立法會
立法會CB(2)2707/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)
檔 號：CB2/BC/17/98
立法會
《選舉(舞弊及非法行為)條例草案》委員會
第6次會議紀要
| 日 期 ： | 1999年4月15日(星期四)
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| 時 間 ： | 上午8時30分
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| 地 點 ： | 立法會大樓會議室A
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出席委員 ：
夏佳理議員(主席)
何秀蘭議員
李永達議員
吳亮星議員
周梁淑怡議員
陳婉嫻議員
程介南議員
黃宏發議員
曾鈺成議員
劉漢銓議員
劉慧卿議員
鄧兆棠議員
缺席委員 ：
蔡素玉議員
出席公職人員 ：
政制事務局副局長
葉文輝先生
政制事務局首席助理局長
蘇植良先生
副法律政策專員(憲制事務)
區禮義先生
署理副副法律政策專員(憲制事務)(選舉)
高意潔女士
政府律師
林少忠先生
列席秘書 ：
總主任(2)3
馬朱雪履女士
列席職員 ：
助理法律顧問5
張炳鑫先生
高級主任(2)3
胡錫謙先生
I. 繼續討論政府當局就1999年3月22日會議上提出的關注事項所作的回應
(立法會CB(2)1581/98-99(04)號文件)
選舉廣告
議員察悉政府當局所作的回覆，了解到不可能就“選舉廣告”的定義中“任何其他形式的發布”此用語給予一個詳盡無遺的涵義。政府當局表示，決定某項發布是否屬選舉廣告的主要考慮因素，在於該發布是否具有促使或阻礙一名或多於一名候選人在選舉中當選的效果。
2.劉慧卿議員表示，在1998年立法會選舉期間，曾有人分發一些印刷品，呼籲選民投票支持她本人及另一名與她在同一地方選區競逐的候選人。她詢問，此等未經她授權而發布的印刷品，應否被視為在選舉期間為她及該另一名候選人宣傳的選舉廣告，而印刷該等發布物品而招致的開支應否當作須在選舉申報書內呈報的選舉開支。
3.政府當局答稱，某項發布是否屬選舉廣告須視乎其內容而定，即是否具有促使或阻礙一名或多於一名候選人在選舉中當選的效果。倘該項發布屬於選舉廣告，則有關的發布費用會被當作選舉開支。不過，任何人須獲得候選人的授權，才可代候選人招致開支。就劉議員所述的情況而言，由於劉議員並無授權作出該項發布，因此亦無須根據條例草案第36(1)條所載的規定呈報該項發布的印刷開支。政府當局補充，任何人如在未獲授權的情況下招致該等開支，將受條例草案第23條有關非法行為的條文所規管。
4.劉慧卿議員表示，政府當局應加強宣傳，以盡量避免日後再發生類似的不當事件。
5.議員詢問，現行《舞弊及非法行為條例》及條例草案內“選舉廣告”的涵義有何分別。副法律政策專員(憲制事務)表示，《舞弊及非法行為條例》並無具體界定何謂選舉廣告。該條例第19條就印刷與選舉有關的印刷品作出規定，實際上可涵蓋無意在選舉期間為任何候選人宣傳的“中立”發布，而這並非政府當局的政策目的。因此條例草案的擬議定義旨在把選舉廣告的涵蓋範圍局限於在選舉期間具有促使或阻礙一名或多於一名候選人當選的效果的競選資料。選舉廣告的擬議定義與選舉開支的定義相配合，因為後者亦載有促使或阻礙一名候選人或候選人組合當選的提述。
獨立、第三者發布
