临时立法会
临立会CB(2)1476号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)
档号：CB2/PL/WS
临时立法会
福利事务委员会
特别会议纪要
| 日 期： | 1998年3月24日(星期二)
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| 时 间： | 下午3时30分
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| 地 点： | 立法会会议厅
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出席委员：
王绍尔议员(主席)
李家祥议员
李启明议员
杜叶锡恩议员
林贝聿嘉议员
梁刘柔芬议员
许贤发议员
陈婉娴议员
刘江华议员
罗叔清议员
蔡素玉议员
缺席委员：
陈财喜议员(副主席)
朱幼麟议员
何世柱议员
梁智鸿议员
莫应帆议员
冯检基议员
杨孝华议员
杨耀忠议员
蔡根培议员
谭耀宗议员
出席公职人员：
- 议程第I项
- 财经事务局政府经济顾问
- 邓广尧先生
- 社会福利署助理署长(社会保障)
- 简何巧云女士
- 政府统计处助理处长
- 梁锦滔先生
- 高级统计师
- 苏邓仲欣女士
- 议程第II项
- 卫生福利局副局长(2)
- 何永谦先生
- 卫生福利局首席助理局长(福利)(1)
- 赵崇帼女士
- 社会福利署署长
- 梁建邦先生
- 社会福利署副署长(行政)
- 黃游倩如女士
- 社会福利署助理署长(社会保障)
- 简何巧云女士
- 高级统计师
- 冯玉枝小姐
- 议程第III项
- 卫生福利局副局长(2)
- 何永谦先生
- 卫生福利局首席助理局长(福利)(1)
- 赵崇帼女士
- 财经事务局政府经济顾问
- 邓广尧先生
- 社会福利署副署长(行政)
- 黃游倩如女士
- 社会福利署助理署长(社会保障)
- 简何巧云女士
- 高级统计师
- 冯玉枝小姐
- 政府统计处助理处长
- 梁锦滔先生
列席秘书：
- 总主任(2)4
- 陈曼玲女士
列席职员：
- 副秘书长
- 罗锦生先生
- 研究主任1
- 胡志华先生
- 高级主任(2)4
- 麦丽娴女士
I.贫穷的量度 研究报告编号RP 07/PLC
(临立会CB(2)1196号文件)
.副秘书长向议员简述上述研究报告的內容，并指出
若干国际组织及海外地区曾经采用以下4种方法界定
贫穷
- 绝对贫穷的分析方法；
- 相对贫穷的分析方法；
- 标准预算的分析方法；及
- 收入替代的分析方法。
副秘书长阐释这4种分析方法的概念和原则概要，并指
出所有方法均各有弊端，因此对于应该怎样去划定贫穷
线，迄今仍沒有一个各方都同意的方法。标准预算法是
较普遍采用的方法，曾分别为世界银行、国际劳工组织
和美洲国家开发银行所采用。
2.副秘书长表示，这项研究报告曾经就5个国家及台湾
的情况进行研究。在这些国家及地区当中，只有美国
利用收入替代法划定一条官方贫穷线，其他国家及地
区只定有半官方贫穷线，或根本沒有划定任何贫穷线
。
3.副秘书长表示，虽然香港政府并沒有划定官方的贫穷
线，而当局亦已于1997年10月3日的事务委员会会议席
上向议员解释不划定官方贫穷线的原因，但香港的学者
指出，由于当局采用标准预算法来厘定综合社会保障援
助(综援)的金额，故此，领取综援人数的多寡，可以反
映香港的贫穷程度。副秘书长又提及一项由香港社会服
务联会(社联)和乐施会于1996年12月联合进行的一项研
究；该项研究发现，全港约共有64万人的生活处于赤贫
