立法會

立法會CB(2)2693/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)

檔　號：CB2/BC/17/98

立法會
《選舉(舞弊及非法行為)條例草案》委員會

首次會議紀要

日　　期 ：	1999年2月23日(星期二)
時　　間 ：	上午10時45分
地　　點 ：	立法會大樓會議室A

出席委員 ：

夏佳理議員(主席)
何秀蘭議員
李永達議員
陳婉嫻議員
程介南議員
黃宏發議員
曾鈺成議員
劉漢銓議員
劉慧卿議員

缺席委員 ：

吳亮星議員
周梁淑怡議員
蔡素玉議員

出席公職人員 ：

署理政制事務局局長
麥清雄先生

政制事務局副局長
葉文輝先生

政制事務局首席助理局長
蘇植良先生

署理首席政府律師(選舉)
狄靳詩雅女士

署理副首席政府律師(選舉)
高意潔女士

政府律師
林少忠先生

列席秘書 ：

總主任(2)3
馬朱雪履女士

列席職員 ：

助理法律顧問5
張炳鑫先生

高級主任(2)3
胡錫謙先生

I. 選舉主席

夏佳理議員獲選為法案委員會的主席。

II. 與政府當局舉行會議

2. 應主席所請，署理政制事務局局長向議員講述條例草案的立法會參考資料摘要。他表示，條例草案旨在禁止舞弊或非法行為，以確保選舉廉潔和誠實。現行的《舞弊及非法行為條例》最初於1955年制定，旨在禁止關乎選舉的各種舞弊或非法行為。為應付不斷演變的選舉制度所帶來的新需求，必須就《舞弊及非法行為條例》的各項條文作出修訂，並須把該條例所採用的法律語文寫成現代的法律語文。鑑於所需作出的修訂相當多，政府當局建議制定新法例，以取代《舞弊及非法行為條例》。

3. 條例草案收納了《舞弊及非法行為條例》中有關罪行的大部分現有條文，並顧及從以往選舉中汲取的經驗，包括1998年立法會選舉。一如《舞弊及非法行為條例》，建議的新法例將適用於立法會、區議會、鄉議局及鄉事委員會執行委員會的選舉。條例草案所禁止的行為分為舞弊行為及非法行為。前者包括關乎候選人及選民並會對選舉結果構成直接影響的罪行；後者則包括關乎選舉開支及虛假資料但不會對選舉構成直接影響的罪行。

4. 署理政制事務局局長進一步表示，當局有意使條例草案適用於1999年年底舉行的區議會選舉。為協助公眾了解選舉的程序，選舉管理委員會(選管會)將按照一貫的做法，就選舉的各個實際範疇發布選舉指引。為使選管會可於1999年9月發表指引的最後定稿，以反映條例草案的各項規定，政府當局希望條例草案可於1999年7月立法會休會前獲得通過。

討論過程

條例草案的適用範圍

5. 李永達議員及劉慧卿議員質疑為何當局無意把行政長官的選舉納入條例草案的適用範圍。劉慧卿議員認為，除廉潔和誠實外，選舉亦須公平及公開。她表示，她反對任何被視為不公平及不公開的“小圈子”選舉。她贊同李議員的意見，認為條例草案亦應適用於行政長官的選舉，並詢問條例草案如通過成為法例，當局日後會否對條例作出修訂，把行政長官的選舉納入條例的適用範圍。

6. 主席表示，如把條例草案所涵蓋的範圍擴大至適用於行政長官的選舉，便須重新草擬其中部分條文。舉例而言，“選民”的定義將須重新界定。

7. 黃宏發議員表示，就“選民”一詞的定義而言，所涉及的純屬技術性問題，並可透過引用《基本法》中有關香港特別行政區(香港特區)行政長官產生辦法的附件一的第二及第三段的規定來解決問題。該附件所訂明的選舉委員會的成員組合，可作為界定行政長官選舉中“選民”定義的基礎。依他之見，條例草案實際上可適用於行政長官的選舉，以及負責選出行政長官的選舉委員會各委員的選舉。

8. 署理政制事務局局長回應議員提出的問題時解釋，有關行政長官選舉的各項安排及對該項選舉作出規管的立法建議，將透過日後提交立法會審議的另一項法案處理。他表示，政府當局在草擬規管行政長官選舉的法例時，將會考慮條例草案的條文。

9. 李永達議員認為，最重要的是不應令公眾人士及國際社會有一種印象，以為規管香港特區行政長官選舉的制度較規管其他選舉的制度寬鬆，因而有較大可能導致舞弊及非法行為。

舞弊或非法行為的分類

10. 政府當局回答李永達議員的問題時表示，條例草案中有關舞弊或非法行為的分類方法，與現行的《舞弊及非法行為條例》大致相同，不同之處是條例草案建議把所有有關投票的罪行重新訂為舞弊行為(條例草案第15、16及17條)。舞弊行為的刑罰較非法行為的刑罰為重(條例草案第6及22條)。

鄉事委員會選舉

11. 黃宏發議員問及鄉事委員會主席、副主席及執行委員會委員的選舉程序，並詢問該等選舉是否受任何法例所規管。他亦詢問過往曾否出現某鄉事委員會的全部委員可同時成為執行委員會委員的情況。

