事务委员会 --会议纪要

(立法局CB(1)1353/96-97号文件)

副规划环境地政司(环境部)向议员简述政府当局就工商
业污水附加费(附加费)检讨而提交的参考文件的內容。
议员注意到，负责检讨工作的顾问公司曾在1996年11月
至 1997年 1月期间进行咨询计划，作为检讨工作的一部
分。在咨询期间，顾问公司曾与各个受工商业污水附加
费计划 (附加费计划)影响的行业商会及关注此事的政治
团体举行会议，并举行公开论坛。在进行检讨时，顾问
公司已考虑到各界人士在该等会议及论坛上所发表的意
见。受环境保护署(环保署)委托进行检讨工作的香港环
境资源管理顾问公司(顾问公司)已根据检讨结果，在检
讨报告中找出及评估可改善现行计划的若干方案。顾问
公司曾就报告內容咨询环境问题咨询委员会。经咨询事
务委员会后，政府当局会展开为期六星期的咨询工作，
邀请各有关行业的商会提交意见书。如有商会提出要求
，当局更会安排举行特别会议。咨询工作完成后，当局
会研究顾问公司的建议及就该等建议作出决定。副规划
环境地政司 (环境部)强调，当局并非必定要接纳有关的
建议。在对现行收费计划作出改动前，当局须再次征询
事务委员会的意见。

2. 顾问公司的程子俊先生简介检讨报告的內容。他强调
顾问公司在进行检讨时，已保持不偏不倚和独立的态度
。由于附加费计划是污水处理服务营运基金 (营运基金)
中排污收费计划的主要部分，因此，是次检讨的重点虽
放在附加费计划，但当局却是在营运基金的范围內对之
加以研究。

3.柯大伟先生接著以幻灯片介绍检讨结果。简要而言，
有关附加费计划的成本及财政情况的主要检讨结果如下 ─

与其他实施类似计划而目的是收回运作及维修成
本的国家相比，香港现时的收费水平与外地收费
相若。较诸实行收回全部成本的制度的国家，香
港的收费水平则低得多。
污水收集及处理的运作及维修成本总数预计会增
加3倍，由1995至96年度的6.4亿元增至2000至01年
度的 17.48 亿元。届时，策略性污水排放计划第I
期工程将告完成。在购置额外设施而导致成本上
升的情况下，如不大幅提高现时的收费水平，从
征收附加费所得的收入将不足以收回成本。当局
预计2000至01年的亏蚀将约达10亿元。
在处理就附加费提出的上诉方面，上诉人和渠务
署均须支付高昂的费用(双方平均须支付约3至4万
元)。渠务署每年须花费1,000万元处理上诉个案，
此数额约占征收附加费的行政费用的24%。
征收附加费的行政费用高昂，数额达到成本的28%
及收入的21%。政府当局应修改该计划以减低有关
的费用。然而，相对于整个污水处理系统的全部成
本(包括建设成本)，渠务署的行政费用则属合理。

4.关于运作方面的检讨结果如下 ─

尽管可能有需要重新评估某些行业的排水系数，
却沒有足够证据支持修改为工商业订定的一般化
学需氧量水平。
就餐馆业而言，在评估该行业污水浓度的统计数
据及其他资料后，发现并无充分证据支持修改现
时为餐馆业订定的每公升2 000毫克的一般化学需
氧量值。
部分抽样数据显示，各行业的污水浓度可能出现
极大差异，因而与一般化学需氧量值出现相当大
的差异。因此，长远而言，可在较大程度上使用
环保署的发牌及管制数据，以确定合适的污水浓
度值和相关收费。
混合用戶应继续按目前的方法收费。此外，在重
估收费时，应考虑业界为了更准确衡量需缴交附
加费的部分业务的污水浓度而采用的措施。

5.顾问公司根据检讨结果作出以下建议

收费率

为了赶上通胀、提高效率，以及在某程度上提供
机制以简化调整收费的程序，使收费更易为人接
受，附加费的收入要求应每年按一项适当及已公
布的价格指数调整，但亦须根据一项预定的效率
因数扣减，并应调整至足以反映所提供的新增及
已改善服务的水平。
可收费的人口

为增加附加费计划的可收费人口，以便相应增加
可能获得的收入，当局应增加现时载于附表I的行
业的帐戶数目及可收费行业的数目，并引进并未
纳入附表I所载行业的个别帐戶，以扩大附加费计
划的涵盖范围。
决定污水质素

