立法會
立法會CB(2)229/99-00號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)
檔號：CB2/BC/19/98
《1999年釋義及通則(修訂)條例草案》委員會
會議紀要
| 日 期 ： | 1999年9月9日(星期四)
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| 時 間 ： | 下午2時30分
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| 地 點 ： | 立法會大樓會議室A
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出席委員 ：
何俊仁議員(主席)
李柱銘議員
吳靄儀議員
曾鈺成議員
出席委員 ：
夏佳理議員
許長青議員
出席公職人員：
- 律政司副首席政府律師(法律政策科)
- 單格全先生
- 律政司高級政府律師(法律改革委員會)
- 梁滿強先生
- 律政司署理高級政府律師(法律草擬科)
- 林少忠先生
列席秘書 ：
- 總主任(2)1
- 湯李燕屏女士
列席職員 ：
- 助理法律顧問6
- 顧建華先生
- 高級主任(2)5
- 林培生先生
I. 通過1999年6月21日會議的紀要
(立法會CB(2)2725/98-99號文件)
吳靄儀議員建議在第12段第5行"沒有任何"之後加入"在條例草案內提述的"；經修訂後，上述會議紀要獲確認通過。
II. 與政府當局舉行會議
(立法會CB(2)2733/98-99(01)號文件)
2. 副首席政府律師(法律政策科)表示，政府當局的文件旨在回應委員在1999年6月21日上次會議上提出的問題，包括擬議第19A條第(2)(a)至(2)(i)款各項條文屬於法律改革，抑或將現有規則編纂為成文法則的類別。
擬議第19A條的涵蓋範圍
3. 吳靄儀議員表示，經小心研究《1999年釋義及通則(修訂)條例草案》(下稱"條例草案")及法律改革委員會(下稱"法改會")有關《使用外在材料作為法例釋義的輔助工具研究報告書》，她的結論是條例草案既非必需，亦不合宜。擬議第19A條的範圍太過廣泛，因為它涵蓋並非某條例一部分但有助確定有關條文涵義的"任何材料"。鑑於擬議第19A(2)條載有"在不局限第(1)款的一般性的原則下"的規定，第(2)款所列的材料只會是法庭可考慮的其中一些材料。她在研究法改會的報告書後，並無發現任何有力論據支持條例草案。副首席政府律師(法律政策科)回應時表示，擬議第19A條的範圍須受現有的普通法原則和法庭的酌情權規限，在材料是否可予接納方面不應脫離已獲得認同的範疇。
4. 李柱銘議員認為較適當的做法，是由法庭決定使用甚麼材料解釋有歧義的條文。他補充，政府當局在其文件的第14段提到，擬議第19A(2)條載列可作為解釋輔助工具的外在材料，但並非巨細無遺。在該等情況下，該列表的作用不大。即使訂有該列表，訴訟一方的代表律師仍需要尋找其他可能有用的釋義材料。
編纂普通法原則及改革法律
5. 就政府當局的文件第13段所載有關法律改革的論點，李柱銘議員提出下列意見??
