色。条例草案的主要作用如下:

  1. 赋权警监会在审阅由投诉警察课提交的调查 报告后,倘认为调查工作尚有疑点须作澄清, 即可将投诉个案交回投诉警察课重新调查。

  2. 条例草案亦赋权警监会召见证人,包括投诉
    人及被投诉人。

  3. 警监会成员获赋权以预先安排或突击进行的 方式,观察投诉警察课的调查工作。

  4. 警监会成员享有的保障及特权,与裁判官获
    享的相同。

  5. 警监会须每年向总督作出报告,就警监会行 使其职能的情况作出汇报,而有关报告将提
    交立法局审核。

5. 首席助理保安司补充,除了制定本条例草案外,当局 亦在采纳上文第2段所提两份报告內的建议后实施了若 干改善措施,例如为投诉警察课拟定服务承诺,就调查 工作定出时限等。这些改善措施有助提高调查投诉制度 的公信力和透明度。

6. 首席助理保安司回答主席的询问时表示,两份研究报 告所提出的建议,并非全部均并入条例草案中,因部分 建议在性质上属行政安排。然而,若干重要措施已在条 例草案中予以订明,例如警监会有权将个案转交投诉警 察课,要求作出调查或重新调查;可监察或检讨所采取 的任何行动或就该行动作出报告;以及就处理任何严重 投诉个案一事向总督提出建议等。

投诉警方个案调查工作的公信力及监察制度

7. 议员表示部分立法局议员一直主张授权警监会进行独 立调查,或由非警务人员负责调查工作,他们询问当局 何以反对这些建议。首席助理保安司回答时表示,现行 制度已设有适当的制衡。警监会可对投诉警察课的调查 结果提出质疑,并要求重新调查投诉个案。倘遇上涉及 严重事故的投诉个案,而警监会及投诉警察课又罕有地 未能达成共识,警监会可将有关个案提交总督处理。总 督经考虑警监会提出的建议后,可决定采取何种适当行 动,例如委任独立人士深入调查有关事宜。

8. 张文光议员指称最终须交由总督处理的个案为数极少, 他认为有需要订立有效及独立的机制,妥善处理警监会 不满投诉警察课调查结果的情况,但同时亦有需要将此 类投诉个案知会总督。张议员表示,在上述情况下,警 监会应有否决投诉警察课所作决定的实际权力,并委托 文职人员主持独立调查。他表示,这做法可提高处理投 诉制度的公信力,并加强公众对该制度的信心。张议员 指出,根据投诉警察制度比较研究报告所载,在若干司 法管辖区如纽约及昆士兰,投诉警方个案的调查工作由
非警务人员负责进行。

9. 警务处高级助理处长表示,投诉警察课于警监会提出 质疑时,一直有应其所请采取跟进行动,而警监会始终 不同意投诉警察课所作决定的个案则为数甚少。投诉警 察课人员会见投诉人、被投诉人及其他证人时,警监会 成员也可出席,从而参与调查工作。投诉警察课完成调 查工作后,有关的调查报告将送交警监会审阅及覆检, 警监会可视乎需要,建议采取进一步行动。警务处高级 助理处长表示,在订有上述种种措施的情况下,应可建 立有效的监察机制。至于由非警务机构展开独立调查的 问题,首席助理保安司及警务处高级助理处长表示,此 事已于过去详加讨论。当局认为把调查工作交由经验丰 富的警务人员负责,并由非警务机构进行监察的现行制 度是适当的做法。投诉警方个案通常涉及刑事问题,可 能导致当局采取检控或內部纪律处分的行动。因此,调 查人员必须具备专业知识,并完全熟悉警方的实际运作 情况。在由文职人员负责进行调查的国家,调查人员亦 不乏退休警务人员,或借调到调查机构工作的现职警务 人员。首席助理保安司补充,在有关研究所涵盖的十个 司法管辖区中,有五个采用与本港类似的调查制度。此 外,在日本及新加坡,调查工作更由警方內部负责,而
并未设有监察机制。