6.何秀蘭議員指出，一些與候選人或政黨沒有聯繫的獨立機構或關注選舉的民間團體往往會就參選的準候選人的工作表現發表意見或報告，例如報告其在爭取連任的有關機構出席會議的次數。儘管發表該等報告或意見的目的，並非偏袒或詆毀某名參選的候選人，但會對有關候選人造成正面或負面的宣傳作用，因而具有促使或阻礙該名候選人當選的效果。她補充，該等由第三者組織擬備的報告或所作的評論大多是在未經有關候選人授權的情況下發表。她詢問，在此種情況下，有關的印刷品是否屬於條例草案所指的選舉廣告，而有關的第三者個人或團體會否因發布該等印刷品招致開支而犯上條例草案第23及34條所訂的非法行為罪行。
7.劉慧卿議員提醒與會各人，倘條例草案第23及34條旨在涵蓋該等發布的印刷品，該等條文可能被視為對表達自由施加限制，因而違反《基本法》第二十七條的精神。
8.政府當局回應時表示，此方面須考慮有關發布的目的是否為了影響選舉的結果。雖然每宗個案要視乎本身情況而定，但當局的政策意向是選舉廣告不應包括由第三者發表而內容並非故意偏袒任何一名候選人的評論。
9.關於劉慧卿議員提出的一點，李永達議員認為，公平的競選活動與表達自由兩者之間必然有潛在矛盾。他表示，如要在選舉事務上容許絕對的表達自由，便不應對選舉開支施加任何限制。最終的問題是如何在兩者之間求取平衡。
10.議員認為，選舉廣告定義的現有草擬方式，只提及促使或阻礙一名候選人在選舉中當選的效果，並不能反映政府當局希望收窄選舉廣告的範圍的政策目的。相反，若以效果作為判斷準則，一些與競選活動無關的中立發布，或會因其在非蓄意的情況下造成促使或阻礙一名或多於一名候選人當選的效果而受到規管。議員要求政府當局
- 檢討“選舉廣告”一詞範圍廣泛的定義，因其未能反映此方面的政策目的，即選舉廣告只應涵蓋該等意圖促使或阻礙一名或多於一名候選人在選舉中當選(而非產生此種效果)的資料；及
- 說明屬於第三者的個人或組織在未經有關候選人授權的情況下發表對後者的評論，是否受“選舉廣告”的定義所規限，因而違反條例草案第23條。此外，限制此類由第三者作出的發布，會否違反《基本法》第二十七條保障表達自由的精神。
報刊評論
11.曾鈺成議員表示，根據選舉廣告的擬議定義，選舉廣告包括“任何形式的發布”，因此傳媒所作的評論若具有促使或阻礙一名或多名候選人當選的效果，應被視為選舉廣告。然而，選舉管理委員會(選管會)就1999年區議會選舉活動發表的建議指引第8章(附錄第5段)則述明：“任何報章均有絕對自由表示支持或不認同某一名候選人”。曾議員表示，此項指引似乎是說，即使報刊評論公開呼籲選民支持或不支持一名或多名候選人，亦會獲得豁免，不受與選舉廣告及選舉開支有關的規定所約束。因此，獲傳媒支持的候選人會較其他候選人更有利，如此對後者並不公平。曾議員的意見獲黃宏發議員贊同。
12.政府當局表示，選管會的建議指引第8章及其附錄處理印刷傳媒如何公平及平等對待候選人的事宜。該指引擬本目前仍在諮詢公眾的階段，諮詢期將於1999年5月11日結束。選管會會根據公眾意見，在有需要時對指引擬本作出修訂，並會制定必要的規例，就區議會選舉的實際程序作出規定。
13.議員籲請政府當局及選管會為指引定稿時考慮議員的意見。
條例草案第7及8條所訂的舞弊行為
14.關於立法會CB(2)1581/98-99(04)號文件的第5項，議員察悉政府當局所作的解釋，即是所提供的利益必須涉及一項指定的選舉，並且作為某人在該項選舉中參選或不參選的誘因，才會構成第7條所訂的罪行。若政治團體確實聘用某人負責真正及指明的工作，並按巿場價格支付薪酬，則不會純粹因為得知該人日後可能參與競選一些未確定的民選席位而受該項條文規限。
15.關於議員在法案委員會先前會議上提出的一項問題，政府當局告知議員，香港科技大學已決定修改對擔任公共機構成員並收取酬金的僱員所實施的扣薪政策。不論有關僱員屬該等公共機構的民選或委任成員，該扣薪政策現時同樣適用。政府當局表示，在該等情況下的扣薪並不違反條例草案第8(1)(a)條。
