临立会CB(1)1212号文件
档号：CB1/BC/6/97
1998年3月27日內务委员会会议文件
《土地(为重新发展而强制售卖)条例草案》
委员会报告
目的
本文件旨在汇报《土地(为重新发展而强制售卖)条例草
案》委员会的商议工作。
背景
2.多种因素促使政府检讨其市区重建策略，该等因素包
括市区部分地区日渐残旧、有必要改善市区环境，以及
现有旧建筑物的重建工作减慢。政府在1995年7月至11
月进行公众咨询后，在1996年6月发表《香港市区重建》
政策纲领，当中载列一套短期和长远落M市区重建问题
的全面性建议。其中一项长远建议是制定法例，使在
须优先拆卸重新发展的地段中拥有明显多数份数的人，
即使在未获取少数份数拥有人的法定权益的情况下，仍
然可以售卖整个地段。
条例草案
3. 条例草案的主要条文如下 --
- 使在地段的不分割份数中拥有不少于90%的人
(下称"多数份数拥有人")可向土地审裁处(下
称"审裁处")提出申请，要求作出一项为重新
发展该地段而以公开拍卖的方式强制售卖该
地段所有不分割份数的命令；及
- 赋权审裁处可在若干条件已符合的情况下作出
售卖令，并就下列事宜发出有关的指示：地段
的售卖及购买、租赁的终结(包括支付赔偿)、
受托人的委任、售卖所得收益的运用及地段的
重新发展。
法案委员会
4.內务委员会在1998年1月23日会议上同意成立法案委
员会，研究条例草案。夏佳理议员获选为法案委员会主
席。法案委员会与政府当局举行了12次会议，并曾与5
个团体的代表会晤和接获5份意见书。法案委员会的委
员名单，以及曾与法案委员会会晤的团体名单分别载于
附录I及
II。
法案委员会的商议过程
5.考虑到市区重建进度缓慢，加上收购残旧物业的权益
以进行重建的工作因业权欠妥，或业主下落不明、未立
遗嘱而去世或索价过高等问题而困难重重，各委员支持
条例草案为利便私人发展商参与加快市区重建工作而立
法的目的。法案委员会明白到，条例草案对私人产权会
带来重大影响，故此详细研究了当中涉及的政策及技术
事宜。法案委员会就各主要事项进行商议的过程载于下
文各段。
与《基本法》及《人权法案》的关系
6.委员察悉，《基本法》第六条及第一百零五条分别对
私有财产权依法受到保护，以及个人在其财产被依法征
用时得到补偿的权利予以保障。《香港人权法案条例》
(下称"《人权法案》")第十四(一)条规定，任何人的私
生活及住宅等均不得受到无理或非法侵扰。鉴于条例草
案的效力可使私人物业拥有人被迫出售其土地权益，以
便进行私人重新发展计划，委员质疑条例草案是否与
《基本法》及《人权法案》的有关规定相符。政府当局
解释，理应从条例草案可以加快市区重建的过程和改善
环境，从而带来较广泛的公众利益此一角度，对条例草
案作出考虑。鉴于条例草案已规定受影响的有关方面有
权就强制售卖其物业提出反对，并已载有条文，就向受
影响人士作出公平恰当的赔偿作出规定，政府当局相信
《基本法》第一百零五条的精神已获体现，而条例草案
亦沒有抵触《人权法案》。在此方面，委员察悉，迄今
并无任何案例关乎为私人重新发展的目的侵占私人产权
而需要对《基本法》第六条及第一百零五条作出诠释。
此外，委员会察悉，按香港律师会的意见，条例草案并
无违反《基本法》的有关条文。
最低收购水平
7.对于把最低收购水平订为某地段的不分割份数不少于
90%是否恰当的问题，法案委员会曾进行激烈辩论。出
席会议向法案委员会申述意见的团体大部分均认为建议
的百分比限制太大，尽管条例草案订有条文授权行政长
官会同行政会议可藉宪报公告，将某地段类别的百分比
降低至不少于80%。委员察悉该等团体关注的问题是，
即使有关百分比减至不少于80%，就某些一幢只有4个单
位的建筑物而言，成功收购其中3个单位的权益(即不分
割份数的75%)的拥有人，仍未达到最低收购下限，不得
申请作出售卖令。
8.为处理团体代表提出的该类特定情况，法案委员会曾
审慎研究将某地段的不分割份数下限减至75%的建议。
部分委员认为，倘若75%的收购下限只限适用于楼高4层
每层一个单位的建筑物，而当中只有一名少数份数拥有