10. 周梁淑怡议员表示,虽然她对由非警务人员进行调 查的做法有所保留,但她同意现行制度在处理不同类型 投诉的方法,以至把报告向公众公开等方面均透明度不 足。鉴于警监会及其秘书处的资源有限,她怀疑警监会 会否因而受到掣肘,被迫成为完全接受投诉警察课的调 查结果的橡皮图章。

11. 首席助理保安司回应时表示,当局理解到有需要改 善投诉制度的问责性。有关方面已采取各种措施,以求 达到这个目标。例如在投诉警察课安装闭路电视、录像 及录音设施,确保会面问话或处理来电投诉的工作具透 明度。当局亦积极采取主动,宣传警监会的工作。此外, 拟议的警监会观察员计划及公开进行部分警监会会议的 安排,亦是提高投诉制度公信力的进一步工作。为了更 快捷及有效地应付所涉及的工作量,当局计划采取措施 以增加警监会秘书处的人员编制,另外委任一名副主席 和三名新委员加入警监会。

12. 梁智鸿议员以其担任警监会副主席的经验指出,过 去数年来,投诉警察课和警监会的工作已有所改进。新 近推行的措施如警监会委员前往投诉警察课作预先安排 或突击进行的造访,以及在警监会內部成立审阅报告的 特别队伍等,均旨在加强警监会在监察方面的职能。他 表示警监会及其秘书处的人手虽然紧绌,但并不存在警 监会只是橡皮图章的问题。就本条例草案而言,梁议员 表示,当局曾就条例草案內容征询警监会的意见。警监 会原则上同意该条例草案能改善现行制度。然而,部分 警监会委员认为,警监会应获赋予独立的调查权力。同 为警监会副主席的李家祥议员同意梁议员的意见。

13. 梁智鸿议员询问,警监会倘对调查报告所援引的证 据不予信纳,可否延聘独立的专业人士就与调查工作有 关的范畴给予专业意见。首席助理保安司和高级助理法 律草拟专员指出,根据条例草案第2条,「证人」的定义 为「在调查投诉方面已提供或可能有能力提供资料或其 他协助的人。」他们表示此语的含义已相当广泛,足可 涵盖梁议员所提述的人士。梁议员指称条例草案第10(1) 条的措辞,似乎是限定警监会或其委员只可会见与「该 宗投诉」有关的证人。他表示警监会过往确曾在一宗个 案中,不赞同警队法医科医生的验尸报告。虽然警监会 希望征询一名英国医学专家的意见,但根据警监会现时 享有的权限,该会并不能这样做。梁议员表示,议员和 当局之间的其中一项最大歧见,在于议员认为警监会必 须享有进行独立调查的权力,并在适当情况下,在投诉 警察课会见证人前先行会见任何证人。他又表示,警方 坚持所有涉及调查警方的事宜,均须由警方自行处理所 涉及的调查工作,他对此不表赞同。

14. 周梁淑怡议员要求当局审慎考虑梁议员所提有关征 求独立专业意见的权限的问题,并澄清根据该条例草案, 警监会是否获赋权这样做。她在提述警监会对条例草案 的意见时,建议邀请警监会主席出席下次会议,参与条
例草案委员会的讨论。

(会后补注: 秘书处已致函警监会主席张健利先 生,邀请张先生或其代表出席于一 九九七年一月九日举行的下次会议。 张先生其后作出回覆,表示由于较 早前已作出出庭安排,故未能出席
该次会议。)

15. 张文光议员询问,警监会会否获赋权传召警务人员、 法医科医生及死因裁判官等作证,并要求当局澄清是否 曾有警务人员拒绝作证。他表示警监会传召证人的权限, 等同于具有独立的调查权力。警务处高级助理处长回应 时表示,根据现行的投诉制度,公众人士可以拒绝接受 会见。假如此事涉及人权问题,警务人员即不应获不同 待遇。根据现行政策,证人是应邀出席会面,而非被迫 接受面见。事实上,在差不多所有个案中,警务人员均 有按警监会所请出席其进行的会见。在此情况下,这些 人士即成为证人,警监会有权根据该条例草案,为诸如 核证他们所作证供及调查报告记录的证词是否属实的目 的而会见这些证人。首席助理保安司补充,现行政策的 目的是让投诉警察课负责进行调查,并由警监会履行监 察及覆检的职能。假如由警监会肩负调查职责,两者的 角色便会出现混淆。