状况，约占全港人口的11%。另一项由香港社会保障学
会于1997年9月进行的研究则显示，全港约有85万人的
生活处于赤贫状况，约占全港人口的13%。
4.财经事务局政府经济顾问(政府经济顾问)认为由临立
会资料研究及图书馆服务部撰写的报告，是一份很好
的报告，观点持平中肯。他表示各方对划定贫穷线的
方法意见纷纭，莫衷一是。他同意报告所罗列的4种分
析方法均各有弊端。有见及此，政府当局不想仓卒采
纳其中一种方法为香港划定贫穷线。他认为，当局必
须顾及香港本身的环境因素。为此，政府采用开支统
计方法来厘定综援的金额。
5.由于另有要务，主席于此时离席。与会的事务委员会
委员选举李启明议员暂时代为主持会议。
6.许贤发议员表示，美国的贫穷线为每人每天14.4美元
(折算约相等于每人每月港币3,500元)。然而，香港的
综援标准金额只是每人每月约2,000元。他质疑当局以
甚么依据来计算综援金额。他又质疑，政府当局之所
以不划定贫穷线，是因为担心一旦划定贫穷线，便需
要增加综援金额。
7.社会福利署助理署长(社会保障)在回应时表示，当局
是根据综援申请人本身的情况来评估申请人的需要。当
局亦会根据申请人本身的需要，发放其合资格领取的适
当标准金额及／或特别津贴。综援的平均发放金额为每
人每月港币3,000元左右。以国际标准衡量，这个援助金
额已经相当不错。她表示，当局不界定贫穷线的真正原
因，在于根本沒有一个完全准确无误的方法可供采用。
此外，任何单一种划定贫穷线的方法都证明各有弊端，
各有令人质疑之处。
8.社会福利署助理署长(社会保障)表示，以国际标准而
言，当局用以厘定综援金额计算基础的现行方法，是一
个备受尊重的方法，因为这个方法可与标准预算法或基
本需要分析法比拟。政府当局自1996年开始，一直采用
基本需要分析法及住戶开支统计调查方法作为参考点，
用以厘定新的标准援助金额及其他特别津贴金额。总括
而言，住戶开支统计调查提供了一个参考点，让当局得
知香港较低收入人士的消费模式；而基本需要开支预算
法则用以反映政府当局经详细考虑后，对综援受助人的
需要所持的观点。社会福利署助理署长(社会保障)亦认
为，考虑到政府当局所发放的特别津贴包括租金津贴后
，其实综援的平均发放金额已达合理水平。她认为假如
大家比较一下综援的平均发放金额与美国的每人每天
14.4美元的数字，便会发现两者其实是相当接近的。此
外，当局最近已经调整综援受助长者的每月标准援助金
额：由1998年4月1日起，这些长者可获发放的每月援助
金便会增加380元。她表示，无论当局有否划定贫穷线，
当局一样是因时制宜，以切合综援受助人的需要为己任
，并积极回应社会各界人士对综援金额的适当水平所表
达的意见。
9.政府经济顾问认为，由于香港与美国两地的物价和生
活水平各异，因此单单就香港的综援金额与美国贫穷线
的数字作比较，委实过于粗略。如要作出比较，应该把
两地的物价和生活水平的差异计算在內。他认为，如果
把上述两项因素计算在內，香港综援金额的水平并不低
于美国的标准。
10.陈婉娴议员指出，由社联和香港社会保障学会进行
的研究分别显示，约有60万和约80万非综援受助人的
生活处于赤贫状况。陈议员询问，政府当局为这些并
无领取综援的赤贫人士提供甚么援助。社会福利署助
理署长(社会保障)在回答陈议员的质询时表示，上述
两项研究所采用的方法均有不足之处，但她同意的确
有些原应接受综援的人士并沒有领取综援。然而，她
认为导致这个现象的原因并不在于当局沒有划定贫穷
线，而是由于有些人不愿意申领综援，尤其是一些仍