人拒绝出售其单位，则此项建议可予接纳。然而，对于
把该调低的百分比下限延伸至适用于其他情况，该等委
员则有所保留，因为在一幢多层建筑物中，合共持有25%
不分割份数而拒绝出售其权益的拥有人，可能为数甚多
。委员注意到，即使是土地发展公司(下称"土发公司")
在近年进行的重建计划，土发公司亦是在购得有关土地
的80%至90%权益后，才要求规划环境地政局局长向行
政长官会同行政会议建议，根据《官地收回条例》(第
124章)收回有关土地的余下权益。委员虽然承认加快市
区重建会为公众带来利益，但亦确信尊重个别拥有人的
产权同样重要。根据政府当局的意见，在须予重建的残
破建筑物之中，只有4个单位的建筑物为数不多，而且
日渐减少。法案委员会考虑到当局的意见，认为不宜只
为处理一类特定情况而修改最低下限。就此，法案委员
会亦考虑过另一方案，在条例草案中规定，倘若在某建
筑物中只有一个单位的权益尚未收购成功，已购得其余
单位权益的多数份数拥有人可申请作出售卖令。鉴于该
项安排会对3层高的丁屋及只有两个单位的处所带来严
重影响，委员认为此方案并不可取。在权衡利弊后，法
案委员会最终接纳条例草案所建议的最低收购下限。但
应委员的建议，政府当局同意在计算最低下限的百分比
时，某地段的任何公用部分均不得计算在不分割份数內
。政府当局会就条例草案动议修正案，以达致此目的
(条例草案第3条)。
适用范围
9.鉴于90%的下限适用于单一地段，部分委员及各团体
关注到此举预计会带来的后果，就是"单幢"式发展计
划数量大增，但就综合城市规划和市区重建的角度而
言，此情况绝不理想。法案委员会讨论过以下做法是
否可行：准许拥有相连地段合共的不分割份数平均达
90%的多数份数拥有人申请强制售卖该等地段，以期
进行整体发展计划。虽然法案委员会大部分委员支持
综合重建的概念，但他们关注到上述做法倘获采纳，
可能在某些情况下，有关申请人虽持有合共不分割份
数达90%，但在其中一个地段却可能并无收购任何不
分割份数。该等委员认为，在此情况下，纯粹基于综
合重建的理由迫使该地段的所有拥有人在违反本身意
愿下售卖其物业，缺乏理据支持。由于条例草案并无
禁止在各地段中均持有90%不分割份数的多数份数拥
有人提出一项售卖令申请，以便一并重新发展有关地
段，法案委员会接纳最低收购百分比应只适用于某地
段本身。然而，为了解决因两幢在不同地段的建筑物
由一条拟供其占用人共同使用的楼梯连接而引起的技
术问题，政府当局接纳委员的建议，在条例草案中规
定最低收购水平应为有关建筑物各自座落的地段的不
分割份数相加后平均达90%(条例草案第3条)。
作出售卖令的准则
10.在作出售卖令时，审裁处必须信纳售卖该地段是为
了使其得以重新发展，而基于现有发展的龄期或维修
状况，或规划环境地政局局长指明的其他理由，该地
段理应重新发展。此外，多数份数拥有人亦已采取所
有合理步骤以获取该地段的所有不分割份数，包括以
公平合理的条件商议购买该等份数(条例草案第4条)。
政府当局向委员保证，该等理由并非详尽无遗，审裁
处会考虑其他与申请有关的因素，例如j迫售卖该地段
会否对少数份数拥有人造成不必要的困难。然而，须
予考虑的因素不得包括租客所处的困境。为免此方面
有任何含糊之处，委员同意政府当局的建议，在条例
草案中明文规定，审裁处在裁定一项申请时，不得把
《业主与租客(综合)条例》(第7章)中关于租客在其租
赁被终止或在有他人寻求将该租赁终止的情况下享有
的权利的任何条文，纳入考虑之列。鉴于在证明是否
已采取"所有"合理步骤以获取所有不分割份数，或在
联络下落不明的业主以进行商议的事情上存在不少困
难，法案委员会大部分委员建议，就有关目的而言，
采取合理步骤以获取"已知"的少数份数拥有人所拥有
的不分割份数已属足够，政府当局接纳此项建议。罗
祥国议员对于删除在"合理步骤"之前的"所有"二字有
所保留。
11.法案委员会接纳团体代表的建议，即多数份数拥有
人是否有能力承担有关的重新发展项目，不应是审裁
处考虑的因素之一，因为多数份数拥有人以外的其他
