一九九八年二月十九日
提交讨论
临时立法会保安事务委员会
禁区和禁区许可证


目的

本文件旨在介绍政府的禁区政策和保留禁区及维持现行
禁区范围的理由,并解释发出禁区许可证管制出入禁区
的政策和安排。

禁区(前称边境禁区)的设立

2.边境禁区最初于一九五一年设立。当时由于边境的活
动频繁,加上非法入境问题日趋恶化,当局遂根据《公
安条例》(第245章)设立禁区,目的是提供一处缓冲地带
,以便保安部队 ─

  1. 维持香港与內地间的边界完整;以及

  2. 打击非法入境及其他跨境罪案。
禁区的覆检

3. 自边境禁区设立和在一九六二年扩大至现有界线以来
,政府一直不时覆检设置禁区的需要及其覆盖范围。这
些覆检确定有需要保留禁区作为缓冲区,以便有效打击
非法入境、走私和其他跨境罪案。除禁区的界线曾经稍
为调整外 ( 一九八九年把落马洲边境管制站列入禁区范
围和一九九一年把新界东北堆填区从禁区范围剔除 ) ,
我们认为禁区的覆盖范围适当。

4.鉴于近日有关禁区的公众评论,保安局已连同警方、
海关及入境事务处,再次研究支持禁区政策的行动和实
际因素。我们观察所得的结果在下文详述。

保留禁区的需要

5.香港回归中国后,我们仍需维持香港特区与內地间的
陆上界线完整,以符合基本法的规定。基本法第22条订
明,中国其他地区的人须得批准才可进入香港特区。另
基本法第 116 条订明,香港特区为单独的关稅地区。保
安局局长在一九九七年政策网领中承诺继续严格管理界
线,打击人和货物的非法出入境活动。

6.禁区政策是整套有效管理界线的综合策略的一个重要
环节,这些策略包括装设管理线围栏,有刺铁丝网、感
应电缆、使用技术辅助器材、经常派员巡逻、埋伏,以
及透过限制出入和发展,管制禁区土地的使用。放宽任
何一项管制措施,都足以影响我们打击非法入境、走私
及跨境罪案的整体有效性。

7. 过往经验显示,禁区政策包含的实质、法律及行政管
制,大大帮助警方执行拘捕非法入境者的行动和阻止非
法入境者大批涌入,并协助海关打击走私活动。过去三
年,在禁区內被捕的非法入境者中,有60%以上是在管
理线围栏范围外被捕的,而在围栏或附近地方被捕的,
则约有40%。取消禁区及撤除禁区通行限制,会令非法
入境、走私及跨境罪行更难侦破,影响执法机关的工作
效率,并且妨碍管理线的管理工作。如果沒有禁区管制
措施,我们便需要远比现时多的保安部队人员,才能维
持现水平的执法效力。

8. 虽然被捕非法入境者的人数近年已告减少,但我们的
反非法入境工作却绝对不可松懈。內地有不少香港市民
的配偶和子女,他们都渴望来港与家人团聚,因此,源
自內地的入境压力仍然甚大。我们的反非法入境工作如
有松懈迹象,可能会发出错误信息及被人利用,引致大
批非法入境者涌来香港。因此,我们不应低估取消禁区
带来的影响。

禁区范围

9. 禁区范围包括元朗东北部和北区,总面积约为3 400公
顷。其阔度由打鼓岭坪𪨶路及落马洲约0.5公里至沙头角
山区地带的1.5公里。禁区大部份土地主要是鱼塘和多山
地带,发展潜力有限。显示禁区范围的地图载于附件。

保留现时禁区范围的理由

10.警方在禁区內从三方面执行及调配反非法入境任务 ─

  1. 防卫管理线围栏;

  2. 埋伏和巡逻;及

  3. 在往禁区的通路设置路障和进行截查工作。
警方调配行动的成效,受禁区的阔度和大小所影响。禁
区的范围越小,非法入境者就越容易混入市民中,因而
使阻截及缉捕非法入境者的工作加倍困难,令教唆及协
助偷渡者更加有机可乘。同样地,不法之徒亦会有更多
机会进行走私及其他跨管理线犯罪活动。