16. 警监会秘书回答主席的问题时表示,会见证人的主 动权和决定权属警监会所有。在过往数宗个案中,投诉 人曾要求会见警监会委员。在所有这些个案中,有关要
求均获接纳。

17. 涂谨申议员指称,现行制度缺乏公信力。公众人士 不愿向投诉警察课提出投诉,因为他们对调查制度可制 裁警队中的害群之马并无信心。他认为条例草案并未作 出太大改善,并指出尽管比较研究所涵盖的司法管辖区 中,大部分均采用警方內部调查的制度,但这些司法管 辖区的情况与香港不同。不同之处是在那些国家內,各 州的警察当局均无需向对方负责,因此,由某区的警察 当局对另一区的警察当局进行调查,将具有高度的自主 性和公信力。涂议员表示,由于香港的制度未如理想, 因而会迫使投诉人循民事程序兴讼。他又表示,自一九 九二至九三年度第一次就投诉警察课及警监会的角色进 行议案辩论以来,警监会及各有关方面曾提出了不少论 据,例如使警监会成为独立机构及有权进行不经警方处 理的调查的理由;建议委任非警务人员加入投诉警察课; 以及委任非警务人员担任投诉警察课主管等。涂议员要 求当局及警监会提供所有有关文件,供条例草案委员会 参阅。首席助理保安司答称,应否公开该等文件须由警
监会决定。

(会后补注: 警监会主席已作出回覆,指不宜公开 该会的內部文件,但却同意于稍后向 条例草案委员会提交参考文件,撮述 过往就警监会的建议进行的商议工作。)

18. 至于公众信心的问题,首席助理保安司坚称,虽然 现行制度并非十全十美,但亦沒有理由相信该制度正濒 临崩溃边缘。向投诉警察课提出的投诉个案一直为数不 少,在一九九三年有3 367宗;一九九四年则有3 084宗;
在一九九五年有3 448宗,而一九九六年亦有3 315宗。
另一方面,当局亦有努力改善该制度的公平程度和透明 度。警务处高级助理处长表示,警方曾于一年前进行一 项意见调查,探讨公众对投诉警察制度的观感。按照所 得意见,公众并非广泛认为现行制度有严重不足之处。 他补充,直接向警方提出并详具投诉人资料的投诉(向 警署提出)占一九九五年投诉个案总数的45.7%(向投诉 警察课、警署及致函提出的投诉则占88.8%)。在所有个 案中,约500宗即14.9%的个案证实须作调查;约66.8% 的个案属无法调查或由投诉人撤回;另有18.3%的个案为 轻微投诉,并已循简易程序解决。警务处高级助理处长 表示,即使是无法调查或已撤回的个案,亦会交由警监 会通过。他表示出现这类个案的主要原因,大抵在于投 诉人在提出投诉后,发觉不值得在琐碎事情上再作追究。 张文光议员回应时作出告诫,指有意表达意见的人士往 往就是那些确曾提出投诉的人士。由于上述意见调查不 大可能包括此类人士,因此,指大部分人并不认为现行 制度有问题的结论,是带有误导成份的说法。他又表示, 被撤回或发现证据不足的个案数目庞大,可能显示投诉 人本身亦预期他们所采取的行动只会徒劳无功。

19. 涂谨申议员指出,根据现行制度,警监会应为监察 机构,而投诉警察课则为调查工作的最后结果负责。他 认为警监会应获赋权作出最后决定,这点至为重要。涂 议员表示,若干警监会委员已公开表达其对现行运作模 式的不满,他更质疑警监会和投诉警察课之间为何必须 达成共识。警务处高级助理处长表示,警监会和投诉警 察课鲜有就处理投诉的方法出现歧见。两者出现意见相 左的情况,通常在于警监会和投诉警察课的法律顾问对 所应采取的行动意见分歧,例如应采取內部纪律处分, 还是检控违纪警务人员。警方已向律政司提出这点,并 要求应尽量给予一致的法律意见。首席助理保安司澄清, 当局从来无意强迫警监会和投诉警察课达成一致的意见。 倘双方各持不同意见,警监会可随时提出质疑,并要求 投诉警察课采取行动,甚或在有需要时向总督作出报告。 警监会的职能及权力已详载于条例草案第7及8条。