- 按政府當局的文件第8段所述，根據Halsbury's Laws of England第4版第44(1)冊第1425段，摘要說明已可接納；
- 從政府當局的文件第8、9及10段可見，除條例草案倡議人在二讀辯論時作出的發言外，其他材料亦已獲接納用以解釋法例條文；
- 至於政府當局在第13(5)段提出的論點，即制定法例有助列明表面可靠的外在材料，並略去通常不可靠的外在材料，若法庭適當地行使其酌情權，亦應可達致該等目的；
- 雖然第13(6)段提到制定法例可處理其他有待解決的事項，例如因疏忽引致錯誤裁判的問題及其立法前的適用問題，但條例草案並沒有就因疏忽引致錯誤裁判的情況作出規定。其後的法庭在審理案件時，極有可能以較後時間的判決推翻較早之前的判決。按發展中的趨勢，豁除外在材料規則的例外情況會愈來愈多。若沒有編纂這方面的法律，便不會發生任何問題；及
- 至於第13(7)段提出的論點，法例根本無需作任何修改，因為第1章第19條已規定採用"立法目的釋義法"。
6. 李柱銘議員表示，釋義法規的法律範疇仍在發展中。倘若沒有條例草案建議的編纂工作，香港的普通法將會與其他司法管轄區同步發展。根據政府當局提交的文件，英國及其他司法管轄區似乎亦有不少法官沒有奉行豁除外在材料的規則。即使在Pepper v Hart一案之前，其他司法管轄區的法官在解釋某項法律條文時，亦會參考各類文件。若香港跟隨澳洲的做法編纂釋義規則，便不能從其他司法管轄區在普通法方面的發展獲益。
7. 副首席政府律師(法律政策科)回應時表示，進行編纂是可取的做法，因為可藉此整理和澄清法律中現存的含糊之處。在進行編纂後，便無需參考普通法以尋求方法處理所涉及的混亂情況。舉例而言，在某條約是否可予接納一事上，擬議第19(2)(d)條可消除Ellerman Lines Ltd v Murray一案或Salomon v Customs and Excise Comrs一案的原則是否適用的疑問。此外，在其他司法管轄區的官方報告書是否可予接納一事上，普通法亦無任何明確規定。將該等問題提交法庭決定會令訟費大大增加。以訴訟解決問題的費用一般較立法為高。條例草案並非首項在香港進行的編纂法律工作。進行編纂不會妨礙法律繼續發展，因為擬議第19A(7)條已規定"本條的條文對適用於任何條例內任何條文的釋義的普通法，具增補而無減損作用"。編纂法律有助澄清疑問和消除不明確之處。條例草案既可省卻在訴訟中有關爭議可能引致的訟費，亦不會影響普通法的發展。
8. 吳靄儀議員表示，訴訟一方提出擬議第19A(2)條所列的每一項材料時，必須提出該項材料如何可協助法庭作出釋義的論點。法律執業者需要研究的材料範圍會相應擴大。她質疑該做法可否節省時間。此舉非但不能協助法律執業者，反而會構成阻礙。她雖然不反對編纂法例的建議，但認為現在並非提交條例草案的適當時候。
9. 主席表示，編纂法例的主要目的應是澄清不明確的法律，而非節省時間。他認為在接納材料以協助釋義法規方面的情況並不混亂。即使沒有建議的編纂工作，法律執業者仍可輕易參考到Halsbury's Laws of England或在政府當局的文件內引述的案例。由於擬議第19A條所列材料的可接納性已很明確，進行編纂不會有太大作用。此外，條例草案的建議不僅限於進行編纂。正如政府當局的文件第6段所述，條例草案提出了一些創新的做法。他認為現在並非實行條例草案所提各項改動的適當時候。
10. 副首席政府律師(法律政策科)表示，條例草案只是列出甚麼材料表面可予接納。該等材料在個別案件中是否適用須按情況而定，而法庭會酌情作出決定。條例草案可消除某項材料是否可獲接納為外在釋義材料的疑問。此外，訴訟一方在提出外在材料時亦無需援引權威的案例。吳靄儀議員表示，法庭在釋義法規時容許使用更多材料是大勢所趨。若在某些材料是否可獲接納為釋義工具一事上有疑問，該等問題應交由法庭處理，而非藉制定法例來解決。依其所見，並無任何證據可資說明擬議第19A(2)條所列的材料如何有助解釋某法例條文。
