临时立法会
临立会CB(1)847号文件
档号：CB1/BC/3/97
1998年2月13日內务委员会会议文件
《1997年强制性公积金计划立法(修订)条例草案》
委员会报告
目的
此份文件旨在汇报《1997年强制性公积金计划立法(修订)
条例草案》委员会的商议过程。
背景
2. 《强制性公积金计划条例》(第485章)(以下简称"《强
积金条例》")于1995年7月制定为法例，旨在为设立强制
性私营退休计划的设立提供机制，使工作人口能有系统
地为其晚年作出储蓄未雨筹谋。自《强积金条例》制定
为法例后，政府当局其后即便著手草拟所需的附属法例
，订明实施方面的细节，例如受托人的核准、计划注册
、投资管控及与现有自愿性退休计划的衔接安排等。拟
议强积金制度的大纲载于附录I。
3.在政府当局尚未尚未正式提交有关附属法例时，內务
委员会于1997年10月成立小组委员会，以便政府当局向
议员简介拟议强积金制度的重点亦。小组委员会曾举行
6 次会议，议员亦就前立法局强积金制度小组委员会提
出的若干主要事项进行商议。该小组委员会曾在上届立
法局会期內举行22次会议。
4. 政府当局在草拟附属法例期间，认为亦需对主体条例
及其他相关条例作出修订，以便为使强积金制度能够有
效运作及执行，《强积金条例》及有关的条例亦需作出
修订。政府当局的整一套立法建议包括当前的法法案及
3套附属法例拟本。该法该法案已于1997年11月26日提交
临立会。
该法法案
5. 该法案该法案是一条综合法案，旨在修订《强积金条
例》及11条相关有关的条例，包括《职业退休计划条例
》(第426章)、《雇佣条例》(第57章)及《稅务条例》(第
112章)等。该法案法案的主要目的是：
- 将强制性公积金计划监督管理局(以下简称"强积金
管理局")重组为一个并不隶属政府的法团，并改称
强制性公积金计划管理局(以下简称"强积金管理局
")，以及对其施加问责性的规定；
- 设成立强制性公积金计划咨询委员会及行业计划委
员会，向强积金管理局提供意见；
- 就行业计划的设立、注册、管理及运作订定条文作
出规定；
- 就强积金计划的运作及强积金管理局的执行权力拟
备进一步条文；及
- 对11条相有关的条例提出相应修订，以配合强积金
制度的实施。
附属法例
6. 政府当局亦已提交日后在《强积金条例》下制定的下
列各套附属法例拟本，以载列明强积金制度的在实施方
面的细节：
- 《强制性公积金计划(一般)规例》(以下简称"《一
般规例》")；
- 《强制性公积金计划(豁免)规例》(以下简称"《豁
免规例》")；及
- 《强制性公积金计划规则》(以下简称"《该规则》")。
7.政府当局表示，该等规例及规则拟本会因应《强积金
条例》的各项修订而而作出修正及定稿，然后提交临立
会，以便临立会根据《释义及通则条例》(第1章)第35条
所规定的程序，正式予以批准。
法案委员会
8. 內务委员会在1997年11月28日的会议席上，决定成立
法案委员会，研究该法案。鉴于《强积金条例》下的3
套附属法例拟本乃是为实施强积金制度而拟备，属于整
一套立法建议不可或缺的整体一部分，故议员同意该法
案委员会亦应同时研究该等规例有关的附属法例及规则
拟本。
9.夏佳理议员及罗祥国议员分别当选法案委员会的正副
主席。法案委员会的委员名单载于附录II。截至1998 年
1月底，法案委员会曾与政府当局举行27次会议，其中
包括与代表团举行的2次会议。法案委员会曾刊登广告
，邀请各界人士就该法案及相关附属法例提交意见。
曾业已向法案委员会提交意见的机构名单载于附录III。
法案委员会的商议过程
10. 法案委员会曾研究该法案及相关附属法例所规定有
关强积金的各项事宜，亦曾研究对各相关条例作出的
相应修订。现将议员关注的主要范畴撮录于下文各段。
将强积金监督重组为强积金管理局
