立法會CB(2)2846/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)

檔　號： CB2/BC/17/98

日　　期：	1999年4月28日(星期三)
時　　間：	上午8時30分
地　　點：	立法會大樓會議室A

出席委員：

夏佳理議員(主席)
何秀蘭議員
李永達議員
吳亮星議員
陳婉嫻議員
黃宏發議員
曾鈺成議員
劉慧卿議員
鄧兆棠議員

缺席委員：

周梁淑怡議員
程介南議員
劉漢銓議員
蔡素玉議員

出席公職人員：

政制事務局副局長

葉文輝先生

政制事務局首席助理局長

蘇植良先生

副法律政策專員

區禮義先生

政府律師

林少忠先生

列席秘書：

總主任(2)3

馬朱雪履女士

列席職員：

助理法律顧問5

張炳鑫先生

高級主任(2)3

胡錫謙先生

I. 討論政府當局就法案委員會在1999年4月15日會議上提出的關注事項所作回應
(立法會CB(2)1805/98-99(01)號文件)

選舉廣告

"效果"相對於"意圖"的元素

鑑於議員對"選舉廣告"定義的涵蓋範圍相當廣泛表示關注，政府當局建議在定義加入一項意圖的元素，以"為了促使..."一詞取代"有促使...的效果"。政府當局認為這樣可更明確地反映有關政策，即選舉廣告只包括為了促使或阻礙一名或多於一名候選人在選舉中當選的宣傳物品。

2. 主席詢問，擬議的新定義採用憑主觀判斷的意圖為準則，其範圍會否較條例草案原先建議採用效果為準則的定義為狹窄。副法律政策專員答稱，現行的《舞弊及非法行為條例》第19條處理與選舉有關的發布，不論該等發布是否有影響選舉結果的效果。條例草案內有關選舉廣告的定義已把發布的範圍，縮窄至只包括具有促使或阻礙一名或多於一名候選人當選的效果的發布。上文第1段所述的新擬議定義在更改為以意圖為準則後，其範圍便會進一步縮窄至只包括意圖促使或阻礙一名或多於一名候選人當選(而並非具有如此效果)的印刷品。根據此項新定義，"中立"的發布，即使可能具有促使或阻礙一名或多於一名候選人當選的效果，亦不會被視作選舉廣告。因此，有關定義的範圍更為狹窄。不過，該定義經修訂後，亦會涵蓋意圖促使或阻礙一名或多於一名候選人當選但未能達到此目的的發布。就此意義而言，經修訂的定義所涵蓋的範圍更為廣泛。

3. 助理法律顧問同意副法律政策專員的解釋。他補充，根據採用意圖為準則的擬議修訂定義，由第三者個人及機構發表的獨立傳媒評論或批評，若並無偏袒或詆毀任何一位候選人的意圖，不會被列為選舉廣告。此點在一定程度上可釋除議員在先前會議上對表達自由可能受到限制一事的憂慮。

4. 主席同意，選舉廣告一詞的新定義就實際施行而言涵義更為狹窄。

5. 副法律政策專員回答李永達議員的詢問時表示，涉及違反關乎發布選舉廣告規定的投訴會轉交選舉管理委員會(下稱"選管會")，由其轄下的投訴處理會處理。

6. 曾鈺成議員指出，《舞弊及非法行為條例》第19(1A)條訂明，"任何人如在發布、展示、分發或張貼違例的印刷品後7天內，將一項述明印刷人的姓名(或名稱)及地址、印刷日期及印刷數量的法定聲明交選舉主任收存，即不得被檢控違反第(1)款的罪行"。他質疑條例草案第34條為何並無訂明類似的修正條文。議員亦察悉，選管會所制定的規例並無訂明實施《舞弊及非法行為條例》第19(1A)條的具體程序。

7. 議員要求政府當局向選管會澄清此事，並考慮有關在條例草案第34條加入類似《舞弊及非法行為條例》第19(1A)條的豁免條文的建議。

由新聞界或第三者個人或機構發布有關候選人的評論

8. 劉慧卿議員察悉政府當局在立法會CB(2)1805/98-99(01)號文件中事項2所作的回覆，即在引入意圖的準則後，日常以公正和客觀態度報道和評論公共事務的報章將不會受有關選舉廣告的定義所規限。她詢問，該定義會否涵蓋由獨立第三者個人或機構所作的評論。政府當局回應時表示，倘若並無意圖透過發布有關評論促使或阻礙一名或多於一名候選人當選，該等評論不會受到規限。助理法律顧問認為，專業新聞評論員或關注團體經常就選舉事宜所作的評論，通常會被視作客觀的報道，而非旨在影響選舉的結果。他補充，要證明某人作出某種行為的意圖並不容易，最終須視乎個別情況的環境證據而定。

