立法局CB(2)2748/96-97号文件
(此份会议纪要的英文本业经当局审阅)
档号：CB2/BC/6/96
1996年刑事罪行(修订)(第2号)
条例草案委员会
会议纪要
| 日 期： | 1997年4月1日(星期二)
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| 时 间： | 上午10时30分
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| 地 点： | 立法局大楼会议室B
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出席委员：
何俊仁议员(主席)
张文光议员
冯检基议员
陆恭蕙议员
廖成利议员
吴霭仪议员
曾健成议员
缺席委员：
应邀列席者：
- 香港记者协会
- 副主席
- 刘进图先生
- 新闻自由小组召集人
- 卢永雄先生
出席公职人员：- 首席助理保安司
- 顾立勋先生
- 高级助理律政专员
- 邓理宜先生
列席秘书：
- 高级主任(2)3
- 戴燕萍小姐
列席职员：
- 法律顾问
- 马耀添先生
- 高级主任(2)7
- 曾庆苑小姐
I. 与香港记者协会举行会议
主席欢迎香港记者协会(以下简称「记协」)的代表出席
是次会议，并邀请他们就1996年刑事罪行(修订)(第2号)
条例草案(以下简称「条例草案」)发表意见。议员其后
提出若干问题与他们讨论。现把记协的意见及讨论內容
要点综述于下文各段。
2.卢永雄先生向与会各人简述记协所提交意见书(已随立
法局 CB(2)1632/96-97(03) 号文件送交议员参阅)的內容。
简要而言，记协认为：
- 政府当局应修订《基本法》第二十三条(以下简称
「第二十三条」)，将颠覆及分裂国家的概念删除
，尤其是颠覆及分裂国家的概念在普通法并不存
在，且会对发表自由构成严重威胁；
- 如要符合第二十三条的要求，亦即就包括颠覆、
分裂国家、叛逆及煽动罪行的多件事项立法，则
政府当局建议加入使用暴力作为此等罪行的元素
，是可以接受，但这做法并不足够；
- 所有有关国家安全的法例均须符合国际法理的最
高标准，《有关国家安全、发表自由及获取资料
的约翰內斯堡原则》(Johannesburg Principles on
National Security, Freedom of Expression and Access
to Information)已提供清楚的指引，说明应以何种
方法制定符合言论自由权利的国家安全法例。按
照《约翰內斯堡原则》，政府仅能在证明具有下
列情况时，才可基于有关的发表行为会威胁国家
安全的理由，对之施以惩罚：
- 所发表的词句旨在煽惑发生逼切的暴力事
故；
- 该词句相当可能煽惑发生此种暴力事故；及
- 该词句与发生此种暴力事故的可能性或发生
此种事故的事实有直接及即时的关连；
- 虽然条例草案已对现行的《刑事罪行条例》(第200
章)(以下简称「该条例」)作出改善，特别是有关煽
动的条文，但增订颠覆及分裂国家罪行的建议却会
对发表自由构成威胁。举例而言，任何人如撰文就
西藏及台湾的独立问题作出评论，即可在有关分裂
国家的拟议条文下遭到检控；及
- 由于新闻从业员难以就「报道」及「评论」作出区
分，故有必要订定立法上的保障，确保有关当局不
会凭藉维护国家安全的理由，就任何人作出政治评
论的行为提出检控，藉以纾解新闻界的忧虑。
3. 卢先生及刘进图先生回答吴霭仪议员的提问时解释，
记协所主张的主要是修订第二十三条，以便将颠覆及分
裂国家的罪行删除。然而，如须在法令全书內增订颠覆
及分裂国家的罪行，则不论是在主权移交前或之后进行
增订，均应参照上文第 2(c)(i)至(iii)段所列的标准，将该
两项罪行的涵盖范围缩窄，藉以将其对发表自由的威胁
减至最低。刘进图先生进一步回答吴霭仪议员的提问时
时表示，政府当局的建议未能保障新闻及发表自由。至
于如何在该法例內订定所需的保障，则应由政府当局及
立法局加以研究，但记协认为《约翰內斯堡原则》可提
供有用的实际参考。就此方面，邓理宜先生回应主席的
提问时指出，与美国最高法院决定何时可按照法规以言
论入罪时采用的原则相若的《约翰內斯堡原则》，并不
适用于该条例第I及II部条文所订的全部罪行，因为该等
