临时立法会
贸易及工业事务委员会
参考资料摘要
政府对消费者委员会竞爭政策报告的回应
引言
这摘要旨在向各议员汇报政府对消费者委员会的竞
爭政策报告的回应，并夹附回应报告一份。
背景
行业竞爭情况研究
2.我们在一九九二年的《施政报告》里，公布我们
会在香港制订全面竞爭政策。在一九九三至一九九
六年期间，消委会受政府委托，完成了关于银行业
、超级市场、气体燃料供应、广播业、电讯业和私
人住宅楼宇市场等六个行业的竞爭情况研究。我们
已接纳消委会提出的多项建议，其中较为重要的包
括--
- 取消七天或以上定期存款利率上限；
- 设立能源咨询委员会，就能源政策和有
关事宜向政府提供意见；以及委托顾问
公司研究采用共同输送系统供应气体的
可行性；以及
- 减低两间本地电视广播公司广告收入的
专利稅率。
全面竞爭政策报告
3.一九九六年十一月，消委会发表了最后一份报告
，全面评估香港的竞爭情况。消委会亦曾经在一九
九七年一月十四日向各议员汇报报告的內容。
4.消委会认为，政府现行的个别行业竞爭政策前后
不一致、不公平和缺乏透明度。消委会认同香港须
面对国际竞爭的看法，但认为我们在本地行业方面
缺乏竞爭。由于目前香港是一个以服务业为主的经
济体系，故此这方面的问题尤为重要。消委会指出
，服务行业通常毋须面对国际竞爭，因而更易出现
反竞爭行为。有鉴于此，消委会促请政府--
- 在香港实施全面竞爭政策；
- 制订竞爭法例，以限制橫向(1)和纵向(2)
的合谋协议和防止滥用市场支配地位(3)
；以及
- 设立竞爭委员会和上诉机关，以执行法
例。
5.此外，消委会认为，制订竞爭法例可使香港在参
与国际贸易讨论时更形重要，特别是世界贸易组织
和亚太区经济合作组织等国际组织现时都十分关注
竞爭的问题。
现有的竞爭政策
6.我们致力促进自由贸易和竞爭，并完全赞同政府
尽量不干预市场力量的经济原则。我们的目标，是
创造市场条件，促进竞爭和提高经济效益。衡量一
个市场是否存在竞爭的基本标准，是竞爭者是否可
进入该市场，以及该市场是否容许竞爭。
7.我们不设人为障碍，阻止竞爭者进入市场。我们
意识到撤销规管对促进竞爭的重要性。我们制订了
一整套的法律措施(4)，以打击不公平、不可靠和有
误导成分的营商手法，以及保障竞爭。此外，我们
因应个别行业的需要，例如在广播业、电讯业和公
共运输业，设立了各种规管制度，以保障竞爭。
8.我们现行的竞爭政策，与我们的自由贸易和开放
市场的政策取向一致，具有务实和顾及个别行业的
需要的特色。这套政策在香港行之有效。在过去三
年，美国传统基金会把香港列为全球最自由的经济
体系。世界经济论坛、加拿大弗雷泽学院和国际管
理发展研究所对香港的国际竞爭力和经济自由度，
都给予极高的评级(全球首三位之內)。
政府的考虑因素
9.我们已根据消委会的报告，审慎检讨现行政策。
下文阐述我们对三项主要建议的见解。
- 竞爭政策
10.消委会建议香港引进全面竞爭政策。具体
来说，消委会建议政府当局加强社会人士对
竞爭政策的目标的认识，确保新的政府政策
会考虑到对维持竞爭方面的影响；并检讨现
行的监管机制，确保机制是必需的。
11.我们接纳消委会的建议，同意现行的竞爭
政策可以更加积极、具透明度和全面，以确
保公营和私人机构都能够遵行。我们建议政
府应率先确保政府机制本身有助促进竞爭。
为此，我们会--
- 发表一份清晰的政策声明，列明促进竞
爭的目标。我们会规定所有政府决策局
和部门遵照这些目标，并鼓励属于该局
或部门权限范围的机构遵行，以确保政
策前后一致和具透明度；
- 要求各决策局充分考虑竞爭的因素，在
所有提交的政策文件中具体说明有关政
策对维持竞爭方面的影响。我们也会要
求各决策局审慎检讨现行的规例和政策
，以减少对进入市场和市场可竞逐程度
