临时立法会

临立会CB(2)991号文件

档号：CB2/BC/9/97

1998年2月13日內务委员会会议文件
《1998年香港人权法案(修订)条例草案》委员会报告

目的

本文件旨在汇报《1998年香港人权法案(修订)条例草案》
委员会的商议工作。

条例草案

2.条例草案旨在废除《1997年香港人权法案(修订)条例》
(1997年第107号)(下称"修订条例")。

背景

3.修订条例由前立法局议员刘千石先生提出，并于1997
年6月27 日获前立法局通过。在修订条例制定前，按照
《香港人权法案条例》(下称"人权法案条例")第7条所订
，人权法案条例只对政府及公共主管当局具有约束力。
然而，修订条例增订的第3(3)条宣布，人权法案条例适
用于所有法例，不论该法例影响政府、公共主管当局及
私人间的法律关系，或只影响私人间的关系。第3(4)条
述明有关的修订并无追溯效力，并只会对修订条例生效
日期，即1997年6月30日后的法律关系有影响。

4. 政府当局认为，修订条例是在未经法案委员会审议的
情况下，由前立法局仓卒通过。为使政府当局有时间研
究修订条例的影响，临时立法会 (临立会) 同意透过制定
《1997年法律条文 (暂时终止实施)条例》，中止实施修
订条例，直至1997年10月31日为止。临立会分别在 1997
年10月29日及1998年1月21日同意把中止实施的期限进一
步延展至1998年1月31日及1998年2月28日。

5.政府当局现已完成检讨修订条例的影响，并认为第3(3)
及 (4) 条如与人权法案条例第7条一并阅读，会在法律上
引起疑问和不清晰的地方。因此，政府当局建议完全废
除第3(3)及(4) 条(第3(1)及(2)条在1997年7月1日不获接纳
为香港法律的一部分)。

法案委员会

6.在1998年1月23日的內务委员会会议上，议员同意成立
法案委员会，负责研究条例草案。法案委员会由刘汉铨
议员出任主席，先后与政府当局举行了 3 次会议，其中
一次会议是听取各团体代表的意见。法案委员会亦曾研
究刘千石先生及香港大律师公会向政府当局提交的意见
书。

7.法案委员会的委员名单载于附录I。

法案委员会的商议过程

8.法案委员会的主要商议过程载述于下文各段。

把第3(3)条及第7条同时保留在人权法案条例內的法
律影响

9.政府当局认为，修订条例引入的第3(3)条如与人权法
案条例第7条一并阅读，可以有多于一种的诠释方法。
据政府的法律顾问所述，按条文现时的写法，未能确
定第3(3)条可否达致刘千石先生的立法目的，即所有与
人权法案条例有抵触的先前法例自1997年6月30日起予
以废除，不论这些法例是由政府或公共主管当局或一
般巿民援引。政府当局认为，由于第 7 条清楚述明人
权法案条例只对政府及公共主管当局具有约束力，第
3(3)条与第7条明显有抵触之处，可能导致出现大量不
必要的诉讼。

10. 为协助议员审议条例草案，临时立法会秘书处法律
事务部曾就此事提供独立的法律意见(即在1998年2月9
日发出的临立会LS106号文件，现载于附录II)。

11.法案委员会部分议员赞同政府当局的观点。他们赞
成保留人权法案条例的立法原意，即条例的适用范围
只限于政府及公共主管当局。

12. 但另有一些议员质疑，第3(3)及(4)条如与人权法案
条例第7条一并阅读，是否确有诠释上的问题。他们认
为，如两者间确有抵触之处，当局应致力改善条文的
草拟方式，使两项条文均可保留在条例內；又或者采
用另一做法，把此事交由法院裁决。

13.两位议员已表示会详细研究重拟第3(3)及(4)条或第7
条的做法是否可行，藉以保留刘千石先生提出修订条
例的立法用意。

废除人权法案条例第3(3)及(4)条的影响

14. 鉴于条例草案旨在请求临立会批准废除《1997年香
港人权法案(修订)条例》，部分议员关注条例草案会向
国际社会发出错误信息，令国际间对临立会的工作产生
误解，因为引起爭议的修订条例是由前立法局经正式立
法程序而制定的。政府当局回应时表示，由于前立法局
在最后一届会期临近完结时工作时间表相当紧迫，修订
条例未经充分咨询公众及详细审议，便获得通过。律政
司表示，鉴于修订条例在法律上存在不清晰之处，加上
修订条例的中止实施期限即将届满，条例草案是临立会
职权范围內必须处理的一项必不可少法案。基于上述原
因，政府当局认为押后就此事作出决定，并非可取做法。