11.根据现行《强积金条例》，强积金监督是一名由行
政长官委任的人员。该法案旨在将强积金监督重组为
一个并不隶属政府的法团，并改称强积金管理局，由
一名行政总监掌管。虽然新加入的条文第 6 至6P条就
强积金管理局的职能、规管权力及法定职责作出规定
，但并无规定须成立董事局或管理委员会，此种情况
与证券及期货事务监察委员会(以下简称"证监会")、雇
员再培训局及机场管理局等法定机构有别。大部分议
员对强积金管理局行政总监获赋予广泛权力，而又缺
乏制衡的情况感到极度关注。他们促请当局成立一个
组织完善及具决策权的管理委员会，并规定行政总监
须向管理委员会负责。大部分代表团体亦有同样的关
注，并要求成立管理委员会，提高强积金管理局的透
明度及代表性。
12.在商议过程中，一名议员表示支持该法案下的各项
拟议安排。虽然大部分议员原则上支持成立管理委员
会，他们并无就管理委员会的成员组合达成共识。法
案委员会曾考虑由不同议员提出的两项建议。根据该
两项建议，强积金管理局的管理委员会应由雇主代表
及雇员代表各2至3名、来自其他界别的人士2名、公职
人员2名及强积金管理局行政总监组成。该两项建议的
主要分别是余下的两个名额应否给予退休计划行业的
服务提供者。
13.部分议员以可能出现利益冲突为理由，认为不应委
任服务提供者为管理委员会的委员，然而他们或可获
委任为强积金咨询委员会的委员。余下的两个名额则
应分配予相关的专业人士，例如会计师及精算师。部
分议员则强调，业內人士在实施拟议私营强积金制度
方面担当重要的角色，理应在管理委员会上有其代表
。他们参考其他法定机构的经验，并不同意委任服务
提供者为管理委员会的委员必定会导致利益冲突。一
名议员亦提到，管理委员会委员应包括强积金管理局
各部门主管。
14.政府当局对上述两项建议并未表态。然而，当局同
意再研究有关重组强积金监督的事宜，并会在1998年2
月12日向法案委员会汇报。议员表明，视乎与政府当
局进一步讨论的结果，他们或会对该法案提出委员会
审议阶段修正案，以落实他们各自的建议。
受托人
15.鉴于所有强积金计划均须需以信托形式设成立，受
托人担当的是主要角色，负责根据《一般规例》有所
详细订明述的法定及受信责任，管理、管控及营运维
持一项强积金计划，职责范围广泛，由委任投资经理
及核数师至拟备及向强积金管理局提交报告等的工作
均属其职责范围。根据《强积金条例》拟议条文第20
条，申请成为受托人的公司及自然人，必须符合《一
般规例》订明的要求，并经获强积金管理局核准。倘
强积金受托人违反某项核准条件、投资指引，或不能
履行其职责，强积金管理局可视乎违规事项罪行的严
重性程度，采取施加包括罚款、检控及暂时撤销／撤
销核准等制裁行动。
16.法案委议员会曾检讨《一般规例》对个人或公司申
请人的资格、合适程度及财政资源方面的各项资格规
定，并要求当局保证该等规定属持续性规定，而并非
仅于申请时须符合的规定。关于公司受托人须拥有至
少港币3,000万亿元缴足资本的拟议规定，议员关注此
资本水平是否足够，由因为于受托人管控的计划资产
会随时日增长，上述资本水平是否足够。政府当局表
示，该项拟议规定已稍高于与一般国际海外标准相约
，并且经是在咨询业內人士后才厘定。此外，由于本
地公司的资本基础相对而言较为细小弱，倘资本充裕
程度规定订得过高，该等公司将不能加入经营强积金
业务，市场竞爭或会可能因而受到窒碍。然而不过，
日后的强积金管理局将会不时时检讨该项资本充裕程
度的规定。
投资管理
17.政府当局表示，其建议取材自业內的最佳运作惯例
，藉以保障资产的安全，以及为达致投资目标及为计
划成员取得最高回报提供足够的灵活性。议员曾审阅
详载于《一般规例》內的准许投资项目、某些投资活
动(例如股票及证券借贷)的数量限制，以及其他有关
安排。
18.计划受托人须聘用投资经理。投资经理须为已在香