的障碍，以及避免定下会限制竞爭的措
施；以及
- 要求各决策局和部门提交在其工作范畴
內促进竞爭的新措施。此举反映政府致
力率先促进竞爭。
12.为补充政府的工作，我们会--
- 要求消委会继续监察和检讨显然易于出
现不公平贸易活动而影响消费者利益的
行业。我们会鼓励消委会继续执行它们
良好的工作、与有关的决策局和部门交
換意见和提交建议给政府考虑；以及
- 要求消委会协助和鼓励同业公会为各行
业制订行为守则，促进香港的竞爭。这
与消委会的法定责任范围相符。
13.我们会成立一个竞爭政策咨询委员会，由财政司
司长担任主席，负责监察政府的措施，以及考虑一
些可能经消委会进一步研究后才出现的政策问题。
除消委会外，我们会在有需要时，邀请私人机构的
有关专家参与讨论研究。这个高层协调架构，能够
提供一个专题讨论的园地，检讨竞爭政策的事项。
我们预算委员会会尽快展开工作。
(B) 竞爭法例
14.消委会大力建议制订竞爭法例，并认为强制执行
法律，是以前后一致和具透明度的方式，处理反竞
爭行为的唯一方法。
15.我们不赞成在现阶段制订竞爭法例。制订规管各
行各业的竞爭法例，不能顾及个别行业的特定需要
。此举似乎有矫枉过正之嫌，而且对商人带来很多
不明朗的情况。很多公司订定合谋协议，可能是为
了达致规模经济或扩大经济范畴效益，或为了提高
服务质素，这都是有效调配资源的种种形式。因此
，不加区分地排除这些行为，实在不适宜。我们必
须按这些行为的特定情况，进行更全面的分析，以
确定这些行为是否确实限制了进入市场的机会和可
竞逐程度。
16.为配合我们的自由贸易和尽量不干预的政策取向
，我们宁可选取一个较少干预但更深入的方案，来
促进竞爭。这包括公布自我规管的行为守则，以监
察不同行业的营商手法；在有需要时，考虑顾及个
别行业的需要而作出法例修改，以处理反竞爭的问
题。我们不反对作出法例修改，但我们不相信橫向
和纵向限制或滥用市场支配地位的情况，已达至需
要立法作出全面限制的程度。
17.此外，我们的方案有另一个优点，就是毋须设立
如竞爭委员会和上诉机关的机构。由于我们未能确
定我们希望立法限制的范畴，因此从一开始就要预
计这些机构的职权和说明理由，实有困难。反垄断
制度经常导致旷日持久的法庭讼案增加。海外的经
验显示，制定反垄断法例和设立有关机构的多寡，
与一个经济体系的竞爭力似乎沒有成正比例。新加
坡和香港虽沒有制订整体的竞爭法例，但两地仍被
公认为全球最具竞爭力的经济体系，这实在是对倡
仪竞爭法的人士的一个讽刺。这点显示，立例并不
是促进竞爭的唯一或最佳方法。就香港和新加坡的
情况来说，自由市场力量是经过验证的有效工具。
18.消委会认为，如不制订竞爭法例，可能会影响香
港在世界组织(例如世贸组织和亚太经合组织)的国
际地位，我们已研究过香港在这情况下所受的影响
程度。虽然香港和少数其他经济体系受到一些压力
，要引入某种形式的竞爭法例，但我们并沒有为此
感到特别忧虑，因为我们的市场较世界任何一个地
方更开放，其他经济体系的货物和服务均可进入本
港市场。自由市场力量在香港长期以来行之有效。
我们须十分审慎，不可扰乱一直运作良好的营商环
境。
19.就此事作出回应的机构中，大部分均对建议的法
例表示有所保留，而且不相信现时的情况已到了须
采取立法途径的地步。他们敦促政府多进行一些研
究，再三思考后才下决定。
(C) 竞爭委员会和上诉机关
20.消委会建议设立独立的竞爭委员会和上诉机关。
正如上文所解释，我们宁可促进社会人士加深了解
和更积极地遵守本港现有架构內的竞爭政策。我们
认为毋须另设机关，因为本港有多个行业都已制订
了具调查权力的规管制度，可以对业內人士实施具
约束力的守则。因此，无需要重复这些行业的执行