未能接受依赖综援维生的概念的长者。她表示，政府
当局和非政府机构都关注这个现象，它们亦已经尽可
能广为宣传综援计划。不过，在过去一、两年间，综
援的个案量以每月2%的速率攀升。这个现象反映一些
合资格申领综援但之前沒有提出申请的人士，现在已
逐渐改变对申领综援的观念，愿意向当局提出申请。
11.陈婉娴议员要求政府当局划定贫穷线，以解决沒
有领取综援的人士现时所面对的生活赤贫的问题。陈
议员表示，她记得资料研究及图书馆服务部曾于1996
年进行过另一项研究，当时得出的研究结果显示，那
些并沒有领取综援的穷人的可动用收入，较综援受助
人可动用的收入为少。
12.社会福利署助理署长(社会保障)在回应时表示，以
现行综援制度的运作方式，应该可以帮助到所有经济
拮据的人士。不过，若干需要综援予以协助的人士却
沒有提出申请，原因可能是他们认为申领综援是丟脸
的事，又或者他们根本不知道当局设有综援计划。也
有一些人士是因为积蓄超过政府当局所厘定的资产限
额，以致不合资格申领综援。社会福利署助理署长(社
会保障)认为，以国际标准衡量，把资产限额定于每人
35,000元已经相当宽松。此外，她认为陈议员所引述
的两项研究所采用的研究方法均有其谬误之处，他们
为香港所界定的赤贫定义及据此而计算所得的赤贫人
数，都不能反映现实情况。她表示，由于相对贫穷的
概念有其弊端，因此政府当局不应采用划定相对贫穷
线的政策。至于研究报告所载由世界银行所估计的多
条贫穷线，社会福利署助理署长(社会保障)认为，要
就国际间不同地区的情况作有意义的比较，是相当困
难的。
13.政府经济顾问认为，现行有关综援的政策较划定贫
穷线更为可取。他认为，假如真的要划定一条贫穷线
，便会硬性把某一群生活水平在贫穷线以上的人摒除
于社会保障制度之外。即使在某些情况下，这些人士
实在有需要获得社会保障津贴，但基于已划定贫穷线
的关系，他们也无法获得保障。他又表示，根据现行
政策，所有符合综援计划所定准则的人士均可以提出
申请，这是一个较灵活的制度，可以帮助那些真正有
需要的人士。放宽有关的资格准则，会令很多原本刚
刚不合资格领取综援的人士变为合资格，因而令综援
受助人的数目激增，分薄了原本可供分配给真正需要
援助人士的财政资源。
14.许贤发议员认为，如果政府当局认为很多人对综援
计划一无所知的话，便应该加强宣传综援计划。社会
福利署助理署长(社会保障)在回应时表示，综援制度
现时已经相当广为人知，而且申领综援亦非常方便，
因为全港共设有33个社会保障办事处，全部均位处交
通方便的地点。
15.许贤发议员和陈婉娴议员都认为，政府当局应该正
视上述两项调查所揭示的赤贫问题。陈婉娴议员认为，
假如政府当局不同意两项调查的结果，即不同意全港约
有70万或80万人的生活处于赤贫状况，政府当局便应该
自行制订研究方法，计算处于赤贫状况的人士的数目，
并向他们提供援助。就此，她认为当前讨论的研究报告
及资料研究及图书馆服务部较早时所拟备的研究报告，
都是有用的参考资料。她建议首届立法会将来成立的福
利事务委员会应该跟进这个问题。
16.社会福利署助理署长(社会保障)表示，对于议员表示
关注的事项，政府当局一直积极作出回应。举例说，当
局决定由1998年4月1日起，把发放给综援受助长者的每
月综援标准金额增加380元。不过，政府当局始终认为，
不宜采用划定贫穷线的概念。
17.杜叶锡恩议员询问，是否有很多人因为要供养內地
的亲属，以致自己的生活陷入困境。社会福利署助理署
长(社会保障)在回应时表示，社会福利署并沒有备存现
正供养內地亲人的香港人的数目，但她强调，根据现行
政策，政府只会透过社会保障制度协助香港人本身，而