人士亦可购买某地段，而审裁处在该地段的购买者提
出申请时，可指明一段较条例草案现时所建议的6年
为长的期间，作为完成重新发展某地段的限期。政府
当局将会修正条例草案，以达致此目的(条例草案第4
条及附表3)。委员察悉，在条例草案实施后，规划环
境地政局局长会根据所得的经验，考虑有否需要在建
筑物龄期及状况两个理由之外，指明地段理应重新发
展的其他理由。
物业价值的评估
12.根据条例草案的规定，多数份数拥有人在向审裁处
申请强制售卖地段时，必须提交一份估值报告，列明
有关地段上各物业的评估市值，而物业的市值须是以
该物业在空置的情况下及按现行用途作根据而评估的
(条例草案第3条及附表1第2部)。该地段上个别物业的
评估价值，将用作把售卖地段所得收益分摊予多数份
数拥有人及少数份数拥有人的基准(附表1第3部)。法
案委员会的意见是，在评估物业的价值时无需考虑现
行用途，因为该等用途可能未经授权；同时，少数份
数拥有人除了按条例草案所建议，有权就本身物业的
评估价值向审裁处提出爭议外，亦应有权就多数份数
拥有人的物业的评估价值提出爭议。为了进一步保障
无法寻获的少数份数拥有人的权益，政府当局同意修
正条例草案，以述明审裁处在对强制售卖地段的申请
作出裁定时，必须信纳少数份数拥有人的物业的评估
价值与多数份数拥有人的物业的评估价值比较，不少
于公平及合理的价值(条例草案第4条)。此外，政府
当局亦明白到地产市道变化很快，故此同意在条例草
案中订明有关的估值报告必须是在提出申请当日之前
3个月內拟备的。
售卖地段的方式
13.根据条例草案所订的限制，在审裁处作出售卖令当
日之后的3个月內，有关地段只限以公开拍卖方式按审
裁处所批准的底价售卖，而该底价须顾及地段的重新
发展潜力(条例草案第5条及附表2)。政府当局解释，
以公开拍卖方式售卖地段既能确保有透明度，又能使
地段以最高价成交，委员对此表示理解，但他们认为
在地产市道低落时，以投标或其他方式售卖地段所取
得的卖价，可能会较拍卖的成交价为高。应法案委员
会的建议，政府当局同意，在经审裁处批准及符合审
裁处所指明的任何条件的情况下，有关地段可按该地
段每名多数份数拥有人及少数份数拥有人同意的其他
方式售卖。如该地段有任何业主下落不明，则该项弹
性安排将不适用，以便保障他们的权益，而在此情况
下，该地段只可以公开拍卖方式售卖。政府当局又同
意接纳委员的建议，赋权审裁处在接获有关申请时，
可将地段必须售卖的时限由其作出有关R令当日之后的
3个月延展至6个月。如地段在3个月或审裁处延展的任
何额外限期內仍未售卖，则有关的售卖令将当作已撤
销。政府当局会就条例草案动议修正案，以达致上述
目的。
地段的购买者
14.虽然条例草案容许多数份数拥有人或少数份数拥有
人成为地段的购买者，但委员注意到，就支付买价和
解除影响地段的产权负担方面，条例草案并无任何条
文将他们与第三方购买者作出区分。鉴于多数份数拥
有人及少数份数拥有人分别拥有地段中若干百分比的
不分割份数，委员认为，倘若他们(尤其是多数份数拥
有人)成功购得该地段，则规定其必须支付所有不分割
份数的全数买价，以至根据买价全数计算的印花稅，
并不合理。同一道理，如多数份数拥有人或少数份数
拥有人无意解除影响该地段而归因于他们的产权负担
，条例草案亦不应规定他们必须这样做。考虑到委员
的提议，政府当局同意在条例草案中规定，如多数份
数拥有人或少数份数拥有人是地段的购买者，他们只
须支付买价中用作购买地段中并非由其拥有的不分割
份数的款额部分(新的条例草案第6条)。购得地段的多
数份数拥有人或少数份数拥有人，将获准选择是否解
除影响该地段而归因于他们的产权负担(条例草案第10
条)。
15.法案委员会同意，假若购买者沒有履行支付买价的
责任，购买者所支付的按金须予沒收，并付予受托人
，由受托人为多数份数拥有人及少数份数拥有人的利
益而持有。按金应按照多数份数拥有人及少数份数拥
有人各自的物业的评估价值而按比例分摊。受托人如
获得所有拥有人的书面同意，可提起法律程序寻求补
救，以进一步索取损害赔偿，并强制购买者履行其购