在决定污水质素方面，当局应放弃使用根据工业
类别订定污水浓度的方法，并容许个别人士依据
实际量度结果提出上诉，从而进展到和《水污染
管制条例》所订的许可排放值挂钩，期间更应减
低以个别量度结果提出上诉的费用。
污染参数

使用总悬浮固体量参数衡量污水浓度，从而计算
进行一级处理的费用，比参照化学需氧量参数更
为恰当。化学需氧量应继续用作进行评估的参数。
上诉／重新评估

为减低上诉的开支，从而减低征收附加费的整体
行政费用，当局应简化上诉程序，把该程序变成
“由政府与有关行业人士进行的一项重新评估工
作”，并把上诉结果的有效期延长。
基本修订计划

附加费计划可藉两项方法加以改善。第一项方法
是转而采用新的工商业污水费，对所有工商业采
取划一的收费模式(排污费加工商业污水附加费)
，并维持向住宅用戶收取现时的排污费。另一项
建议则更进一步，向所有排污用戶征收划一的排
污费。

6.柯大伟先生回答一位议员的提问时补充，观察所得的
排水系数远较设定数值为低的6个行业，分别是可可、
巧克力和糖果；粉面和类似制品；面包制品；乳类制品
；酱油和其他调味料。

7.议员就顾问提出的建议进行商议。

收费率

8. 关于顾问为简化调整收费工作而建议采用的程式，一
位议员认为倘若用以提供提高效率的因素，使价格指数
的每年增幅有所递减的X因数一如报告所称只介乎1至2%
，则该项因数根本微不足道。另一位议员质疑把收费加
幅与价格指数挂钩的理据何在。议员希望知道随后数年
的实际每年收费增幅若干。

9. 柯大伟先生回应时解释，拟议程式是根据外地用以提
高加费率计算方法透明度的程式制订。需要留意的是，
只有在附加费收费率按符合营运基金收入要求的原则定
于正确水平，此项程式才可发挥其作用。至于实际的每
年增幅，程子俊先生强调不应由顾问就此事提出建议。
因此，顾问公司只在报告附件K载列不同的加费幅度所
带来的不同后果，以便政府在咨询市民后考虑有关的增
幅。

10.一位议员关注到，当污水处理设施逐渐投入服务后，
政府当局有需要在随后数年大幅增加有关收费，以支付
迅速增加的运作成本。首席助理工务司 (政策及发展)解
释，在立法局研究设立营运基金的事宜时，政府当局已
向其表明，日后将有需要大幅增加收费以支付购置新设
施的费用，此等设施对清洁及保护香港海洋环境至为重
要。立法局在通过设立营运基金时已完全知悉有关情况
。此外，政府无意从附加费计划获取任何利益，所有加
费行动均只是为了弥补预计会出现的运作赤字。对于必
须提出以获取足够收入来支付运作成本的加费幅度，政
府当局为了将之尽量减低，甚至把营运基金固定资产的
回报率定在 0% ，并豁除营运基金运作帐目中的折旧费
用。此外，倘在任何一年出现盈余，有关的盈余会保留
在营运基金的运作帐目內，用以减低未来数年所需提出
的收费增幅。

可收费的人口

11.议员认为增加可收费的人口会导致上诉个案增多，从
而令行政费用更高。为了分担饮食业和餐馆业的负担，
以及增加可能获得的收入，协助营运基金达到收支平衡
，因而把本来不包括在附加费计划的人纳入计划內，实
在是有欠公允的做法。况且，扩大附加费计划的涵盖范
围，亦只会暂时稍为减轻饮食业和餐馆业的负担。鉴于
顾问公司已建议增加收费以应付预期会出现的成本上涨
，有关行业会逐渐发觉需要支付更多费用。纵使有关行
业要求获得公平对待，但到头来此计划却变得更不公平
，因为有更多人需要支付费用，而且每人需支付的费用
变得更多。

12.顾问回应时解释，他们只是建议把过去在不经意间被
遗漏的人纳入计划內，正因顾问公司察觉到这种不公平
之处，他们才建议增加可收费人口。检讨工作的结论是
，虽然附加费计划已包括大部分排污量高于住宅水平的
机构，但亦有可能可再加入其他行业及机构。此外，需
要注意的是，政府已承担附加费计划总成本的五分之四
，市民只须支付用以弥补运作及维修成本的费用。政府
当局的代表补充，当局会根据顾问公司所提建议的财政
影响，对所有建议作出审慎的研究。有关的建议亦包括
若干减低提出上诉的需要的措施。