立法會的委員會報告及會議過程正式紀錄
11. 主席提述政府當局的文件第10段，並對所有立法會委員會作出的報告均可獲接納為釋義法規的外在材料表示有保留。他認為在釋義時，該等委員會報告會非但不能協助法官，反而會令他們無所適從。他又表示，政府當局的文件第12段關於接納立法會會議過程正式紀錄的建議亦不可取。該等材料即使可有助釋義，但卻往往支持法案倡議人的立場。因此，他認為擬議第19A(2)(g)及19A(2)(i)條並不可取。
12. 副首席政府律師(法律政策科)回應時表示，若法庭決定某些載於立法會會議過程正式紀錄，而且是中立和相關的材料反映立法機關的意圖，則接納該等材料可能有好處。主席詢問，若條例草案獲得通過，法庭是否必須接納所有會議過程正式紀錄，並在此問題上全無酌情決定權。副首席政府律師(法律政策科)回應時表示，若有關材料是相關和可靠的，法庭可酌情決定考慮該等材料。由於擬議第19A(2)條所列的材料是法庭"可予考慮"的，故此法庭仍有很大酌情決定權。
條例草案對訴訟費用的影響
13. 李柱銘議員提述政府當局的文件第16段，並認為條例草案的規定必須不超過Pepper v Hart的範圍，才不會引致額外訟費。若條例草案的範圍超過Pepper v Hart，便會使訟費增加，因為法庭有需要研究其他材料。從政府當局的文件第18(i)段可知，在澳洲制定《1901年法令釋義法令》(下稱"澳洲法令")第15AB條後(而條例草案是以該條文為依據的)，澳洲的律師和法律代表須用上更多時間準備案件，以致法庭認為有必要就使用部長演辭訂下明確及適當的限制。除非法庭就使用該等材料訂下限制，否則香港在採納澳洲的模式後亦可能使訴訟的時間成本增加。
14. 吳靄儀議員支持李議員的意見。她表示，擬議第19A(2)條只會令訟費增加，因為律師或法律代表需要在法庭聆訊以外進行大規模資料研究的工作。
法例條文的一般涵義
15. 李柱銘議員提述政府當局的文件第19段，並表示雖然訴訟一方的律師可能認為某條文所表達的一般涵義會導致荒謬或不合理的結果，但另一方卻可能認為有其他外在材料支持該一般涵義。就此，吳靄儀議員表示，若某項法例條文的涵義明確，律師便不應在該條文的措辭以外作出釋義。根據基本原則，法例的遣詞造句必須明確。若某條文的意思看來明確並可予確定，便不應再尋求其他材料推翻其一般涵義。就法庭上進行的法律程序而言，使用外在材料不會有助確定某條文的涵義。若法例條文的意思顯而易見，便不應參考其他外在材料。
其他司法管轄區的官方報告書
16. 李柱銘議員就政府當局的文件第6段提及其他司法管轄區的官方報告書提問，副首席政府律師(法律政策科)回應時表示，按條例草案的建議，若其他司法管轄區的官方報告書所處理的某項海外法例被用作有關香港法例的藍本，則不論香港的立法機關有否研究該報告書，該報告書亦可獲接納為釋義法規的外在輔助工具。高級政府律師(法律改革委員會)補充，先前對香港民事訴訟程序中使用傳聞證據的法例作出的修訂便可作為例子。香港法改會當時曾研究英格蘭和蘇格蘭兩地的法律委員會的有關報告書，然後才就該課題撰寫其報告書。在法改會報告書所提的建議獲接納後，實施該等建議的法例亦獲通過。根據擬議第19A(2)(c)條，英格蘭和蘇格蘭的法律委員會的有關報告書亦可作為參考。訴訟一方的律師若認為香港法改會曲解了蘇格蘭法律委員會的報告書，便可提出蘇格蘭法律委員會的報告書以協助釋義。吳靄儀議員卻不表贊同。她表示，律師在陳述論據時可加入各種不同意見，但將材料向法庭提呈作為證據卻是另一回事。法庭將要用上大量時間爭辯訴訟一方是否可提呈某項材料。她補充，在此事上，香港法改會是否曲解了蘇格蘭法律委員會的報告書並不重要。副首席政府律師(法律政策科)表示，就有關案情而論，蘇格蘭法律委員會的報告書中任何相關和可信的部分均會成為證據。若香港某項法例是以澳洲法律改革委員會的建議為藍本，澳洲法律改革委員會的建議便是表面有關的證據。