港注册的投资顾问，其资本及资产净值不少于港币
1,000万元。关于海外投资管理方面，有关的投资经理
只能将该等职能转委予其海外附属或联营机构。议员
担心，此项规定或会过份优惠大型跨国公司，而对并
无海外网络的本地投资公司不利。政府当局回应时同
意修订《一般规例》的有关条文，使强积金投资经理
可将海外投资转委予业经海外当局妥为注册的其他投
资公司。然而，该获转委的公司必须在香港设有经证
监会注册的分公司或联营公司。
19.政府当局确认，在《一般规例》下规定强积金计划
必须将其资产至少30%投资于港元面值资产的建议，
与现行市场惯例将约25%至40%退休基金资产投资于
港元资产的做法颇为一致。虽然投资基金业內人士已
接受30%的拟议水平，但他们仍属意订定较低的百分
率。他们认为，更高的水平会妨碍基金经理为达致投
资目标而采取的策略，他们亦提醒当局注意，相对于
可供投资的资金而言，本地市场可供选择的优质投资
项目颇为有限。法案委员会对此问题并无一致的意见
。部分议员认为应该提高此百分率，以促进对本港经
济的投资及减低与外币有关的风险。在此方面，部分
议员表示或会考虑修正上述规定。
20.议员察悉，日后不时出现的新投资方式，或会损害
强积金计划的财政稳健程度。为应付该等情况，《强
积金条例》拟议条文第28条授权强积金管理局经咨询
财政司司长后可及时公布指引，列明禁止强积金计划
采用的投资方式。违反该等指引或会导致有关受托人
被暂免或终止管理有关的计划。
21.议员关注投资经理与受托人及保管人的独立性。政
府当局回应时表示，虽然公司受托人采用其联营公司
提供的汇集投资工具颇为普遍，但有关连各方之间进
行的所有交易，必须按正常的交易关系及有值代价进
行。投资经理只会就投资事宜发出指示，而受托人将
会结算交易及持有计划资产的所有权。议员亦察悉，
强积金计划其中一项重要规定是计划资产必须与雇主
、受托人、投资经理及其他服务提供者的资产分开。
不可拒收的规定及补遗公积金计划
22.该法案建议，作为《强积金条例》下的一项计划注
册条件，核准受托人须向强积金管理局承诺不会拒绝
任何合资格人士以书面申请成为其计划的成员。议员
察悉，由于低收入人士为服务提供者带来的利润相对
较低，他们在加入强积金计划时会遇到困难。为解决
各方面对此问题的严重关注，当局因而建议是项不可
拒收的规定。
23.政府当局一直强调其观点，认为充满竞爭的强积金
市场将能满足所有不同类别人士的需要，其中包括小
型公司的雇主及低收入人士，他们将会占日后市场顾
客颇大的比率。然而，为提供一项最后途径，政府当
局在1995年制定《强积金条例》时，加入了设立补遗
公积金计划(以下简称"补遗计划")的条文。任何人倘
经强积金管理局协助后仍不能参与强积金计划，可成
为补遗计划的成员。该法案旨在以拟议的不可拒收规
定取代补遗计划。政府当局认为，在不可拒收的法定
规定生效后，所有合资格人士均可加入强积金制度，
因此无需保留补遗计划。政府当局亦怀疑会否有任何
服务提供者有兴趣提供补遗计划，因为业务前景非常
有限。
24.虽然大部分议员欢迎不可拒收的规定，但他们并不
支持同时废除《强积金条例》中与补遗计划有关的条
文。该等议员重申有需要保留补遗计划，以顾及最终
不能参加市场上强积金计划的人士，尽管出现此种情
况的机会不大。议员要求当局应重新考虑此事，并于
1998年2月12日向法案委员会汇报。议员亦同意，倘政
府当局决定按照目前的建议，废除补遗计划，主席将
会代表法案委员会动议委员会审议阶段修正案，以便
仍可在《强积金条例》第23条下设立补遗计划。
保本产品
25.为保障供款免受高风险投资及高昂行政费用所侵蚀
，政府当局在《一般规例》內订明每个强积金计划均
须提供保本产品，作为计划成员的投资选择。保本产
品的基金只可投资于短期港元存款及优质债券。只有