买地段的协议。政府当局会就条例草案动议修正案，
以达致上述目的(新的条例草案第5条及新的条例草案
第9A条)。
所有权的更改
16.条例草案现时并无任何规定，处理所有权在售卖令
申请提出后、地段成功售卖前的一段期间內有所更改
的问题。委员明白到此段期间可能为时数月甚至数年
，故此，他们认为只要多数份数拥有人或少数份数拥
有人的所有权继承人已知悉有关的申请或售卖令(视属
何情况而定)，法例不应禁止转让有关地段的权益。只
是所有权本身有所更改，不应对申请或售卖令有所影
响。然而，在售卖令作出之前，任何一名多数份数拥
有人或其所有权继承人均可拒绝继续有关的法律程序
。在此情况下，该项申请须当作撤销，而无须理会其
他多数份数拥有人在有关地段的不分割份数中所拥有
的不分割份数所占百分比。为确保拟购入有关物业的
人士得知该地段的情况，委员建议，除了售卖令外，
要求作出售卖令的申请亦须根据《土地注册条例》(第
128章)注册。政府当局会就条例草案动议修正案，以
实施该等安排(条例草案第2、3及4条)。
地段中仍然存续的权利
17.委员同意有需要确保地段的所有权妥善，以保障购
买者，但他们认为条例草案现时的拟议条文不足以解
决逆权管有业权及第三者权益的问题。一方面，委员
认为个别拥有人所有权欠妥不应被用作阻挠售卖令申
请的权宜藉口；另一方面，他们认为重要的是，声称
在地段中有任何权益的任何一方的权利不应被剝夺，
而地段现有的地役权或通道权应予保留。考虑到团体
代表的意见，委员建议售卖令不应终绝地段中仍然存
续的现有权利，但第三者在个别物业拥有的权益则应
延伸至有关物业在售卖收益中分摊的款项，政府当局
赞同委员的建议。为此目的，政府当局会就条例草案
动议修正案，赋权审裁处可命令受托人鉴于有任何已
根据《土地注册条例》注册并影响该地段的待决案件
而持有售卖收益中的某部分，以及将该等售卖收益付
予其所指明的人(条例草案第4条)。此外，条例草案亦
会增订条文，表明不得阻止任何声称在地段中有任何
权益的人就该权益关乎的地段所产生的售卖收益而采
取任何行动或提起任何法律程序(条例草案第10条)。
委员同意，任何有关所有权的爭议及第三者提出的申
索应以不同法律程序解决，不在条例草案的范围內。
租赁的终止及向租客作出赔偿
18.根据条例草案，购买者获赋予法定权力终止在其成
为地段的拥有人之前已就该地段之上的处所订立的任
何租契(条例草案第8条)。按审裁处的指示，赔偿可由
购买者、多数份数拥有人或少数份数拥有人付予租客
。委员知悉，终止合约下的租赁及要求租客迁出均涉
及复杂的问题，会令有意购买地段的人裹足不前，故
此，他们认为该等责任不应转嫁予购买者。考虑到法
案委员会的意见，政府当局同意修正条例草案，以规
定在有关的购买者成为地段的法定拥有人之日起，任
何在之前已订立的租赁即当作已终止，而租客必须在
6个月届满后交回有关物业在空置情况下的管有。
19.由于条例草案关乎强制售卖物业以进行私人重新发
展，委员认为在安置问题上，不宜与公共重建计划，
或土发公司进行的重建计划相提并论。在沒有政府协
助的情况下，期望地段的购买者安置受影响人士是不
切实际的想法。法案委员会所持的意见是，应在金钱
上对拥有人、自住业主及租客作出赔偿。然而，委员
发现条例草案中有关由审裁处所指示的有关方面向租
客支付赔偿的条文有漏洞。由于审裁处可能命令多数
份数拥有人或购买者支付赔偿，故此可能诱使一些存
心不良的少数份数拥有人伪造租赁，藉以获取最大利
益。委员并指出，少数份数拥有人在售卖收益中获摊
分的款项应足够向真正租客支付赔偿，因为须支付的
赔偿款额和以公开拍卖方式售卖地段时所根据的底价
均是由审裁处决定。为堵塞现有条文的漏洞，应委员
的提议，政府当局同意付予租客的赔偿应从身为业主
的拥有人在售卖收益中应收的摊分部分支付。在厘定
付予租客的赔偿款额时，审裁处可参照《业主与租客
(综合)条例》的条文，并考虑租客的申述(如有的话)
，以及租客在租赁终止后6个月才须交回有关物业在空
置情况下的管有所获得的利益。为利便购买者获得物
业在空置情况下的管有，在受托人信纳租客已交回空