罪行并非全部只涉及言论，叛逆罪便是一个例子。该等
原则似乎更适用于煽动罪，因为构成此罪行所需的犯罪
意图即煽动意图，将仅可从言论推断出来。
4. 刘进图先生指出，有关煽动的现有条文及有关颠覆及
分裂国家的拟议条文中的煽惑元素，并沒有作出清楚的
界定，令人怀疑在公众集会或报刊中发表被认为属煽动
性的意见的人，会否遭有关方面检控。若此人会被检控
，该等条文便牴触了《公民权利和政治权利国际公约》
，因为有关规定以言论及文字入罪。此外，记协亦关注
到，任何人高叫「打倒某政府官员」的口号，皆可被诠
释为煽动他人推翻政府。刘先生接著提出以下两点，供
议员研究：(a)即使某人曾发表被视为属煽动性的言论，
但假如其言论不大可能甚至不会导致暴力事故，则该人
会否遭到检控；及(b)是否需要规定有关的煽动行为须导
致某种客观的后果，才能构成主要的罪行。
5.吴霭仪议员回应记协提出的关注事项时指出，第2(c)(i)
至(iii)段所列的标准是普通法的基本法律原则。倘任何人
被控煽动他人以武力作出违法行为，则煽动行为与该项
违法行为之间必须有直接的关系。倘所发表的词句与违
法行为之间只有极为疏离的关系，法庭不会裁定该人有
罪。关于煽惑的定义，她表示一直以来，并无任何司法
管辖区可作出令人满意及合理的界定。煽惑属普通法概
念，而在普通法中，构成煽动行为的标准订得很低，任
何倾向对他人作出鼓励的行为或事物皆可构成煽惑。虽
然煽惑本身并非罪行，但任何人煽动他人犯罪均可遭到
检控。因此，她认为在缺乏令人满意的煽惑定义的情况
下，对主要的罪行作出明确界定是十分重要的一点。主
席赞同吴霭仪议员的意见。
6. 然而，顾立勋先生回应时表示，为条例草案中任何字
眼作出界定，将属徒劳无功之举，因为有关定义的涵盖
范围将会变得过于广泛，才可以包括在该法例下所有可
被诠释为攻击性的行为。此外，该法例所处理的是不常
发生并可以许多不同形式发生的情况，因此难以将此等
事故分类。他重申政府当局无意制订任何法例，改变或
撤消现时可在香港享有的自由，藉著这些自由，任何人
均可就政府或权力架构內任何机构发表意见。他强调，
解释法例的工作由法庭负责，法庭就某宗个案作出裁决
时，会同时考虑有关行为的实际规模、在针对有关当局
的暴力事故方面可能产生的后果，以及以上两者的关系
。可根据此法例对之提出检控的任何行为，均须涉及明
确的意图。毫无目的的行为虽可引起某些反应，但却不
会根据此法例被视为罪行，除非是基于证明具有的意图
作出有关行为。
7. 刘进图先生接著举例说明，律政署一名前检察官被控
煽惑一名臥底警务人员为其介绍非法的性服务。该名前
检察官后来被裁定煽惑罪名成立，因为他相信与他交谈
的人能提供该等非法的服务，即使实际上并无发生任何
非法行为。刘先生感到关注的是，不管有否干犯任何罪
行的结果如何，任何人只要具有煽动意图、作出煽动性
的言论，并相信此等言论可导致违法行为，即可遭到检
控。在极端情况下，任何人如企图在维多利亚公园煽动
他人推翻联合王国政府，则即使无人理会其言论，有关
方面仍可根据该条例第 2 条控以叛逆罪名。顾立勋先生
回应时表示，由于该行为的规模极小，加上不大可能导
致推翻政府的后果，实难以根据此等情况对某人提出合
理的检控。他重申法庭在决定某人有否犯罪时，会对实
际的行为或言论、意图及可能导致的后果作出评估。
8. 吴霭仪议员不同意顾立勋先生的意见，并指出法庭须
按照法律作出裁决。煽动行为可能只涉及一句说话，而
且涵盖范围广泛，以致某人即使并无干犯任何罪行，亦
可被控煽惑他人。她认为可使任何人免于因某些荒谬事
故而被控以煽惑罪名的唯一保障，实由控方所掌握，而
非由法庭负责。
9. 主席及张文光议员赞同记协的意见，认为由于现有及
拟议法例倾向以言论或文字入罪，《约翰內斯堡原则》
既然提供一如「明显及逼切危险」的验证标准的类似保
障，将可在维护发表自由方面提供所需的立法保障。他
们随后提出要求，并获政府当局同意研究在条例草案中
加入《约翰內斯堡原则》、「明显及逼切危险」的验证
标准及除外条文的可行性及影响，以及研究可否删除有
关罪行的煽惑元素和此做法的影响。
II. 议员与政府当局进行讨论／举行
会议
议员对条例草案的立场及建议
10.议员察悉前线提交的意见书。该意见书已在会议席上
