立法局95-96年度第LS198号文件

法律顾问的意见

一九九六年七月十一日，公务员事务司应邀出席立法局 公务员及资助机构员工事务委员会的会议，回答议员围 绕前人民入境事务处处长退休一事所提出的质询。总括 而言，公务员事务司在会上向议员交代《公务员事务规 例》中关乎退休通知期的规定、豁免通知规定的批核人 员，以及批准豁免退休通知规定时须考虑的因素。关于 前人民入境事务处处长的个案，公务员事务司主要指出， 他是主动提出辞职，并且申请豁免通知规定的。公务员 事务司行使酌情权，豁免通知规定，因为他相信这样做 并无损害公众利益。他沒有透露批准豁免的真正原因； 他认为自己身为公务事务科的首长，实有义务把员工的
个人资料保密。

2. 为协助议员决定是否为前人民入境事务处处长退休一
事进行研讯，事务委员会就下列事宜征询法律意见 --

  1. 《立法局(权力及特权)条例》(第382章)
    赋予事务委员会的权力；

  2. 在行使该等权力时可能受到的约束或限制；及

  3. 为达到令当局公开详情的目的而可采用的
    其他方案。

3. 附录所载的资料，以摘要形式，列出事务委员会可行 使何种权力，命令有关人士在事务委员会席前作证或出
示文件。

    以下重点，议员务须注意 --

  1. 立法局须藉通过决议案，授权事务委员会行使该 等权力；而通过决议案只能在立法局会议上进行；

  2. 该等权力只能在处理立法局决议所指定的事项或
    问题时行使；

  3. 倘问题或文件属私人性质，且对研讯主题并无影
    响，立法局主席可豁免证人回答问题或出示文件；

  4. 证人享有的权力或特权与在法庭上所享有者相同，
    但免使自己入罪的特权则除外；

  5. 立法局在一九九四年五月二十五日通过的决议订 明，是否接纳证人基于公众利益而获豁免的要求，
    由事务委员会正、副主席决定；

  6. 倘要求取得的证供涉及与香港的保安事务有关的
    事宜，只有在总督同意下行事的公职人员才可作证；

  7. 就该条例所订的罪行提出起诉，必须经律政司同意。

4. 至于可能受到的约束或限制，议员从立法局以往进行 研讯的经验可知，这些约束或限制因每宗个案的情况而 异，视乎研讯主题的性质而定。遇有证人不愿回答问题 或出示文件，事务委员会的权力与法庭的权力相若，但 法例中有条文订明立法局主席有权豁免证人回答问题或 出示文件，而证人亦享有其他权利或特权。尽管法庭有 权惩处犯藐视罪的证人，但却必须经律政司同意，才可 提出检控。议员亦应注意，事务委员会虽然沒有如法庭 所采用的明确作证守则、行事方式及程序可以依循，但 可根据《立法局会议常规》第60E(16)条，自行决定行事
方式及程序。

5. 除根据《立法局(权力及特权)条例》进行研讯外，即 使另有方案可供选择，该等方案亦无强制效力。就此问 题，法律顾问不拟提供具体意见，但却希望议员留意下 文Griffith论述英国议会* 的著作节录。从节录的段落
可见，专责委员会虽然有权向证人提出有关的问题，但 证人拒绝作答时，却不是由专责委员会而是由下议院本
身施以制裁。所以 --

    「个别人士(包括上议院或下议院的议员)拒绝 提供资料的事件可呈报下议院，下议院可命令 他回答问题或提供所要求的文件。在一九八六 年，贸易及工业委员会曾研究Westland事件所
    触及的工商业问题。证人向委员会作证时，指 上议院两名议员运用不适当的影响力，但却拒 绝透露他们的姓名。由于是项资料与委员会的 研讯甚有关连，所以委员会把证人拒绝提供资 料一事告知下议院。翌日，证人致函透露有关 人士的姓名。这项证供沒有公开发表，但委员
    会严厉批评证人这种行为。