在保本产品的投资总回报超逾储蓄存款利率的情况下
，受托人才可收取行政费用。
26.法案委员会原则上支持以低廉的收费提供一项低风
险的投资选择，以满足低收入人士的需要。近日金融
市场出现的动荡，令部分议员认为保本产品极为重要
，并进一步建议应由政府提供该项保本产品。政府当
局则一再确定其立场，表明应由有关的计划营办者提
供该种产品。
27.委员会察悉，退休计划行业强烈反对拟议的保本产
品。服务提供者声称，海外的退休金制度并无类似的
强制性规定，而施加于保本产品的严格投资限制，会
不利于爭取理想回报。他们指出，由于保本产品的回
报水平十分保守，选择该种产品作大量投资，并不符
合计划成员的长远利益。受托人尤其认为该项建议不
公平，因为虽然投资回报并不在彼等的控制范围之內
，但除非投资回报达到订明的基准，否则受托人不得
收取费用，但却仍需向强积金管理局及相关服务提供
者缴付所需的费用。
28.政府当局与业內人士及议员就保本产品的可行性及
收费问题进行冗长的讨论后，提交数项修订方案，其
中包括：(a)准许受托人收取费用，但收费水平必须为
强积金计划产品中最低者；(b)放宽投资限制；以及(c)
准许受托人在未来的月份的投资得到高回报率时，取
回过往"所损失的行政费用"。
29. 部分议员强烈反对 (a)及(b)两项方案，恐怕计划成
员的利益会因而受损。陈婉娴议员确认，民主建港联
盟及香港工会联合会只会接纳(c)项方案。一名议员支
持放宽投资限制的方案。另一名议员则不满政府当局
不接纳部分服务提供者的建议，拒绝就强积金管理局
的收费作出让步。议员对修订方案的意见分歧，未能
达成共识。
行业计划
30.行业计划的主要目的是为业內流动性高的行业提供
一项特别安排，使该行业的大部分雇主员均可参加同
一项计划，藉此减低因雇员经常转职而需调动累算权
益所招致的调动累算权益费用。
31.日后的强积金管理局将会指明哪些行业应设立行业
计划。政府当局初步计划透过公开招标，为建筑业及
饮食业设立行业计划。部分议员建议，鉴于运输业的
流动性颇高，部分议员建议该行业亦应设立行业计划
包括在內。政府当局评论该项意见时指出，建筑业及
饮食业事实上是业內流动性最高的行业。此外，该两
种行业的商业登记及发牌制度可提供一个可靠的标准
，以决定有关的雇主、雇员或自雇人士是否属于该行
业，从而决定他们是否有资格成为计划的成员。然而
，政府当局向议员保证，日后的强积金管理局会根据
雇佣方式惯例及劳工工作的流动性的转变，检讨行业
计划的涵盖范围。
32.为进一步鼓励雇主参加行业计划，他们可获豁免执
行部分职责，包括计算及转交供款、备存纪录及向雇
员分派资料，而该等职责部分需由有关的计划受托人
承担。议员察悉，某些对于有特别特色的行业具有若
干特点，而言，例如工人多以短期雇用及以日薪或周
薪计算工资等工人。对，该等行业而言，该等豁免是
必需的。
33.当局建议关于在《强积金条例》之下成立拟议行业
计划委员会，负责就有关行业计划的运作，向强积金
管理局提供意见方面。关于此项建议，，部分议员对
该委员会只担当的角色以咨询性质为主的角色表示有
所保留。为使行业计划委员会能更有效地评估有关行
业面对的实际问题，议员建议该委员会的委员必须包
括雇主及工会的代表。他们亦认为委员的人数上限应
予废除，以便当局在订明新行业时，可委任更多额外
的委员。政府当局已接纳议员的建议，并会修订正行
业计划与委员会成员的委员人数有关的有关条文。
自雇人士
34.自雇人士亦须参加日后的强积金制度。根据该法案
，不遵行该项规定属可予检控的罪行，一经定罪，可
处第6级罚款及监禁 12 个月，与雇主违例的拟议罚则
相同。自雇人士需负责向受托人作出供款及监察本身
的帐戶，此点与雇员的情况不同，因为若干法定职责
，如转交供款等，会由彼等的雇主承担。议员因而关