20. 陆恭蕙议员表示,虽然条例草案在改善投诉制度方 面已迈进了一步,但议员普遍认为此举尚未能达致建立 极具公信力的制度此一理想目标。她指出有两方面的工 作亟待当局处理。首先,警监会应否获赋更大的法律权 力,以加强其监察功能;其次,评估警监会秘书处的人 员编制是否足够。陆议员更建议,当局应承诺检讨及评 估条例草案的实施情况,并于稍后表明其将采取何种步 骤,以进一步改善监察警权的工作。首席助理保安司回 应时表示,一如其他制度,当局致力因应不断改变的需 要,经常检讨投诉警察制度。当局定当听取各有关方面
的意见,并进一步深入研究该等问题。

警监会秘书处的工作

21. 警监会秘书回答周梁淑怡议员的问题时表示,警监 会秘书处现有25名职员。秘书处共成立了四队审查组, 负责审阅及覆检由投诉警察课拟备的调查报告。警监会 秘书及审查组人员通常每星期开会一次,讨论在审核报 告时出现的具体问题。秘书处认为须加以澄清或重新调 查的个案,均会发还投诉警察课跟进。所有调查报告及 有关文件,连同审查组所作建议,皆会送交警监会委员, 以供参考。警监会委员将再行研究有关个案,并在有需 要时提出更多质询。秘书处所有人员均为工作不受警方
管辖的公务员。

22. 有关警监会所提质询的数目,警监会秘书表示,截 至一九九六年九月底为止,在警监会有提出质询的338宗 个案中,警监会共提出了493项问题。至于一九九五年全 年在这方面的数字分别为442宗个案及616项问题。在警 监会提出的493项问题中,有135项建议获投诉警察课采 纳。在一九九六年,截至九月底为止,共有33宗个案的 调查结果由「证据不足」改为「证明属实」或「无法完全 证实」。警监会在一九九五年共通过了3 195份由投诉警 察课提交的报告,所涉及的指控达4 633项。一九九六 年截至九月为止,这方面的数字分别为2 631份报告及
3 766项指控。并非所有投诉个案均须作全面调查,而 是须视乎个别个案的性质而定。在投诉警察课接获的个 案中,每年约有600至700宗循简易程序解决。警监会 秘书应议员所请,承诺在会后就警监会过去数年的工作
提供有关的统计资料。

(会后补注: 警监会秘书在会后提供的数字已随立法
局CB(2)786/96-97号文件送交议员参
阅。)

23. 警监会秘书亦告知议员,警监会已获拨款在下一财 政年度推行宣传活动,以加强市民对警监会职能和工作
的认识。

建议参观投诉警察课及警监会

24. 首席助理保安司邀请议员前往投诉警察课及警监会 参观,以加深议员对投诉制度运作情况的了解。涂谨申 议员认为实地视察的作用不大,并举例说除非条例草案 委员会委员有机会研究某一个案的细节,并在调查工作 的整个过程中参与其事,切实了解调查员如何进行调查, 则或可带来一定作用。首席助理保安司答允考虑涂议员 的建议。

警监会观察员计划

25. 梁智鸿议员告知议员,警监会已推行观察员计划, 以提高监察投诉机制的透明度。他表示或有需要增选委
员加入该计划。

III. 日后工作

团体代表

26. 议员同意发出新闻稿,邀请各有关团体就条例草案 提交意见书及/或派代表出席条例草案委员会下次会议。

(会后补注: 秘书处已于一九九六年十二月十七日
发出新闻稿。)

IV. 日后会议日期

27. 条例草案委员会随后两次会议的安排如下:

  1. 一九九七年一月九日(星期四)上午十时四十五分;

  2. 一九九七年一月十五日(星期三)上午八时三十分。

V. 会议结束

28. 会议于上午十时三十分结束。


立法局秘书处
一九九七年一月二十二日


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