11.现时禁区南面界线的分界,主要是根据禁区的地势、
道路及基础建设网络,以及警方支援设施的服务范围来
划定。管理线贯穿主要公用道路的关键地点,有助警方
在最易被非法入境者和罪犯利用的地点,实施有效管制。

12.从陆路进入禁区主要有五个公路入口(见附图显示):─
  1. 沙头角公路

    于该处的禁区南面界线位于石涌凹附近。警方在
    该处长期设置路障管制进入禁区。由于该处是位
    于山与山之间的通道,在警方行动的角度上,提
    供极有利的位置。从保安的角度而言,沙头角公
    路沿路一带沒有其他地点具有同样的优点。

  2. 坪𪨶路

    禁区南面界线贯穿坪𪨶路的部分只有半公里阔,
    这令警方在行动调配方面有困难。虽然该处沒有
    山丘,缺乏像沙头角公路的优点,但现时南面界
    线和长期设置路障管制进入禁区的地点,可把附
    近周围的地方一览无遗。

  3. 文锦渡路

    在文锦渡路的禁区南面界线,一面是高山,另一
    面是下接河流的旷野,在保安上占有地利,使警
    方可通过设置路障有效地管制车辆出入。界线一
    旦迁移,便会失却这个优势。

  4. 落马洲路

    与落马洲路交接的南面界线在下湾落马洲警署附
    近。同样,这处一面是高山,在保安上占有极佳
    的地利,方便有效地管制出入禁区。

  5. 落马洲边境管制站

    通往上述管制站的道路为通往內地的主要车辆通
    道,这里的禁区南面界线为该地提供足够的监管
    。把该处的柰区界线北移并非明智之举。
至于如何决定禁区南面界线应在何处贯穿其他通往陆地
管理线的小路,亦有类似的考虑因素。

13.警方的整体评估认为,把禁区南面界线北移,会使因
现时南面界线沿途所占地利而享有的保安优势尽失,大
大打击他们的行动效力。把禁区面积减少会使非法入境
者和走私客较易逃脫,因为禁区面积缩小,非法入境者
和走私客逃离禁区的机会便会增加,保安部队会更难寻
找和拘捕他们。此外,香港和深圳管理线附近的发长增
加,会为非法入境者和走私客提供更多藏身之所,而且
这些地区的交通流量增加,使这些不良分子越过管理线
后更易逃离禁区。当区采取其他反偷渡的策略,例如巡
逻和埋伏,亦会更为困难。更重要的,这会给走私客和
有意偷渡的人传达一个错误的讯息。即使采取其他行动
策略,例如改善管理线围栏和使用科技辅助设施,亦不
能抵销这些负面影响。

14.再者,由于缺乏相应的交通基本建设,缩减禁区的管
制范围会吸引更多游客前往陆地管理线附近的地区,本
地车辆和游客增加会令原本已非常繁忙的过境交通更为
挤塞。

禁区许可证

15.市民如要进入禁区,必须领取禁区许可证。这项管制
是为了避免禁区內有太多人和活动,因为让太多人接近
管理线会妨碍执法机构的行动和策略。警方是完全视乎
申请人的需要而发给许可证。许可证主要分为居民和访
客许可证两类。发给居民的许可证有效期最长是五年,
对象是禁区居民和在禁区內或以外居住的禁区原居民。
发给访客的许可证是因应指明的探访目的而发给。这些
访客主要是禁区居民的亲友,以及到禁区上学或工作的
人士。这类许可证的有效期视乎探访的性质而定,最长
可达12个月。

16.警方正检讨禁区许可证制度,以便增加制度的透明度
、改善与申请人沟通的情况,以及设立覆核机制处理被
拒绝的申请个案。

17.警方考虑的改善措施包括:─

  1. 印制资料小册子派发给当地居民和许可证申请人,
    解释有关的申请手续;

  2. 推行电脑化,以提高工作效率和简化程序;

  3. 因应禁区现时的情况,修订发给许可证的內部指引
    ;以及

  4. 设立覆核机制处理被拒绝的申请个案。
与此同时,警方亦已在这方面改善和村代表及当地居民
的联系。

保安局
一九九八年二月