注到，自雇人士违规可能并非蓄意，况且其他计划成
员亦未必受到影响，因此要求处以较轻的罚则。政府
当局察悉该等关注，并会减轻拟议罚则，规定首次定
罪可处第5级罚款及监禁6个月，其后再定罪可处第 6
级罚款及监禁1年。
35.鉴于很多自雇人士的收入微薄及不稳定，政府当局
建议自雇人士应根据其在有关期间赚取的实际收入，
在期间后作出供款。议员亦与政府当局研究可否简化
《一般规例》的各项条文，例如为协助自雇人士计算
用以订定供款额的业务净亏损，政府当局会发出指引
，以便有关人士遵行该等条文。
36. 现时，如自雇人士属《公众卫生及市政条例》(第
132章)释义下的小贩，则获豁免遵守《强积金条例》
。议员认同执法方面的困难，但他们已促请政府当局
考虑近年小贩人数不断增加，及有需要为他们提供退
休保障。政府当局察悉议员的意见，并表示会根据强
积金制度推行后所取得的经验，检讨该项制度的涵盖
范围。
执法及监察
37.当局建议采用双管齐下的罚款制度处理拖欠强积金
供款的个案。《强积金条例》拟议条文第18条授权强
积金管理局，就应存入有关计划成员帐戶的强制性供
款的欠款额向拖欠的人士征收惩罚性利息。为消除议
员对阻吓作用的疑虑，政府当局将会修订有关条文，
将惩罚性利息的最高水平由年息15%提高至 20%。此
外，根据对《强积金条例》第45条的拟议修订，拖欠
强积金供款的人士亦将需要向强积金管理局缴付罚款
，金额可达5,000元或欠款额的10%，以较高者为准。
38.议员指出，未获核准的人士以受托人身份经营业务
是严重罪行，因此建议有关罚则应包括监禁。经考虑
有关雇主未有为雇员安排加入强积金计划、妨碍强积
金管理局执行工作及作出虛假或有误导性的陈述等各
种拟议罚则后，议员大致上同意该等罚则应根据初犯
及再犯订定两级处分。他们亦要求提高在《一般规例
》订明的最高罚款水平。政府当局接纳议员的建议，
将会就《强积金条例》提出所需的委员会审议阶段修
正案。
39. 议员察悉，《强积金条例》新增订第42A条订明若
干由核数师及相关服务提供者 "鸣起警报"的规定，在
其他条例，例如《银行业条例》，亦有该等规定。议
员亦曾检讨《一般规例》中有关核数师职能的详细条
文，并指出若干草拟方式及实质事项，要求政府当局
再予研究。
40.至于雇主营办计划因公司合并或收购等原因自愿停
办的问题，鉴于在该等情况下停办计划并非由于该项
计划出现财政困难所引起，议员质疑拟议规定下的正
式清盘程序是否必需，以及是否符合计划成员的利益
。议员均同意，转移成员及累算权益的工作应尽快进
行。政府当局接受议员的建议，将会修正有关的条文
，使强积金管理局可根据每一个案的实际情况决定是
否需要委任清盘人。
累算权益的调动及提取
41.拟议强积金制度的若干主要安排，是现行退休计划
所沒有的。其中包括有关权益全数及即时归属参与计
划的成员，以及雇员转換工作时，累算权益可在注册
计划之间进行调动。然而，经常转工的的雇员会积存
多个帐戶。议员认为有需要将该等帐戶有效地统合，
以免在一段时间后帐戶结余被行政费用侵蚀。
42.为鼓励进行帐戶统合，政府当局已在《一般规例》
订立一项规定：强积金计划受托人不得就累算权益在
帐戶之间转移收取任何费用，除非该等费用属赎回投
资所招致的实际及合理开支。倘不动帐戶的结余在
5,000元或以下，而累算权益的转移在有关帐戶变成不
动的12个月內进行，受托人将不得收取任何费用，包
括赎回投资的有关开支。
43.根据《强积金条例》拟议条文第12A条及对《雇佣
条例》的相应修订，遣散费及长期服务金的款项可用
雇员在强积金计划下累算权益中雇主的供款部分抵销
。政府当局坚持，在劳工顾问委员会未有就遣散费及
长期服务金与强积金制度衔接的长远安排提供进一步
意见之前，将会保留该等既有的安排。
44.然而部分议员反对拟议的抵销安排，其理由是遣散