13.议员认为由于政府的收入来自市民，由政府承担大部
分成本一事，并不可以作为扩大附加费收费网的藉口。
首席助理工务司(政策及发展)回应时强调，根据立法局
通过有关污染者自付原则的规定，提供排污服务的费用
，必须透过向使用此种服务的污染者征收费用来支付。
就此而言，倘若把政府一般收入所得的金钱用作资助附
加费计划的成本，该计划便会变得有欠公平，因为此举
等于要求并无造成污染的人士及行业资助污染者。

决定污水质素

14.一位议员就政府当局文件第14段要求当局解释何以并
无充分证据支持更改现时为餐馆业订定，每公升2 000毫
克的一般化学需氧量值。柯大伟先生回应时表示，现有
数据未能明确显示应把该数值设于较高还是较低的水平
，但顾问公司建议放弃使用一般量值，以减少爭拗。

污染参数

15.一位议员指出，根据酒店业所述，和化学需氧量相比
之下，生物需氧量可能是较恰当的污染参数。

柯大伟先生回应时表示，他们亦曾考虑生物需氧量，但
却发现这参数未能与现行污水处理方法挂钩。因此，他
们转而建议以总悬浮固体量作为另一参数，因为此参数
颇容易量度，并可较准确反映一级处理的成本，理由是
它所直接量度的参数，正是本港污水一级处理所针对的
物体。顾问公司认为，化学需氧量加上总悬浮固体量，
将是较容易订定污染量值的方法。

上诉／重新评估

16.议员关注到，倘为个别用戶厘定其污水浓度，附加费
计划的行政费用便会增加而不会减少。他们质疑重新评
估的结果会否获政府当局接纳。

17.柯大伟先生及程子俊先生回应时指出，如把上诉机制
简化及延长上诉结果的有效期，上诉费用应有所减少。
在附加费计划变得更公平及更具透明度的情况下，上诉
个案的数目亦会渐渐减少。况且，由于半数用戶现时所
支付的费用低于一般数值，预期申请进行重新评估的个
案数目不多。事实上，顾问公司所提建议的重点是，附
加费计划不应依靠上诉维持公允。至于重新评估的结果
，由于是联同政府当局一起进行重新评估，故并不存在
评估结果不被接纳的问题。首席助理规划环境地政司(环
境部)补充，按照现行安排，抽样测试须由认可化验所进
行。

一般意见

18.议员普遍认为顾问公司未能以客观及公正的态度进行
检讨。他们更认为顾问公司并未处理以下两项主要的关
注事项：附加费计划的成效及是否公平的问题，其中以
后者更为重要，因为饮食业及餐馆业认为他们不幸被选
中，并成为收费架构的受害者。检讨报告并未解答多项
问题，亦沒有就其建议加以阐释。周梁淑怡议员及陈荣
灿议员表示，饮食业及餐馆业对检讨报告未有处理业內
人士提出的投诉表示不满，他们并要求将此事记录在案
。举例而言，顾问公司对于业內人士极表质疑的一般化
学需氧量值，或该行业须负担应缴附加费中80%款额的
不公平现象，皆沒有建议作出任何修改。陈议员亦指出
，在评估有关行业的排水系数时，当局特别从隔油池內
抽取废水进行测试，此举殊不公允，因为此类废水所含
的化学需氧量浓度通常较标准为高，令到所需缴付的附
加费亦相应提高。

19. 顾问回应时作以下澄清 ─

顾问公司的职责范围并不包括设计新的附加费计划
或研究该计划的技术细则，而是找出该计划的优劣
，并从附加费能否在财政上自给自足，以及就未来
路向达致某些共识此两个角度，对附加费的现有状
况加以检讨。顾问公司只提出概括性的措施，然后
交由政府就新计划作出决定。
顾问公司并无采取政府的观点进行检讨，但在进行
检讨期间却受到某些掣肘，包括现行法例、所得资
料，以及必须从不同角度研究该计划所做成的限制。

20.环境保护署助理署长(废物及水质科)澄清，有关方面
会从隔油池的出口而非池內收集废水样本。

附加费计划的成效

21.柯大伟先生进一步汇报，是次检讨确有处理该计划的
成效问题，并认定估计占总收入 20% 的附加费计划行政
费用实属过高。然而，与其他许多在外国实施的计划不
同，附加费收费及所得收入并不反映全部成本，而只能
反映运作和维修成本。倘收回全部成本，附加费计划的
行政费用只占收入的5%，此比率属于合理。尽管如此，
行政费用仍可有所减少。