提交，并于其后连同吴霭仪议员及民主党提交的意见书
，随立法局CB(2)1837/96-97号文件送交议员参阅。
11.吴霭仪议员向与会各人简介其文件的內容(该文件已
在会议席上提交)，该文件载有其对条例草案的立场及
建议，现将有关內容综述如下：
- 由于时间及资源所限，以及基于条例草案委员会的
性质，不应修改有关叛逆及叛逆性质的罪行的条文
。虽然议员可订定原则作日后检讨之用，但一般而
言，暂时应采纳政府当局就该两条条文提出的建议
。然而，她并不赞同以下由政府当局提出的拟议修
订事项：
- 拟议第2(1)(c)(i)条 ─ 未能确定其会带来甚么
效果；
- 第2(1)(c)(ii)条 ─「联合王国政府改变其政策
或行动」此取代语的含义并不明确，「政策
或行动」一语亦牵涉范围广泛的事物，故其
影响甚广；及
- 第3(1)(b)条 ─「联合王国政府或该属土的政
府改变其政策或行动」此取代语的含义并不
明确。倘「措施或意见」与「政策或行动」
具有相同的含义，则宜让此条文维持原状；
- 不应在法规內加入有关颠覆及分裂国家的拟议条
文，因为：
- 并无开列任何理由，说明有即时需要在法规
內增订此等罪行；
- 单以第二十三条而论，并不会造成增订此等
罪行的效果；及
- 条例草案委员会曾作出详细而彻底的讨论，
结果未能发现有任何做法，既可订定此等罪
行，而又不会危害港人享有的权利及自由；
- 应按普通法的定义重拟第9(1)及(2)条，把「煽动意
图」界定为意图引起或加深香港不同阶层居民间的
敌对行为、恶感及敌意；以及藉以煽惑暴力对抗「
组成的」权力机关；
- 为了缩窄第10条所订罪行的涵盖范围，加入「意图
导致暴力」的规定；并规定第10(1)(a)至(d)条所述的
作为及文字须具有「激使发生动乱及暴力事故的倾
向」。
吴霭仪议员回答主席的提问时表示，由于在修改有关叛
逆的条文方面需要作出广泛而深入的修订，故应留待日
后另一次修订行动中处理。她只会支持为进行法律适应
化而作出的修订，而且此等修订必须属最低限度的修订
，以及显然并未超出现行法律的范围。陆恭蕙议员赞同
吴霭仪议员的意见，认为无须增订颠覆及分裂国家的罪
行。
12.廖成利议员表示，香港民主民生协进会(以下简称「民
协」)亦不支持将颠覆及分裂国家的罪行载入法令全书內
。然而，根据「一国两制 」的概念，有需要在法律中保
留叛逆及煽动的罪行，并对之作出修订以确保不会以言
论或文字入罪。民协认为应由香港特别行政区 ( 以下简
称「香港特区」)第一届立法会按照第二十三条的规定，
进行立法或修订现行法例的工作。由于条例草案委员会
所进行的彻底讨论，或可为日后的法例修订工作提供有
用的参考及订定工作方向，故应把条例草案委员会的商
议工作编写成报告，留待日后参考之用。
13. 主席向议员简述民主党所提交意见书的內容(该意见
书已在会议席上提交 )，并陈述该党对条例草案的立场
及建议如下：
- 除政府当局所提建议外，亦应检讨整条条例，以
确保有关叛逆及煽动的现有条文能配合现代民主
社会的发展和国际人权公约的要求，而且不会以
言论或文字入罪；
- 虽然罪行的名称只属次要，但必须以明确、具体
及狭义的方式界定有关的罪行。有关方面应考虑
纳入《约翰內斯堡原则》及「明显及逼切危险」
的验证标准，以便作出所需的立法保障；
- 如要构成叛逆性质的罪行，将须具有以下各项元
素：
- 使用有组织的武装力量，包括教唆、串谋或
企图使用武力的行为，或勾结外敌；
- 针对国家依法成立的政府；及
- 意图发动战爭，藉以使用武力推翻政府，或
终止其对国家整体或部分领土的合法和有效
管治；
- 就煽动罪行而言，有关的犯罪行为必须包括：
- 煽动任何人使用非法武力对付政府和政府人
员；
- 此等煽动性的言论和行为对国家安全及和平
构成即时及直接的危险；及
- 被告须具有煽动意图；
- 在法例中须订定除外条文，使以下情况可免受检
控，从而确保政府不会滥用有关国家安全的法例
来镇压异己分子：
- 当事人只是忠实地发表政见，并无意图介入
或鼓吹任何具体的叛乱行动；
- 当事人只是行使和平集会、结社自由和参加
游行的公民权利，并无鼓吹或介入任何暴力
行为的意图，以破坏国家安全及和平；及
- 当事人的言行并不可能对国家安全构成任何
即时及真实的威胁；及
- 该条例的以下条文必须废除：
- 针对女皇的叛逆行为；