15. 部分议员要求政府当局澄清条例草案会否削弱《公
民权利和政治权利国际公约》 所订对香港人权的保障
。两位议员亦关注上诉法院在1991年对谭诉胡一案
(Tam Hing-yee v Wu Tai-wai)的判决所引起的爭议。

16.关于人权保障是否足够的问题，政府当局向议员保证
，《基本法》第三十九条已保证《公民权利和政治权利
国际公约》的条文会继续适用于香港。此外，自人权法
案条例制定以来，当局已制定特别法例，藉以保障个人
的基本权利，例如保护私隐及反歧视的法例。政府当局
认为，现时的法律体系已就巿民间的关系提供足够保障
，因此修订条例并无必要。就此方面，议员亦获悉，美
国的人权法案，以至加拿大人权及自由宪章，均未有涵
盖巿民间的关系。

17.关于上诉法院在谭诉胡一案中的判决，政府当局认为
该项判决实际上消除了法例中一处含糊不清的地方，因
为法院裁定，根据人权法案条例第 7 条，该条例并不适
用于私人间的纠纷。至于法律界是否接纳该项判决为人
权法案条例立法原意的正确诠释，实际意义不大，因为
政府其后已特意对那些与《公民权利和政治权利国际公
约》有抵触的法例作出修订，不论有关法例适用于政府
(或公共主管当局) 与巿民的关系，或适用于巿民间的关
系。委员会获悉，当局为此目的已制定40项修订法例，
而政府会继续致力找出与公约有抵触的其他法例，并予
以修订，使有关法例符合公约的规定。

18.然而，部分议员认为，除制定特别法例外，在人权法
案条例中订定一项概括条文，可对巿民间的关系提供额
外保障。然而，另有一些议员却赞成制定特别法例，而
不赞同在人权法案条例中就巿民间的关系订立含糊不清
的条文。部分议员支持废除第3(3)及(4)条，认为修订条
例可导致条文被人滥用的情况，因为个别人士或会根据
该条文对其他巿民提出琐屑无聊的诉讼。

延展修订条例中止实施期限的可能性

19.法案委员会获悉，一位议员及香港律师会建议进一步
延展修订条例的中止实施期限，以便就本港的人权法例
咨询公众意见及再作研究。考虑到详载于上文第14至17
段的当局解释，其他议员大多倾向支持当局的建议，认
为应尽快恢复条例草案的二读辩论。

委员会审议阶段修正案

20.政府当局并无提出任何委员会审议阶段修正案建议。
两位议员现正考虑就人权法案条例第3(3)及(4)条或第7条
动议委员会审议阶段修正案，使该等条文更为明确，以
期把两者同时保留在人权法案条例內。

建议

21.法案委员会各议员对条例草案意见分歧。部分议员基
于上文各段所述原因，对废除第3(3)及(4)条有所保留。

22.法案委员会察悉，《1997年香港人权法案(修订)条例》
的中止实施期限将于1998年2月28日届满。法案委员会建
议在1998年2月25日恢复条例草案的二读辩论。

征询意见

23.谨请议员支持恢复条例草案的二读辩论。

临时立法会秘书处
1998年2月12日

附件I

《1998年香港人权法案(修订)条例草案》委员会
Bills Committee on Hong Kong Bill of Rights (Amendment) Bill 1998
委员名单
Membership List

刘汉铨议员(主席) Hon Ambrose LAU Hon-chuen, JP (Chairman)