    间中亦有部长级人员及其他人士或有关方面拒 绝专责委员会的要求，不愿提供某些文件。程 序事宜委员会曾探求更佳的程序，希望能把这 些事情提交下议院全体议员辩论。在一九八一 年一月，当时的下议院首席议员作出承诺，倘 有证据显示，部长级人员被指拒绝向某专责委 员会透露资料的情形，在下议院普遍引起广泛 关注，则他会设法拨出时间，让下议院各议员
    就该事件发表他们的意见……。

    最后的办法是，下议院可以作出其认为合适的 命令，规定证人(包括部长级人员)出席研讯、 作证及出示文件。倘部长级人员不遵从此等命 令，则可能会引起宪制上的危机，即下议院的 权力和官方的特权陷于冲突。然而，政府在下 议院占有过半数的席位，几乎必可确保此等命 令不会发出。专责委员会向部长级人员和政府 人员索取所需证供的真正力量在于向社会人士 公开一切。部长级人员不愿给人一个拒绝遵照 要求的印象，所以委员会几乎无往而不利。然 而，从Westland事件的研讯可见，确有某些 资料未向委员会提供，而拒绝提供资料的理由
    似乎是为免部长级人员尴尬。」

6. 简而言之，下议院专责委员会理论上受法律赋予强制 行事的权力，但实际上其实力端赖政治实况来维持。政
治实况有两方面 --

  1. 沒有一个政府愿意让社会人士认为它无理拒绝
    协助专责委员会；但是

  2. 倘若政府认为，不向专责委员会透露有关资料 的理由更为重大，甚至超乎让社会人士认为政 府乐于与委员会合作这一政治需要，而政府又 知道本身在下议院占过半数席位，足可避免宪 制危机，则在这情况下，政府将坚持其立场。

7. 上文第6段所提及的第二种政治实况可能不适用于香 港，这是指政府不能保证得到立法局过半数议员的支持。 然而，政府虽然在立法局中处于这种形势，但两者实际 上是互相制衡的，原因是立法局有别于英国国会下议院， 它并无合法权力强制披露证据，充其量只可以通过谴责 或不信任议案而已。(理论上，律政司可根据《立法局 (权力及特权)条例》第26条，提控有关政府人员，但这 将会是律政司本人评估公众利益后所作的决定，这是一 个类似司法权力的决定，在法律上是不可质疑的。)

8. 法律顾问乐意在事务委员会下次会议上进一步提供关
于法律问题的意见。


法律顾问　马耀添
一九九六年七月十九日


* 《议会的职能、行事方式及程序》Sweet & Maxwell, 1989, 449-451页

连附件

附录

《立法局(权力及特权)条例》
(第382章)中与立法局事务委员会
命令证人列席及出示文件的
权力有关的条文摘要



根据《立法局(权力及特权)条例》(第382章)(以下简 称「条例」)第9(2)条，立法局的事务委员会有权命令 任何人士在事务委员会席前作证，或出示其所管有或控 制的任何文据、簿册、纪录或文件，但该事务委员会须 经立法局藉决议特别授权，才可就决议中指明的任何事
项或问题而行使上述权力。

2. 条例第17条订定藐视事务委员会为行使第9(2)条所 赋权力而进行的会议程序的罪行。凡任何人不服从事务 委员会所作出的合法命令，到事务委员会列席，或到事 务委员会席前出示任何文据、簿册、纪录或文件，即属 犯罪，除非该人已根据第13条获免列席或出示，才作别 论；同样，凡任何人拒绝接受事务委员会的讯问，或拒 绝回答事务委员会所提出的任何合法及有关问题，除非 该人已根据第13条获免回答，否则亦属犯罪。干犯上述 罪行者，可处罚款10,000元及监禁12个月。条例第26
条订明，除非经律政司同意，否则不得就本条例所订的
任何罪行提出检控。

3. 根据条例第13(2)条，凡任何人被命令到事务委员会 席前作证或出示任何文据、簿册、纪录或文件，而该人 以某一问题或某份文据、簿册、纪录或文件属私人性质， 且对研讯主题并无影响为理由，拒绝作答或出示上述物 件，则事务委员会主席可向立法局主席报告该人拒绝一 事，立法局主席可选择随即免该人或命令该人作答或出 示上述物件。然而，如回答该问题或出示上述物件确与 研讯主题无关，立法局主席必须免该人回答或出示。