不会承诺协助香港人供养在香港以外地区居住的人士。
18.主席询问当局可否放宽资产限额。社会福利署助理
署长(社会保障)在回应时表示，基于传统"积谷防饥"的
观念，一般人都希望本身能薄有积蓄，而长者亦普遍
希望积存一笔储蓄，作为身故时的殓葬费。当局将会
在即将进行的检讨当中，再次研究将资产限额定为每
人35,000 元的问题。
19.杜叶锡恩议员认为政府当局应该安排更多体恤安置
，以改善穷人的生活条件。她认为，对很多人来说，
如果他们获得编配公共房屋，便能够勉强维持生计。
社会福利署助理署长(社会保障)在回应时表示，社署
一直与房屋署合作，由社署提供理据，证明哪些个案
的确需要获得体恤安置。她表示，现时有一类住戶称
为"低收入综援住戶"，照顾那些虽然投身工作行列但
收入微薄的住戶。杜叶锡恩议员认为，令人们生活艰
难的是房屋问题，不是综援问题。杜叶锡恩议员亦认
为，体恤安置的批核条件实在是过于苛刻。她认为现
时的贫穷问题主要是屋租昂贵所致，并非由于其他因
素。主席指出，批核体恤安置的权力在于房屋署，但
申请是否获得批准则视乎社署所作的建议。他认为社
署应该特别关注新移民家庭的需要，避免这些住戶的
居住环境过于挤逼。
II. 检讨综合社会保障援助(综援)
20.社会福利署署长表示，政府当局现正就综援进行检
讨，以找出办法，协助失业的综援受助人重新投入劳
工市场，并激励他们找寻工作。有关的建议将于1998
年6月备妥。社会福利署署长向议员阐释，综援受助人
可以分为以下3个类别
- 76%为亟需援助的人士，包括长者及沒有工作
能力的残疾人士和患病人士；
- 8%至9%为单亲家庭；及
- 9.5%(即超过18 000宗个案，占全港失业人士
超过20%)为失业人士。在过去5年，因失业而
领取综援的受助人数目有急剧上升的趋势。
21.社会福利署署长表示，政府当局最近就属失业类别
的约250宗综援个案(包括单身人士和家庭个案)进行抽
样研究。这项调查亦包括若干单亲家庭。
22.社会福利署署长表示，这项研究旨在找出失业的综
援受助人在觅职方面所面对的困难，从而为他们提供
适当的服务。政府当局在进行研究期间，向约250名参
与这项研究计划的人士提供辅导服务，每两个星期为
他们提供一次辅导服务。此外，社署亦与劳工署和雇
员再培训局紧密合作，积极与雇主联络，务求为参与
这项计划的综援受助人物色适合他们的就业机会。至
于那些希望出外工作的单亲家长，社署会转介他们给
家庭服务中心，为他们提供托儿服务。社会福利署署
长指出，这项计划实行约3个月后，有55名人士已经觅
得工作，包括12位因失业而领取综援的单身人士、19
位来自单亲家庭的人士，以及24位来自其他类别住戶
的人士。他们所觅得工作的薪金由每月900元至10,500
元不等。
23.社会福利署署长表示，在这55人当中，42人是自己
主动找到工作的，其余是在劳工处的协助下觅得工作
。他认为这项计划的结果显示，如果失业的综援受助
人获得政府更多的协助，他们是可以在劳工巿场找到
工作的。因此，政府当局现正考虑扩展有关计划，协
助更多失业的综援受助人重新投入就业巿场。
24.许贤发议员认为，这项计划具建设性。不过，他要
求政府当局更进一步，对于那些刚刚重新觅得工作的
综援受助人，放宽他们可免列入计算范围的入息数额
。他又促请政府当局检讨计算综援金额的基础。
25.社会福利署署长在回应时阐释，在当局现正进行的
检讨当中，会一并考虑可免列入计算范围的入息的问
题。然而，在现时的综援制度下，已设有"低收入"的
综援类别，以补足低收入人士的入息。至于综援金额