王绍尔议员 Hon WONG Siu-yee

田北俊议员 Hon James TIEN Pei-chun, JP

朱幼麟议员 Hon David CHU Yu-lin

何锺泰议员 Dr Hon Raymond HO Chung-tai, JP

李国宝议员 Dr Hon David LI Kwok-po, JP

杜叶钖恩议员 Hon Mrs Elsie TU, GBM

曾钰成议员 Hon TSANG Yok-sing

黃宏发议员 Hon Andrew WONG Wang-fat, JP

黃英豪议员 Hon Kennedy WONG Ying-ho

杨孝华议员 Hon Howard YOUNG, JP

杨耀忠议员 Hon YEUNG Yiu-chung

廖成利议员 Hon Bruce LIU Sing-lee

刘江华议员 Hon LAU Kong-wah

总数 ： 十四位议员 Total : 14 Members

Provisional Legislative Council Secretariat
4 February 1998

附件II

临立会LS106号文件

《1998年香港人权法案(修订)条例草案》委员会

法律事务部获要求就下述问题提供意见：《香港人权法
案条例》(第383章)(下称"该条例")第3条第(3)及(4)款如与
第7条一并阅读，是否存在诠释上的问题；若然，可否改
善条文的草拟方式，使两条条文均可保留在该条例內。

2.为方便议员参阅，现转载该条例第3条第(3)及(4)款和第
7条如下：

"3. 对先前法例的影响

(3) 现宣布立法机关的意图为本条例的条文(包括人权法
案所载的保证)适用于所有法例，不论该法例影响政府、
公共主管当局及私人间的法律关系，或只影响私人间的
关系。

(4) 为免生疑问，第(3)款自《1997年香港人权法案(修订)
条例》(1997年第107号)的生效日期起实施。

7.本条例的约束力

(1) 本条例只对以下各方面具有约束力 --

(a) 政府及所有公共主管当局；及

(b) 代表政府或公共主管当局行事的任何人。"

(备注：斜体为本部所加)

3. 第3条第(3)及(4)款是由《香港人权法案(修订)条例》
(1997年第107号)加入的。议员谅会记得，该条的第(1)及
(2)款在1997年7月1日不获采纳为香港法律的一部分。在
加入第(3)及(4)款之前，该条例对政府及公共主管当局具
有约束力。该条例的立法意图可从 1991年 6月5日前立法
局会议过程的正式纪录中证实，并已由法院加以确认。

4. 在第3条加入第(3)及(4)款后，如与第7条一并阅读，两
条条文似乎确有互相抵触的地方。然而，两者在表面上
互有抵触之处，其实可作如此分析：第3(3)及(4)条订明
该条例适用的法例类别，而第 7 条则订定受该条例约束
的人士的身份。如这观点正确，则可据此辩称两条条文
之间并无抵触。

5.即使容许第3条第(3)及(4)款和第7条皆保留在该条例內
，如该两条条文的合并效力在日后引起爭议，法院会尽
力将表面上互有抵触的条文给予阐释。法院可能采取的
方法之一，是将在较后时间始通过成为法例的第(3)及(4)
款视为对第7条的隐含修订，尽可能在必要情况下消除有
抵触之处。另一可行方法是引用一项假设，就是较后通
过的法例废除先前的相反法例。尽管如此，法例中应当
避免出现含糊不清之处，从而避免日后引起诉讼。

6.依本部之见，加入第(3)及(4)款的效力，似乎是规定由
该等新订条文生效的日期开始，该条例亦同时适用于影
响私人间关系的法例。议员谅会记得，这是临时立法会
(下称"临立会")参考资料摘要第11段所载3种可能诠释方
法中的第二种。

7. 为保留条文的上述效力，并避免在诠释方面产生疑问
，第3(3)条可加入一项"尽管条款"，以改善条文的写法。
为此，可采纳下述由香港大律师公会建议的条文草拟方
式：

"Notwithstanding section 7, this Ordinance applies to all legislation, irrespective of whether the parties relying on the legislation are the Government, public authorities or private persons, and irrespective of whether they are acting in public or private capacity."
(尽管有第7条的规定，本条例适用于所有法例，不论
依据该法例的各方是政府、公共主管当局或私人，亦
不论他们是否以公职人员或私人身分行事。)

8. 条例草案的效力，是消除第3(3)及(4)条对该条例被
《香港人权法案(修订)条例》修订之前的适用范围产
生的任何效力。至于有否需要消除或应否支持此做法
，则是议员须考虑的政策事宜。议员亦请注意，暂时
中止实施第(3)及(4)款的期限将于 1998年2月28日届满
。届时如条例草案仍未获通过，而临立会又并未批准
进一步延展暂时中止实施的期限，第(3)及(4)款便开始
实施，并会产生上文第6段所述的效力。

临时立法会秘书处
法律事务部
1998年2月9日