4. 除条例第13条外，第14条亦订明任何人如被合法地 命令到事务委员会席前作证或出示任何文据、簿册、纪 录或文件，该人须享有权利或特权，与他在法院所享有 者相同，惟免使自己入罪的特权则不包括在內。上述权 利或特权包括一般称为「基于公众利益而获豁免」的权 利。根据立法局在一九九四年五月二十五日通过的决议， 是否接纳「基于公众利益而获豁免」的要求，由事务委 员会的主席或副主席决定。上述决议载于附件。

5. 条例第14(2)条规定，除在总督同意下行事的公职人 员外，任何人不得就关乎任何海、陆、空军事宜或与香 港保安有关的任何其他事宜的信息互通作证或出示任何
文据、簿册、纪录或文件。

附件

香港立法局 --
一九九四年五月二十五日

议员议案

《立法局(权力及特权)条例》

周梁淑怡议员提出下述议案：

“由一九九四年五月二十五日起，对于任何人士应讯出 席立法局某委员会会议时所提出有关“基于公众利益而 享有特权”的要求，作出决定的惯例及行事方式将如本
决议附表所载述。

1. 在此附表 --

“有关方面”指委员会的主席及副主席，证人到此委员 会席前作证或出示任何文据、簿册、纪录或文件；若在 正副主席意见出现分歧的情况下，凡提到有关方面作出 的裁定，须理解为主席的裁定。

    “证人”指

  1. 被合法地命令到委员会席前作证或出示任何文据、 簿册、纪录或文件的人士；及

  2. 总督根据《立法局(权力及特权)条例》第8A(2)(b) 条为出席委员会会议事宜而指定的任何公职人
    员；

2. 倘在委员会的公开会议上，证人拒绝公开或闭门回答 任何可能向他提出的问题，或拒绝出示任何文据、簿册、 纪录或文件，并要求享有特权，所称原因是作答或出示 有关文据、簿册、纪录或文件将有违公众利益，则下列
程序适用 --

  1. 主席须告知证人，他可以向有关方面在保密情况 下解释其理由，而该有关方面将向委员会作出裁 定，但却不会透露证人声称他应有特权不透露的 任何资料或文据、簿册、纪录或文件。

  2. 倘证人同意向有关方面解释其理由，则该有关方 面须安排考虑此等理由，并告知委员会其裁定。

  3. 倘有关方面裁定，证人要求享有特权，毋须回答 某一问题或出示某份文据、簿册、纪录或文件的 理由得直，则委员会须免证人回覆此问题或出示
    此份文据、簿册、纪录或文件。

  4. 倘有关方面裁定，证人要求享有特权，毋须回答 某一问题或出示某份文据、簿册、纪录或文件的 理由不充分，则委员会可命令证人回答有关问题
    或出示有关资料。

  5. 倘证人继续拒绝回答某一问题或出示某份文据、 簿册、纪录或文件，则委员会可采取其认为合适 并在其权力范围內的行动。

  6. 倘证人不同意根据第(2)分段的安排向有关方面 解释其理由，则委员会可采取其认为合适并在其 权力范围內的行动。

3. 倘证人在委员会公开会议上，以基于公众利益而享有 特权为理由，拒绝公开回答任何可能向其提出的问题， 或拒绝公开出示任何文据、簿册、纪录或文件，但却要 求在委员会的闭门会议上回答此等问题或出示此等文据、 簿册、纪录或文件，则下列程序适用 --

  1. 委员会闭门商议是否接纳证人的要求。

  2. 委员会须正式表决以作决定。

  3. 倘委员会决定接纳证人的要求，则证人在闭门会 议所作的答覆或所出示的文据、簿册、纪录或文 件一律不得公开。除非委员会在有关闭门会议决 定证人要求保密的理由不充分，则作别论。在作 出此等决定前，委员会须让证人有机会就某项答 问或某份文据、簿册、纪录或文件而说明其基于
    公众利益，要求享有特权的理由。”


Last Updated on 21 August 1998