9. 主席認為，為保障表達自由，傳媒的評論或第三者的發布若並非特別針對某名或某些候選人，便不應被視作選舉廣告。

10. 曾鈺成議員表示，在1998年立法會選舉中，部分報章曾發布資料，公開呼籲選民支持或不支持某些候選人，其促使或阻礙某些候選人當選的意圖明顯不過。他詢問政府當局，應否在條例草案內明訂條文，把報章或第三者發表的評論豁除於選舉廣告的定義範圍以外。

11. 政府當局表示，選舉廣告的擬議定義經修訂後，將適用於故意促使或阻礙某候選人當選的傳媒評論及第三者的發布。政府當局對於把它們豁除於定義範圍以外有所保留，因為此舉或會引致不公平的競選活動。

12. 議員要求政府當局澄清選管會就1999年區議會選舉活動發表的指引建議(下稱"選管會指引建議")第八章附錄第5段所載的"任何報章均有絕對自由支持或不認同某一名候選人"一語。政制事務局副局長答稱，第八章主要處理印刷傳媒應如何公平和平等對待選舉中所有候選人的事宜，例如候選人須有均等機會在傳媒安排的訪問中發言，以及傳媒須一視同仁地報道各候選人及其活動。然而，法例並無就傳媒的報道或評論或選舉廣告的內容施加任何具體限制。條例草案第34條只訂明與印刷詳情有關的規定，任何人在發布選舉廣告印刷品前，須提供該等詳情。

13. 議員認為，某項發布若符合選舉廣告的定義，會產生一些不屬條例草案第34條範圍內的後果。該項發布的費用會被列為候選人的選舉開支。此外，某人如未經有關候選人同意或授權而發布選舉廣告，可能會因招致未獲授權的選舉開支而被檢控。因此，倘若把傳媒或第三者意圖促使或阻礙一名或多於一名候選人當選而發布的評論納入選舉廣告的範圍內，可能會衍生嚴重的問題。

14. 議員亦指出，新聞傳媒可根據事實及選管會的指引建議所訂明的公平和公正原則，對候選人作出評論，並表達支持或不支持某位或某些候選人的意見。根據採用意圖為準則的選舉廣告定義，該等評論會被視作選舉廣告，並隨之產生因發布選舉廣告而引致的後果。然而，這似乎與較早前提及的選管會指引建議第八章附錄第5段所載的意見存在矛盾。議員要求政府當局解釋此不一致之處，並考慮把報章或有關團體就候選人所發表的評論豁除於選舉廣告的定義範圍以外。

15. 何秀蘭議員亦要求政府當局提供資料，載述英國的選舉法例中，把傳媒的評論豁除於選舉廣告的定義範圍以外的相關條文。

16. 劉慧卿議員表示，政府當局必須作出足夠宣傳，令可能受有關法律規限的傳媒、個人及團體充分了解有關條文。政制事務局副局長察悉該意見。他表示，除選管會及廉政公署擬訂的指引外，政府當局亦有採取其他措施，以加深公眾對此方面的認識，包括宣傳探訪、為候選人及其代理人舉行簡介會，以及設立熱線電話，解答公眾就選舉事宜的查詢等。