22.议员不满顾问就附加费计划的成效所作的答覆。他们
认为顾问公司应提供有关行政费用的正确水平、减费的
适当幅度，以及缩减成本的方法等事宜的详细资料。

23.柯大伟先生回应时表示，他们并沒有就理想的行政费
用水平作出建议，因为此举可能过于武断。他们反而建
议若干项简化附加费计划的方法，以便减低行政费用。
程子俊先生重申，他们并未获要求以量化的方式检讨该
计划的成效问题，亦沒有所需的资料进行此项工作。

24.一位议员质疑行政费用高昂是否由效率欠佳、职员过
多或薪金水平过高等因素导致。他要求政府当局把营运
基金人手编制与类似计划作一比较。

25.渠务署业务经理及首席助理工务司(政策及发展)回应
时重申以下数点

附加费计划行政费用的确实数字已相当明确，政府
当局正致力将有关费用减低。然而，一如顾问公司
所指出，行政费用在总成本中所占的百分比偏高，
只是由于该计划仅收回部分成本所致。倘按收回全
部成本的原则运作，行政费用所占的百分比将较低
。减少政府方面的行政费用之举，只会对收费水平
带来些微影响。
处理上诉的成本高昂的原因有二。首先，政府当局
有需要以适当方法量度污染量。其次，根据现行法
例，所有业戶均有权提出上诉。除非将制度简化以
减少提出上诉的机会，否则实难以将行政费用减低。
综合以上所述，行政成本高昂并不显示有关方面的
工作效率欠佳，而只是反映了政府当局根据立法局
通过的法例管理有关制度的所需费用。然而，政府
当局会积极研究顾问公司的建议，并考虑可否简化
上诉程序，以及如属可以的话，应以何种方法简化
有关程序。政府当局将应议员所请提供资料，说明
营运基金的人手编制及负责处理上诉个案的职员所
占的百分比。

附加费计划的公平问题

26.程子俊先生强调，他们明白有需要处理附加费计
划的公平问题，以及饮食业和餐馆业的不满。然而
，他们不能单从餐馆业的角度检讨该计划，否则便
可能会不利于其他行业。因此，他们力求就附加费
计划作出全面的检讨，并只建议简化该计划，以减
少提出上诉的机会。事实上，从持平的角度来说，
饮食业和餐馆业整体上并非在不公平的情况下缴付
过高的费用。柯大伟先生补充，该计划大致上是公
平的。在所排出污水的浓度高于住宅水平的行业中
，餐馆业属最大的组别。根据污染者自付的原则，
由排放较高浓度污水的餐馆业支付较多处理污水的
费用，是一项公平的做法。然而，鉴于业內人士认
为政府为他们设定的一般化学需氧量值过高，加上
发现依靠一般数值为该计划的基础未必是最公平的
方法，顾问公司建议政府当局在决定污水质素时，
应放弃使用根据工业类别划分的污水浓度，并容许
以个别的污水浓度量度结果作为依据，为个别行业
取得准确的排污量值。

日后工作路向

27.一位议员表示，立法局已通过动议，促请政府检
讨污水处理服务营运基金，取消在 2000年全面收回
成本的目标，延长营运基金达致收支平衡的年期，
并注资入营运基金。议员认为有需要采取例如简化
上诉机制的临时措施，解决现时发现的问题。

28. 政府当局的代表解释，倘为期6个星期的咨询结
果显示有需要对上诉机制作出修改，当局乐意就有
关法例提出修订。然而，由于有关的立法过程需时
，当局将不可能采取临时措施。议员促请当局一并
研究该报告及有关行业人士提出的意见，并在 6 月
底前提出改善上诉机制的方法。

29.副规划环境地政司(环境部)及首席助理规划环境
地政司 (环境部)回应时解释，就该报告进行咨询的
工作将直至 1997年 6月 10日始完结。其后，当局需
要时间处理收集所得的意见，以及在研究顾问公司
的建议时对其作出审慎的考虑。因此，当局不可能
在 6 月底前得出任何建议。政府当局应议员所请，
答允先行研究附加费计划的上诉机制，并在 6 月底
前向事务委员会简报咨询工作的结果。

(会后补注：为此目的而举行的特别会议定于
1997年6月20日上午8时30分举行。)

30. 会议于上午10时30分结束。

立法局秘书处
1997年6月19日

Last Updated on 18 August 1998

立法局环境事务委员会 特别会议纪要

政府当局简介工商业污水附加费检讨的总结报告

收费率