是否足够的问题，社会福利署署长表示，政府当局业
已决定由1998年4月1日起，把发放给综援受助长者的
每月综援标准金额增加380元。
26.陈婉娴议员促请政府当局考虑向失业的综援受助人
发放额外的失业津贴，起码在他们再次找到工作之前
的一段时间发放这项津贴。社会福利署署长在回应时
解释，失业津贴的性质与综援的性质截然不同，因为
后者是一项无须供款的计划。他表示，政府当局需要
审慎研究发放失业津贴的问题，而且这个问题亦不在
现正进行的综援检讨的范围之內。
27.陈婉娴议员关注，失业的综援受助人需要不同类别
的公共援助。社会福利署署长在回应时表示，综援受
助家庭的学童可以申领津贴，应付与在学有关的开支
。此外，综援受助人因见工而引致的交通费用，亦可
以因应个别个案的情况而获得考虑发还。陈婉娴议员
认为，政府当局应该提供其他津贴，供受助人理发、
购买衣物、获取传呼服务及购买报纸等。社会福利署
署长在回应时表示，对于当局是否需要提供这些津贴
，社会上可能会有不同的意见。他认为，对政府当局
而言，更加重要的工作，是找寻方法，务求激励失业
的综援受助人投身工作行列，同时加强他们重新投入
就业巿场的信心。社会福利署署长亦藉此机会澄清，
当局并沒有建议，失业人士如过了一段时间而仍未觅
得工作，当局便终止发放综援予失业的综援受助人。
28.王绍尔议员返回会议厅，恢复主持会议。
29.社会福利署署长在回答主席的提问时表示，当局现
正考虑，待政府当局的建议于1998年6月备妥后，可否
就当局的建议咨询巿民的意见。他欢迎议员就综援计
划提出任何建议。
III. 综援计划及公共福利金计划：
因应通胀调整金额事宜
(临立会CB(2)1299(01)号文件)
30.卫生福利局副局长(2)向议员简述政府当局的建议
- 把所有综援受助长者每月可领取的标准金额增
加380元；
- 依据通胀把综援计划(包括上文(a)项)和公共
福利金计划的标准金额增加4.8%；及
- 把综援计划的租金津贴最高限额调高8.8%。
当局建议上述增幅由1998年4月1日起生效。
31.卫生福利局副局长(2)指出，由于当局把1997/98年度
的通胀率高估了1.5%，故此当局建议应按照1998/99年
度的社会保障援助物价指数(下称"社援指数")的预测升
幅，由1998年4月1日起，将综援／公共福利金的标准
金额增加4.8%，但这项因应通胀而作出的调整，有效
时间将维持至1999年7月底为止。当局下次检讨上述标
准金额，并因应通胀情况对金额作适当调整时，调整
金额会由1999年8月1日起生效。他指出延展调整金额
的生效期，将会令高估1997/98年度通胀率的因素得以
抵销。卫生福利局副局长(2)指出，按照惯常采用的原
则，如指数的预测升幅经证实与实际升幅有差距，当
局应在计算来年的调整幅度时，计及上述差额。不过
，当局建议不应把本年度的4.8%预测升幅减去去年所
高估的1.5%升幅，让综援／公共福利金受助人所得金
额由1998年4月1日起，完全按照4.8%的升幅调整。
32.卫生福利局副局长(2)表示，当局亦建议议员把权力
转授库务局局长，使他可在日后按照甲类消费物价指
数中私营房屋租金指数的变动幅度，每年调整综援计
划所发放的租金津贴最高限额，使租金津贴跟综援计
划下某些财政限额和其他特别津贴每年进行调整的情
况一样，即也是由库务局局长根据获转授的权力予以
批准。
33.许贤发议员认为，由于现时的综援标准金额已经非
常低，他不赞成政府当局的建议，因为对综援受助人
来说，这项建议的调整金额实在太低。他认为，根据
社援指数，因应通胀就1998/99年度的综援／公共福利