工作资源。公众亦对这项建议大有保留，认为这个
机关担当的角色，与其他现有的规管组织和政府决
策局的角色重叠或产生混淆，而且这个机关亦缺乏
专门知识去应付个别行业的需要。另一个引起爭论
的问题，关乎是否适宜把咨询、调查和司法权力全
部授予一个机关。
21.我们相信，上文第11-13段载述的一整套措施，足
以表明政府决意促进竞爭和进一步提高香港的经济
效益。
国际层面
22.国际间沒有巨大的压力或清楚确认，每个经济体
系都需要制订竞爭法例。在亚太经合组织的18个成
员当中，香港是沒有制订整套竞爭法例的六个经济
体系(5)之一。亚太经合组织并沒有取得共识，认为
竞爭政策必须有整套的竞爭法例。
23.从世贸组织的层面来看，虽然有条文散见于世贸
组织各类协议，规定成员有责任确保不会出现某些
反竞爭的商业行为，但沒有指明有关的方法。其实
，有关竞爭的讨论，是在近期才开始的，而讨论的
焦点，是较偏重于贸易与竞爭政策的相互关系。看
来，国际间任何形式的统一竞爭规则，不大可能会
在不久的将来制订。
对财政和人手的影响
24.上述建议不会对政府各有关决策局和部门的财政
和人手造成重大影响。工商局局长会尽量藉着调配
整体资源，承担因设立竞爭政策咨询委员会而引致
的额外工作量。
对经济的影响
25.有些商业行为，我们或不能确定为有害的反竞爭
行为，同时，这些行为也许是基于其他经济效益的
理由而进行的。倘若我们对这些商业行为采取立法
措施或加以肯定的行动，会构成政府对私人商业活
动不适当的干预。
26.今时今日的一般趋势，是政府减少干预。撤销管
制，以及保持一个开放、可供开拓和具竞爭力的市
场，是提高市场力量的自由运作的一个适当方法。
这应是我们竞爭政策的主要目的。
27.我们应继续采用更灵活、更能顾及个别行业需要
，而不是比较僵硬地规管所有行业的政策取向，并
辅以可鼓励竞爭的适当措施和行为守则，这样才是
在香港现况下是较可取的做法。
公众咨询
28.前立法局于一九九三年二月、一九九六年五月和
一九九七年一月，就促进公平竞爭而进行的三项议
案辩论中，敦促政府迅速制订公平贸易政策，以及
提交法案，设立一个公平贸易委员会。我们在议定
上文11-13段所载的未来路向前，已充分考虑过议员
所提出的意见。
29.我们在一九九六年十二月至一九九七年三月期间
，咨询了超过110间机构，包括各商会、同业和专业
公会，以及高等教育院校， 收到88份回应。大部分
的意见赞成在现有架构內维持和加强香港的竞爭优
势，并促请政府更详细检讨对拟议竞爭法的需要，
以及这项法例所涵盖的范围。
宣传
30.在向事务委员会汇报过后，我们会举行记者招待
会及发放新闻稿。
工商局
一九九七年十一月三日
注(1) 橫向协议是指竞爭者之间的协议，目的是提高或固定价格
(所谓「操纵价格」)；压抑投标价格(「串通投标」)；分配指定
顾客或销售分区给某些特定公司，并且不在分区或其他公司的
顾客方面进行竞爭(「分占市场」)；或不与其所属市场內其他
公司的供应商交易(「集体抵制」)。
注(2) 纵向协议是指供应商和分销商或零售商之间的协议，目的
是厘定零售商向顾客销货的最低价钱(所谓「规定零售价」)；规
定零售商或分销商不得销售与供应商产品互相竞爭的产品(「独
家交易」)；或规定某一产品采购商须向同一供应商订购其他产
品(「强迫搭卖」)。
注(3) 滥用市场支配地位通常是以减价形式，令竞爭同业不能立
足市场(「掠夺性定价」)，或者以不同的条件向一些顾客销售产
品(「差别对待」)。
注(4) 有关的法例包括《货品售卖条例》、《商品说明条例》、
《商品提供(隐含条款)条例》、《管制免责条款条例》和《不合
情理合约条例》。
注(5) 沒有制订整套竞爭法例的其他五个经济体系包括新加坡、
印尼、马来西亚、文莱及巴布亚新几內亚。