- 叛逆性质的罪行(这些罪行只针对意图或公开
发表言论等行为，但此等行为远不能达到叛
逆政府的后果，甚至和叛逆行为谈不上有任
何实际和密切的关系)；及
- 其他只针对犯罪意图的罪行，及某些未必可
能危害国家安全的合法或非法的公开行为，
例如企图作出、准备作出或与任何人串谋作
出的具有煽动意图的行为。
14.主席及张文光议员回答吴霭仪议员及陆恭蕙议员的提
问时表示，民主党支持修订第二十三条，将颠覆及分裂
国家的罪行删除。然而，由于政治的现实环境是，日后
的香港特区立法机关相当可能就此两项罪行立法，故民
主党建议继续研究政府当局所提出和颠覆及分裂国家罪
行有关的建议，了解可否对之作出修订，达到令议员及
公众人士均感满意的效果，或最低限度制订若干指引，
以便日后就香港特区立法机关制定的法例进行评估。
15.主席及陆恭蕙议员接著建议，由法律顾问按议员就颠
覆及分裂国家罪行所作的上述建议拟备委员会审议阶段
修正案，供议员审议，与会各人对此表示赞同。
研究条例草案的条文及日后路向
16.邓理宜先生回应吴霭仪议员的提问时解释，纵使按政
府当局的建议废除有关搜查令的第13条，警方仍可根据
《警队条例》(第232章)行使搜查权力。
17.主席指出条例草案內某些条文，例如分别与煽惑叛变
及煽惑离叛有关的第6及7条，可能不属条例草案的涵盖
范围，因而无须由条例草案委员会加以研究。吴霭仪议
员接著表示，由于此等条文只涉及军队及类似组织，且
不会损害公众人士享有的自由，故她不会建议对此作出
修订。
18.主席接著提出查询，法律顾问回应时表示，除了有关
的修订事项外，研究条例草案的一般原则及详细条文，
亦属条例草案委员会的职权范围。条例草案委员会亦可
研究其他与条例草案有直接关系的条文。至于在立法局
的委员会审议阶段会否审议拟议的修正事项，则须由主
席作出裁决。有关日后的工作路向，法律顾问表示条例
草案委员会应留意以下法律原则：
- 法规的法律效力须受制于法庭对个案的诠释及其适
用范围；
- 先例可影响法庭对其后的个案所作的诠释；
- 法庭会根据现行法例诠释立法意图。从法律观点而
言，倘修订法例的目的只在于更新其措词，而不对
其实质內容或立法意图作出更改，则有关的案例及
先例仍会适用。然而，倘对法例的实质內容作出修
订，以致令法庭信纳该法例的立法意图已有变，则
有关的先例便不再适用。
- 香港及联合王国均订有与叛逆及煽动罪行有关的案
例法，可适用于对此两项罪行的现有条文作出诠释
。举例而言，对于第 9 条中煽惑他人使用暴力的煽
动意图，在普通法已有所界定。同样地，普通法亦
已作出界定，指明被告人须对女皇效忠一点，是叛
逆性质的罪行一项极为重要的元素。
法律顾问提出告诫，指出条例草案委员会以改革法律的
取向研究条例草案，虽然亦在条例草案委员会的职权范
围內，但基于上文第18(c)段所述的危险情况，这做法并
不可取。
19.吴霭仪议员询问在主权移交前由枢密院通过的案例，
在1997年6月30日后对本港是否仍具约束力，法律顾问回
应时表示，正如《基本法》第八条所规定，香港原有法
律包括普通法在內，均会予以保留。据他理解，所有在
1997年7月1日前适用的案例法及先例，在主权移交后将
继续适用。一般而言，只要案例法和普通法成为香港原
有法律的一部分，则该等法律在 1997年 6月 30日后将予
以保留。举例来说，枢密院在六十年代就香港某宗上诉
个案所作的判决的有关案例法，原则上会在 1997 年 6月
30日后继续适用于本港。整体而言，政府当局赞同法律
顾问的意见。
20.主席接著提出以下情况供议员研究：如某一案例在
1997 年7月1日前对本港具有约束力，但其后却在 1997
年7月1日后在联合王国被推翻，则此一案例会否继续
具有上述法律效力。他认为此问题应交由本地法庭作
出裁决。他接著建议法律顾问在会后就叛逆及煽动行
为提供有关的本地案例及联合王国的重要案例，供议
员参考，法律顾问对此表示同意。
III. 下次会议的日期
21.条例草案委员会将于1997年4月16日(星期三)下午12时
30分举行下次会议，逐一研究条例草案的条文及检讨该
条例。
22.议事完毕，会议于下午12时40分结束。
立法局秘书处
1997年6月23日
Last Updated on 7 December 1997