置的物业前，租客不会获支付赔偿中半数以上的款额
。政府当局会动议修正案，以达致此目的(条例草案第
8及10条)。
受托人的委任
20.条例草案就审裁处委任受托人运用售卖收益，以及
从售卖收益中支付受托人的费用等事宜作出规定(条例
草案第10条)。法案委员会察悉，在运用售卖收益前，
尚有其他责任需要在受托人协助下履行，包括安排售
卖地段及完成售卖地段的正式手续。此外，对于规定
被强迫售卖物业的少数份数拥有人，须与提出强制售
卖地段申请的多数份数拥有人分担受托人服务的费用
，委员认为并不公平。政府当局同意修正条例草案，
赋予受托人更重的责任，并规定不论地段是否成功售
出，受托人的费用必须由多数份数拥有人支付。受托
人如在履行条例草案所赋予的责任时有任何疑问或困
难，可向审裁处提出申请，要求发出指示。为确保有
受托人履行有关责任，法案委员会同意受托人应由多
数份数拥有人提名，并由审裁处委任。规划环境地政
局局长并可订立规例，指明在委任受托人时须考虑的
事项。政府当局会就条例草案动议有关的修正案，以
达致此目的(条例草案第4及12条)。
与售卖地段有关的开支
21.根据条例草案的规定，为售卖地段而进行拍卖的开
支须在售卖收益中扣除(条例草案第10条)。委员认为
，如地段成功售出，或购买者沒有履行支付买价的责
任，而其所支付的按金已予沒收并分给多数份数拥有
人及少数份数拥有人，则此项安排并无问题。但倘若
并无购买地段的购买者，委员建议支付拍卖开支的责
任应由多数份数拥有人单独承担。政府当局同意修正
条例草案，以达致此目的。政府当局又同意在条例草
案中订明，在适用的情况下，由多数份数拥有人及少
数份数拥有人分摊开支的基准，应为以其各自的物业
的评估价值而按比例分摊(新的条例草案第9A条)。
售卖收益的运用
22.根据条例草案的规定，售卖地段所得的收益会用以
解除就须对政府履行的任何法律责任，以及影响该地
段的产权负担，然后才用以向租客作出赔偿，以及付
予多数份数拥有人及少数份数拥有人(条例草案第10
条)。法案委员会认为，如拥有人在地段中拥有的不
分割份数并无任何尚未履行的法律责任或产权负担，
则建议的次序对他们不公平。为对此不公平的情况作
出补救，政府当局会修正条例草案，述明在将售卖收
益用以解除任何法律责任或影响地段的产权负担时，
多数份数拥有人或少数份数拥有人只须就归因于他们
范围內的该等法律责任或产权负担付款。
23.条例草案规定，下落不明的拥有人应得的售卖收益
应由受托人以信托方式持有(条例草案第10条)。法案
委员会认为，此项安排有欠妥善，因为受托人将要无
限期提供服务，并会继续收取费用。政府当局同意在
条例草案中增订条文，规定受托人须将下落不明的拥
有人应得的售卖收益，以及审裁处鉴于有待决案件而
预留的款项，付予法院。如在3年届满后，有关的拥
有人仍未寻获及／或待决案件仍未审结，则该等收益
须付予政府一般收入。任何人士如声称有权获得该等
收益，可向政府提出申索(条例草案第10条)。
结论
24.法案委员会支持条例草案，但政府当局须动议载
于附录III的委员会审议阶段修正案。
建议
25.法案委员会建议在1998年4月7日恢复条例草案的
二读辩论。
征询意见
26.谨请议员支持法案委员会的建议。
临时立法会秘书处
1998年3月25日
附录I
《土地(为重新发展而强制售卖)条例草案》委员会
委员名单
| 夏佳理议员(主席)
|
| 王绍尔议员
|
| 朱幼麟议员
|
| 何世柱议员
|
| 何承天议员
|
| 何锺泰议员
|
| 林贝聿嘉议员
|
| 马逢国议员
|
| 黃英豪议员
|
| 杨孝华议员
|
| 杨钊议员
|
| 杨耀忠议员
|
| 叶国谦议员
|
| 廖成利议员
|
| 刘汉铨议员
|
| 简福饴议员
|
| 顏锦全议员
|
| 罗祥国议员
|
| 蔡素玉议员
|
总数：19名委员
附录II
曾与《土地(为重新发展而强制售卖)条例草案》
委员会
会晤的团体
(a) 香港地产建设商会
(b) 香港律师会
(c) 香港规划师学会
(d) 香港测量师学会
(e) 土地发展公司