12. 政制事務局副局長回應時表示，每個鄉事委員會的大會成員包括區內多方面人士，其中包括鄉村社區的所有村代表。鄉事委員會主席、副主席及執行委員會委員由大會成員互選產生。他答允以書面就黃議員的問題提供更詳盡的回覆。

村代表選舉

13. 李永達議員表示，他明白村代表須在其鄉村社區內執行若干職能，例如協助村民向政府申請興建小型屋宇及山邊殯葬，而村代表在執行該等職能時，可就村民的原居民身份作出聲明。李議員認為既然村代表在該等範疇擔當重要角色，當局應把村代表的選舉納入條例草案的範圍內。

14. 政制事務局副局長回應時表示，村代表並無任何法定職責。他們負責管理村內事務，亦是政府與村民之間的溝通渠道。就李議員提及的事宜而言，村代表所作的聲明僅作參考用途。有關的申請是否獲得接納，最終仍須由有關的民政事務專員決定，而有關的民政事務專員或會要求其他對村民的原居民身份有充分了解的人士提供協助，例如鄉村父老、前任村代表及鄉事委員會主席等。

15. 黃宏發議員指出，法院最近就坑口布袋澳村代表選舉所作的裁決，可能會對村代表的選舉造成影響。他問及村代表選舉的程序，並詢問就村代表的選舉而言，村代表、鄉事委員會及民政事務專員所擔當的角色分別為何。

16. 政制事務局副局長表示，村代表選舉是鄉村社區的內部選舉。現時並無任何法例條文或強制性規則規管村代表的選舉方式。目前，村代表選舉是按照既定的鄉事傳統，並根據鄉議局在1994年8月頒布的“規則範本”，以一人一票、男女享有同等投票權及當選的村代表任期為4年等原則進行。在村代表的選舉中，民政事務專員的法定權責只限於行使確認村代表身份的權力。然而，在實際進行選舉期間，民政事務專員亦為村民提供行政支援，協助他們編訂選民登記冊、張貼選舉通知、進行選舉宣傳及點票工作。此外，在選舉過程中(例如在編訂選民登記冊的工作方面)，鄉事委員會及村代表亦擔當統籌的角色。署理政制事務局局長答應以書面提供更詳盡的解釋，以便在下次會議上再詳加討論。

“利益”、“武力”及“脅迫手段”

17. 政府當局回應程介南議員的問題時表示，條例草案界定上述用詞的定義旨在提供更明確的解釋，說明利益和使用武力或脅迫手段包括但不僅限於使人蒙受經濟損失。

投票協議

18. 劉慧卿議員質疑為何“投票協議”不被視作舞弊行為。根據條例草案第11(6)條，“如根據某項協議，某些人同意投票予某候選人或某些候選人或同意令他人投票予某候選人或某些候選人，以換取另一些人同意投票予另一候選人或另一些候選人或同意令他人投票予另一候選人或另一些候選人，則該項協議即屬投票協議。”劉議員表示，該等協議似乎等同某人為令自己受惠或為令另一人受惠而提供和接受利益。

19. 署理政制事務局局長回應時表示，條例草案第11條中有關投票協議的條文是為了顧及本港目前在選舉方面的發展，而根據有關的條文，各政黨之間可在選舉中尋求彼此的支持。一個假設的例子是兩個政黨達成協議，政黨(A)同意呼籲支持該黨的選民投票予政黨(B)在某選區或選舉界別參選的某候選人或某些候選人，以換取政黨(B)同樣的支持。他指出，倘投票協議涉及提供或索取金錢上或其他的利益，仍會被視作舞弊行為。

20. 黃宏發議員認為有關投票協議的條文合理。他表示，現代政治發展的特點之一是在某些情況下，一些有共同理念的政黨可組成政黨聯盟，以加強相互間的支持。他回想起前香港總督?奕信爵士曾表示選舉中的拉票活動並非動機不良的行為。

選舉廣告宣傳

21. 政府當局回應議員時表示，如政黨(A)發布的選舉廣告具有促使政黨(B)的一名候選人在選舉中當選的效果，則發布該選舉廣告所招致的開支應計算在該名政黨(B)候選人的選舉開支內。為促使多於一名候選人在選舉中當選而招致的任何選舉開支，應由有關的候選人分攤並於各自的選舉申報書內申報。政府當局補充，選管會會在選舉指引內詳細說明有關正確申報選舉開支的各項規定。根據1998年立法會選舉的經驗，候選人的選舉開支詳情獲傳媒廣泛報道。

22. 劉慧卿議員詢問，就在報刊中刊登的選舉廣告而言，當局如何確保選舉廣告顯示印刷方面的詳情。政府當局回應時表示，由於規定必須顯示的詳情大多會在有關的報刊上刊登，因此，在報刊中刊登的選舉廣告無須顯示印刷方面的詳情。有關此事，主席表示，相對於以傳單及海報等其他形式發布的選舉廣告而言，在報刊上刊登的選舉廣告因刊印虛假的印刷資料而構成非法行為的機會較低。