金金额作出的调整应该是6%，而非4.8%。他表示，虽
然此举会令当局额外承担约1亿元的开支，但这个数额
仍在香港政府可以负担的范围之內。况且，这笔开支亦
值得付出，因为能够改善为社会上亟需援助的人士所提
供的财政支援。
34.卫生福利局副局长(2)在回应时澄清，1998/99年度
的社援指数的预测升幅只是4.8%，而1996/97年度及
1995/96年度的通胀率亦分别高估了3.6%及2.3%。他
表示，在决定综援／公共福利金标准金额的增幅时，
应以客观的讨论及检讨实际情况作为依据，只有这样
调整金额才是合理的做法。藉预测与实际升幅的差距
来调整援助金的金额，实在于理不合。
35.陈婉娴议员表示不能接受政府当局的建议，并要求
当局维持一贯政策，即不会在新财政年度调整援助金
的金额，以抵销对上一年度对通胀率的预测误差。卫
生福利局副局长(2)答称，他希望议员注意这项政策对
财政方面的影响。事实上，当局现时用于综援方面的
开支已经高达100亿元。他认为应该按照有关政策的规
定，因应社援指数的预测升幅，每年调整综援／公共
福利金的标准金额。
36.主席认为，假如1998/99年度的实际通胀率低于4.8%
，则当局建议延展调整金额的有效期根本不能节省政府
开支。卫生福利局副局长(2)在回应时表示，政府当局会
在因应通胀率调整1999至2000年度的综援／公共福利金
的金额时，把预测与实际通胀率的差额计算在內。卫生
福利局副局长(2)在回答主席的提问时估计，有关调整会
令当局在社会保障方面的开支减少2亿元。不过，主席对
于这项估计的依据表示怀疑，因为明年的实际通胀数字
，仍然是未知之数。
37.陈婉娴议员认为，政府当局的建议会令综援／公共
福利金受助人在1999年4月1日至1999年7月31日期间所
获得的援助金金额，无法享有每年一次的金额调整。
由于长者每月所得的综援标准金额会由1998年4月1日
起增加380元，她认为当局建议延展调整金额的有效期
，目的只是弥补由此而增加的开支。她又认为，不论
是前立法局议员还是临立会议员，较早时都曾经要求
当局增加综援金额，因此，政府当局应该考虑这些意
见。
38.政府经济顾问表示，根据既定原则，综援／公共福
利金的标准金额应该每年作出调整，调整幅度应以当
年的通胀率为准。有见及此，政府当局的建议是有充
分理据的，因为这项建议旨在令当局在计算明年的综
援／公共福利金的调整金额时，把去年所高估的1.5%
通胀率计算在內。社会福利署副署长(行政)表示，政
府当局并沒有建议收回已发放给综援受助人的款项；
相反，虽然政府当局已经发现去年的预测通胀率与实
际通胀率有差距，但政府当局仍会由1998年4月1日起
，把综援／公共福利金的标准金额增加4.8%，有效期
至下次调整金额为止。
39.卫生福利局副局长(2)在回答蔡素玉议员的提问时
表示，日后调整综援／公共福利金的标准金额时，会
由每年的8月1日起生效。蔡素玉议员批评这项安排，
认为这样会令综援／公共福利金的受助人在每年的4月
1日至7月31日期间所获发放的援助金额，无法享有每
年一次因通胀而作出金额调整。卫生福利局副局长(2)
澄清谓，情况并非如此，因为日后调整金额时，当局
会以现行年度8月份至下一年度7月底的一年內的实际
通胀率作为计算调整金额的依据。
40.事务委员会一致同意，政府当局应维持一贯政策，
即不会在新财政年度调整援助金的金额，以抵销对上
一年度对通胀率的预测误差。主席要求政府当局据议
员所提的意见检讨其建议，并考虑拟议的新安排可能
对综援受助人造成的影响。
41. 会议于下午5时40分结束。
临时立法会秘书处
1998年6月2日