费及长期服务金是终止雇佣关系的一种补偿方式，不
能与提供退休保障的强积金权益混为一谈。陈婉娴议
员亦表示打算动议委员会审议阶段修正案，废除有关
抵销的条文。
45.议员察悉，根据对《稅务条例》的相应修订，有关
退休权益的现行稅务安排，将会伸延至强积金累算权
益，而根据《强积金条例》，因雇员退休、死亡、完
全丧失行为能力或永久离开香港而提取的累算权益，
将获豁免缴付薪俸稅。然而，雇员每月向强积金计划
作出的供款，仍需缴付薪俸稅。
46.由于参与强积金计划属强制性，议员及一些团体要
求当局给予更大的稅务优惠，使雇员每月的强积金供
款获豁免缴付薪俸稅。政府当局回应时重申，此项建
议对评定薪俸稅的现行政策有重大影响，须另行深入
研究。
《职业退休计划条例》下的计划与强积金制度的
衔接安排
47.目前，大约有1万8,000个根据《职业退休计划条例》
由雇主自愿设立的计划，涵盖超过85万名雇员。政府
当局建议作出衔接安排时提出的其中一项目标，是尽
量减少对现有计划的干预，同时确保雇员受到公平的
保障。衔接安排的细则在《豁免规例》中订明。
48.政府当局建议，在1995年10月15日或该日前已设立及
注册的职业退休计划，以及在1995年10月15日设立，并
且在1996年1月15日或该日前根据《职业退休计划条例》
申请豁免或注册的计划，可获豁免遵守强积金的规定。
在1995年10月15日后设立的的新计划将不会获得豁免。
部分团体及议员并不完全同意订明过渡日期，因为此举
或会令雇主不愿设立新的自愿性退休计划。政府当局表
示需要限制获豁免于强积金制度的计划数目，以免损害
强积金制度的完整性及可行性。
49.议员关注的另一问题是：根据现行规定，倘雇主在合
理情况下解雇雇员，雇主有权扣除退休金中由雇主供款
的部分。与此相反，在强积金计划下，无论雇员因何原
因被解雇，其累算权益全数归属该雇员，并可予以保留
。因此，部分议员非常关注一些服务年期长的雇员可能
面对的困境，即他们若因行为不检而被解雇，将会丧失
其雇主在职业退休计划下的供款。
50.在此方面，议员大致上接受前立法局小组委员会与政
府当局及雇主团体经详细磋商后达成的共识：以强积金
制度实施的日期作为界线，在该日期后，即使雇员在合
理情况下被解雇，雇主将不能在其职业退休计划下的累
算权益中扣除数额等同其根据强积金制度可得的最低权
益。
对11条相关条例的相应修订
51.议员曾审议所有拟议修订，包括该法案就抵销遣散费
及长期服务金对《雇佣条例》作出的相应修订，以及就
累算权益的稅务安排对《稅务条例》作出的相应修订。
除上述两项外，议员对其余各条例的相应修订并无提出
质疑。
强积金附属法例拟本
52. 法案委员会曾研究该3套强积金附属法例拟本，要求
当局澄清《一般规例》、《豁免规例》及《规则》內大
约100项问题，并建议当局作出修订。议员质疑的事项包
括该等规例及规则的某些草拟方式及实质內容。政府当
局正在考虑法案委员会的意见。
委员会审议阶段修正案
53.政府当局及法案委员会提出的委员会审议阶段修正案
拟本分别载于附录IV(a)及(b)。
最新情况
54.政府当局已承诺就有关将强积金监督重组为强积金管
理局，以及有关补遗计划的决定，于1998年2月12日向法
案委员会汇报。当局亦表示将会发出预告，在1998年2月
25日恢复二读辩论该法案。
55.內务委员会于1998年1月23日决定，倘若在该法案获
得通过后有需要成立小组委员会跟进有关的附属法例
，曾参与此法案委员会的议员应加入小组委员会，以
保持工作的连贯性。虽然其他有兴趣的议员亦可加入
，但议员亦理解，由于法案委员会已详细研究所有条
文的拟本，因此日后不会重新逐一审议该等条文。
咨询意见
56.请议员察悉上文各段所汇报法案委员会的商议过程
及有关该法案的最新情况。
临时立法会秘书处
1998年2月4日