23. 陳婉嫻議員指出，在某些情況下，候選人可能難以在選舉廣告發布前向選舉主任提供有關該選舉廣告的資料。舉例而言，候選人的支持者在進行家訪時所派發的簡單通告，可能是在候選人全不知情的情況下印製的。政制事務局副局長表示，條例草案訂明任何人不得代某候選人招致任何選舉開支，除非該人已獲有關的候選人授權這樣做。此外，就任何選舉廣告印刷品而言，除非兩份該廣告的文本已提交有關的選舉主任，否則任何人不得發布該印刷品。

24. 何秀蘭議員表示，在實際發布選舉廣告前，候選人要知悉哪些廣告具有負面宣傳效果，可能並不容易。政制事務局副局長表示，根據“選舉廣告”一詞的定義，選舉廣告包括以各種形式發布具有阻礙一名或多於一名候選人在選舉中當選的效果的廣告。任何人在發布選舉廣告前不按法例規定將廣告提交有關當局，即屬犯罪。他表示，該項規定旨在確保所有候選人均獲得保障。

25. 何秀蘭議員表示，沒有直接參與選舉活動的公眾人士可能想發表一些具有促使或阻礙一名或多於一名候選人在選舉中當選的效果的見解或意見。她認為應在保障參選的候選人及言論自由兩者間取得適當的平衡。

選舉申報書

26. 李永達議員指出，在1998年立法會選舉中，部分候選人在按規定於選舉結果在憲報公布的日期後的30天內向總選舉事務主任提交選舉申報書方面遇到實際困難，原因是有些選舉廣告由原先擺放的位置被移至候選人本身並不知道的其他位置。其後，該等廣告被人發現並由有關的政府部門拆除，而有關的部門隨後向候選人發出繳費通知書，要求他們支付所需的開支。當繳費通知書送達候選人時，候選人往往沒有足夠時間在指定限期內把所涉費用包括在選舉申報書內；為此，候選人須向法院申請命令以延長提交選舉申報書的限期。李議員認為，鑑於在該等情況下，候選人沒有在限期內提交選舉申報書並非因候選人不真誠所致，故在處理此事時應有較大彈性。

27. 議員普遍贊同政府當局應盡可能在選舉中向候選人提供協助，使候選人按法例規定履行其本身的責任。李永達議員建議當局可考慮兩個方案。其一是可延長提交選舉申報書的限期；另一方案是有關拆除選舉廣告的繳費通知書應在某段期間內(例如公布選舉結果的日期後的21天內)向候選人發出，從而使候選人有足夠時間在選舉申報書內列出有關開支。劉慧卿議員及黃宏發議員支持第二個方案。劉議員進一步建議應在法例內訂明此等安排。

28. 曾鈺成議員詢問，就議員剛才描述的情況而言，候選人可否獲得豁免，令他們無須向法院申請命令以延長提交選舉申報書的限期。政制事務局副局長回應時表示候選人有責任準時提交選舉申報書。訂明豁免條文或延長提交選舉申報書的限期或會導致不必要的揣測，令人以為候選人規避制度。他認為李永達議員建議的第二個方案是解決問題的適當辦法。他答應就該項建議的實施事宜諮詢有關的政府部門。

喪失候選人資格的準則

29. 李永達議員注意到，一如條例草案的立法會參考資料摘要第32段所述，根據《舞弊及非法行為條例》第9、24及25條的規定，如在選舉呈請的聆訊期間，證明有舞弊或非法行為由候選人作出或在其知情及同意下作出，則該名候選人將會喪失獲選為有關團體的議員的資格，為期5年。他詢問條例草案沒有收納上述現有條文的理據何在。政府當局解釋，此一自動喪失候選人資格的準則對候選人可能並不公平，因為就選舉呈請而言，舉證的準則沒有刑事檢控那麼嚴格。因此，當局建議候選人只會在有關方面向其提出刑事檢控及被裁定觸犯舞弊或非法行為罪行後才喪失資格。為實施此項建議，當局建議在《立法會條例》及《區議會條例草案》中加入新條文(本條例草案的附表第6及7項)，規定負責就選舉呈請進行聆訊的法庭，如認為任何人可能從事舞弊或非法行為，須向刑事檢控專員提供報告。

30. 主席及李永達議員表示，建議的條文可導致一種奇怪的情況，就是即使就選舉呈請進行聆訊的法庭證實候選人確有從事舞弊或非法行為，但鑑於沒有進行公訴程序，該候選人不會因此而喪失候選人資格。他們認為應再詳加研究當局建議的該等改變。

未來路向

31. 為協助議員在日後會議審議條例草案，議員要求政府當局提供對照表，重點講述條例草案與《舞弊及非法行為條例》的現有條文的分別，並說明建議作出修訂的理據。

(會後補註：政府當局就法案委員會在是次會議上提出的關注事項所作的回應，已分別於1999年3月2及9日隨立法會CB(2)1385/98-99(02)及CB(2)1433/98-99(01)號文件發出。)

32. 會議於下午12時50分結束。

立法會秘書處
1999年4月28日