17. 吳靄儀議員認為，立法意圖的證據應來自在香港立法過程中進行的討論或香港法改會的報告書，而非海外地方的報告書。副首席政府律師(法律政策科)表示，澳洲法律改革委員會的報告書將成為證據的一部分，而法庭及訴訟各方的律師均可參考。該條文只是規定在有關情況下，該報告書可能是有關的。若某項香港法例是以澳洲法律改革委員會的報告書為藍本，則根據該條文，法庭可直接參考澳洲法律改革委員會的報告書。香港法改會建議訂立擬議第19A(2)(c)條，藉以消除有關應否參考其他司法管轄區的官方報告書(除非該等報告書所處理的某項海外法例被用作有關香港法例的藍本)的疑問。吳靄儀議員表示，該理由不足以支持制定有關的法例。副首席政府律師(法律政策科)表示，香港法例中已有這樣的例子。
18. 高級政府律師(法律改革委員會)表示，並非所有立法建議均源自香港法改會的研究。負責個別政策範疇的政策局亦會不時研究海外司法管轄區的報告書，然後向立法會提交有關法案。擬議第19A(2)(c)條旨在讓法庭對某條文作出釋義時，可參考有關的海外研究報告書。吳靄儀議員表示，法庭可能沒有興趣參考那些未經立法會研究的海外法律改革委員會的報告書。
19. 李柱銘議員贊同吳靄儀議員的見解。他表示，法庭會研究立法機關在通過某項法例時的意圖。若政府當局所提的法案包含了從多個司法管轄區的報告書中搜集而來的建議，但政府當局卻沒有告知立法會曾參考該等材料，則參考該等材料亦不會有助法庭確定立法意圖。副首席政府律師(法律政策科)回應時表示，若政府當局在證明有需要制定某法例時，並無提及法案源自海外地方的報告書或當中所載的理據，便是不智的做法。若立法建議來自海外地方法律改革委員會的報告書，法庭會認為該報告書是表面有關的，並會加以考慮。擬議第19A(2)(c)條有助消除法庭可否參考其他司法管轄區的官方報告書的疑問。
20. 吳靄儀議員表示，在決定是否採納某項立法建議時，主要的考慮因素應是該建議是否有利於香港，以及有關的政策是否正確。至於該建議是否有利於其他司法管轄區，以及該建議從何而來，則並非須予關注的問題。即使從歷史角度而言，海外地方的報告書確是有關的資料，但在釋義上卻未必如是。她不會支持本條例草案，因為它最終只會鼓勵訴訟各方進行各式各樣的學術研究，但在釋義上卻並無多大實際作用。
21. 主席表示，其他司法管轄區的官方報告書一般不會反映立法意圖，因為立法機關議員未必會倚賴該類報告書。參考該類報告書可能只會造成混亂。李柱銘議員補充，若新西蘭法律改革委員會就某課題擬備了報告書，但議會只接納當中部分建議，則即使某項香港法例與新西蘭的有關法例完全相同，香港法庭參考該報告書亦無補於事。
日後工作路向
22. 副首席政府律師(法律政策科)要求在委員就條例草案作出結論前舉行另一次會議，讓政府當局其他代表就條例草案提出更有力的論據。委員雖然認為政府當局已向法案委員會清楚提出其所有意見，但仍同意與政府當局舉行另一次會議。
III. 下次會議日期
23. 委員同意在1999年10月4日上午8時30分舉行下次會議。
(會後補註：應政府當局的要求，條例草案的研究工作其後已暫時擱置，而該次會議亦予取消。)
24. 會議於下午4時結束。
立法會秘書處
1999年10月27日