16.副法律政策專員(憲制事務)回應議員時表示，條例草案第7及8條所針對的重點是選舉進行期間而非結束後的舞弊行為。第8條訂明，任何人施用脅迫手段以誘使另一人在選舉中參選或不參選，即屬犯罪，而脅迫手段的定義包括以脅迫手段使他人蒙受經濟損失，因而可包括失業、減薪及喪失其他僱員福利等。不過，若僱員未能履行其正常職責，則第8條並不禁止僱主對該僱員採取扣薪或甚至終止僱用等行動。舉例而言，第8條適用的情況是僱主純粹因為其僱員利用私人時間在選舉中參選或進行競選活動，而威脅會解僱該名僱員或不會考慮讓其晉升。
17.曾鈺成議員及李永達議員要求政府當局澄清，僱主如作出以下行為，是否屬於對準候選人施用或威脅施用武力或脅迫手段以誘使其在選舉中不參選，因而受第8條規管
- 向僱員表示，如他在選舉中參選，他的晉升機會將會受到影響；或
- 向僱員提及，如他在選舉中參選並當選，他的僱傭身份將會有所改變，例如由全職永久僱員轉為臨時或合約僱員。
李永達議員表示，據他所知，部分由大學教育資助委員會(教資會)資助的院校正採用上述(b)項的做法。
18.議員察悉，公帑資助機構就其擔任受薪或不受薪公職的員工所採取的措施各有不同。他們要求政府當局提供詳細資料，講述教資會資助院校及公帑資助機構現時對擔任受薪或不受薪公職的員工所採取的做法，並考慮按照一套議定的政策指引，統一此方面的做法。
義務性質服務及選舉捐贈
(立法會CB(2)1680/98-99(01)號文件)
19.政府當局表示，根據選管會就1998年立法會選舉發出的指引，倘若某人向一名候選人免費提供的義務工作，是該人在日常的工作時間內為賺取收入或利潤所進行的工作，便會被視為選舉捐贈。經考慮議員的意見後，政府當局打算就“選舉捐贈”的定義提出修正案，以便就免費的義務性質服務加入此項時間元素。部分議員指出，要確定從事某些職業而沒有固定工時的人士(例如自由職業者)的日常工作時間，實際上會有困難。
20.議員從立法會CB(2)1680/98-99(01)號文件的附件得悉，該附件所列舉的海外國家大部分沒有對義務性質服務施加限制。劉慧卿議員要求政府當局進一步提供資料，說明該等國家有否對選舉開支∕選舉捐贈施加任何限制，供議員參閱。
II. 討論政府當局就1999年3月29日會議上提出的關注事項所作的回應
(立法會CB(2)1680/98-99(02)號文件)
法院最近就村代表選舉所作判決的影響
21.政制事務局副局長表示，法院的判決所引起的關注問題是，區議會的當然議席可能會受影響，因為27個鄉事委員會的主席是區議會的當然議員。他表示，即使法院的判決導致該等當然議員的地位受到質疑，《區議會條例》第72條足以保障區議會的程序不受議席出現空缺影響。
22.議員認為，《區議會條例》第72條的作用旨在確保區議會在出現一、兩個議席懸空的情況下可繼續運作。主席關注到，按照目前的情況，法院的判決可能會導致村代表選舉結果的合法性被推翻，因而連帶各鄉事委員會主席擔任區議會當然議員的地位亦被推翻，結果導致區議會內出現大量議席空缺。他對於《區議會條例》第72條的條文是否足以應付此特殊情況表示懷疑。
23.政府當局表示已成立工作小組，負責因應法院的判決對村代表選舉的事宜作出檢討。工作小組將於6個月內完成工作。視乎審議條例草案所得的結果及工作小組提出的建議，條例草案可按情況所需予以修訂。
(會後補註：政府當局就是次會議席上提出的各項問題所作的回應，已於1999年4月27日及5月12日分別隨立法會CB(2)1805/98-99(01)號文件及CB(2)1947/98-99(02)號文件送交議員參閱。)
III. 下次會議日期
24.下次會議定於1999年4月20日上午10時45分舉行。
25.會議於上午10時40分結束。
立法會秘書處
1999年6月3日