17. 主席建議邀請大眾傳媒的代表出席一次法案委員會在日後舉行的會議，讓他們就條例草案中有關選舉廣告的條文，以及選管會指引建議第八章所提出的各項事宜表達意見。

對候選人或準候選人施用武力或脅迫手段

18. 副法律政策專員回應主席時表示，條例草案第8條是針對選舉及與選舉有關的舞弊行為，即施用武力或脅迫手段，或威脅施用武力或脅迫手段，誘使其他人在選舉中參選或不參選。脅迫手段的定義包括以脅迫手段使任何人蒙受經濟損失。經濟損失可理解為包括失去工作、扣減薪金或損失其他僱傭福利。倘若僱主只因僱員參選或在私人時間進行競選活動而辭退或威脅辭退該僱員，或扣減其薪金或其他福利，便會構成條例草案第8條所訂罪行。然而，該條文的政策及立法原意並非要管制或干預正常的僱主與僱員關係。因此，僱主如向一名打算參選的僱員解釋其未能執行職務的後果，例如會因某段時間未能上班而被扣減薪金，則不會構成條例草案第8條所訂罪行。另一方面，條例草案第7條處理涉及賄賂候選人或準候選人的舞弊行為。同樣地，條例草案第7條並無限制僱主與僱員之間私人合約關係的履行方式，例如在與選舉無關的情況下，給予有薪或無薪補假的政策。

義務性質服務及選舉捐贈及選舉開支

捐贈

19. 副法律政策專員回應議員時表示，《舞弊及非法行為條例》第27條把與選舉有關的"捐贈"界定為"...候選人在選舉之前、進行期間或之後所收取的金錢..."；而"金錢"亦包括任何有價事物。根據此定義，捐贈可被理解為包括通常需要付款但獲免費提供的服務。根據《舞弊及非法行為條例》第29條，候選人所獲的捐贈須在選舉開支申報書內予以申報。

20. 政府當局表示，把免費服務列為選舉捐贈的政策目的是要確保選舉公平地進行。至於法案委員會在先前會議上討論過的新擬議定義，即在選舉捐贈的定義內加入一個時間元素，以縮窄被視作選舉捐贈的免費義務性質服務的範圍，目的是令此方面的政策目的更為明確。選管會就此發出的指引亦反映出有關的精神及政策目的。

21. 議員認為《舞弊及非法行為條例》第27條所載定義的涵義範圍甚廣，令人難以理解。議員要求政府當局澄清，某人在工作時間以外或利用休假時間所提供的義務性質服務，是否被視作有價事物，因而須列為選舉捐贈。

義務性質服務應否列為選舉捐贈並計入選舉開支內

22. 議員察悉，立法會CB(2)1805/98-99(01)號文件附件提及的所有國家，除美國外均沒有就候選人在選舉中獲提供的義務性質服務施加任何限制，而美國則並無對個別候選人的選舉開支設定限額。

23. 議員普遍支持撤銷對個人自願地利用本身時間向候選人免費提供的服務所施加的限制，而不論有關的義務性質服務是否包括該人通常執行或與其職業有關的工作。該等服務不應列作選舉捐贈及計入選舉開支內。然而，任何人以僱員身份，或為從他人獲得報酬／補償的目的，或受到當權者(例如僱主)的任何壓力而提供的服務，應列為選舉捐贈。提供義務性質服務所附帶的貨品或物料亦應計算在內。

24. 何秀蘭議員重申其觀點，即昂貴的專業服務，例如由一隊公關專業人員為某位或某些候選人提供的整套宣傳活動，其價值仍應列為選舉捐贈及計入選舉開支內。劉慧卿議員同意，應在向候選人提供義務性質的支援與公平選舉兩者之間求取平衡。

25. 主席、黃宏發議員、李永達議員及陳婉嫻議員認為，要劃定義務性質服務應否計入選舉開支的確切範圍，存在實際困難。由於義務提供的服務在性質上各有不同，有時是由一組人士向一組候選人提供，要把有關服務轉化為金錢，然後再把服務的金錢價值按比例在各候選人之間分攤，將會極為繁冗和複雜。陳議員表示，在某些情況下，例如在大型競選活動進行得如火如荼的時候，候選人未必完全知悉由別人提供的義務性質服務的詳情。她認為有關法例應顧及不斷轉變的選舉制度，並避免對競選活動施加過多限制，否則不利於推動民主選舉。

26. 政制事務局副局長回應時表示，倘若法案委員會達成一致意見，政府當局願意進一步考慮此事。

(會後補註：政府當局就法案委員會在會議上提出的各點事項所作回應已分別於1999年5月4日、5月12日及5月20日隨立法會CB(2)1838/98-99(01)、CB(2)1947/98-99(02)及CB(2)2053/98-99(01)號文件送交議員參閱。)

II. 下次會議日期

27. 下次會議定於1999年5月5日上午10時45分舉行。

28. 會議於上午10時35分結束。

立法會秘書處
1999年5月28日